Rapport fra tilsyn med barne- og avlastningsboliger i Færder kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Færder kommune, Ressurssenter for mennesker med utviklingsmuligheter (RMU) 01.11.22 til 04.11.22. Vi undersøkte om kommunen sørger for at avlastningen blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Konklusjon:

• Færder kommune sikrer ikke at tjenestene til barn i avlastningsboliger er forsvarlige. Det er vesentlige mangler ved oppfølgingen og evalueringen av tjenestene.

Dette er brudd på helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) §§ 3-1, 4-1 og 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9, forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp §§ 4 og 7 og forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator § 5.

• Færder kommune har ikke et system som sikrer forsvarlig journalføring i avlastningsboliger.

Dette er brudd på hol. § 5-10, helsepersonelloven (hpl.) §§ 16, 39 og 40, pasientjournalloven §§ 7 og 8, pasientjournalforskriften §§ 4 til 9 og 12 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9.

1.   Tilsynets tema og omfang

Statsforvalterne gjennomfører i 2022 og 2023 landsomfattende tilsyn med om barn i barne- og avlastningsbolig får habilitering og opplæring som samsvarer med deres behov. For å få svar på dette skal Statsforvalteren vurdere om barne- og avlastningsboligen:

• har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
• bruker informasjonen til å identifisere behov og til å utforme mål og tiltak for barnet
• gjennomfører tiltak for forsvarlige tjenester
• evaluerer og korrigerer mål og tiltak for tjenestene

Tilsynsprosessen bygger på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet er undersøkelsene tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering og opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som er mest aktuelle.

Tilsynslaget innhentet i forkant av tilsynet virksomhetens styringsdokumenter, vedtak om tjenester og journaler for åtte barn. Under det stedlige tilsynet ble de gjennomført 13 intervjuer og en befaring i en av boligene.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter hol. § 12-3 og helsetilsynsloven § 4. En systemrevisjon er kontroll av om virksomhetens praksis er i samsvar med gjeldende regler i lov- og forskrift. Vi gir her en oversikt over de lovkravene som er lagt til grunn for tilsynet.

Kommunens ansvar følger av:

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m – kortform helsetilsynsloven
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester – kortform helse- og omsorgstjenesteloven (hol.)
• Lov om helsepersonell v. – kortform helsepersonelloven (hpl.)
• Lov om behandling av helseopplysninger ved ytelse av helsehjelp – kortform pasientjournalloven

• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp

Kommunens ansvar for forsvarlige helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Kommunen skal sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette følger av hol. § 3-1. Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:

• den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud
• den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud
• helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og
• tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenesten

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende veiledere fra Helsedirektoratet:

• nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
• nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov
• nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
• nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov. Kravet til samarbeid og samordning er og beskrevet i hol. § 3-4.

Alle barn med opphold i barne- og avlastningsbolig skal få forsvarlige tjenester. Hvor mye tid barnet er i boligen kan få betydning for vurderingen av hvilke tiltak som skal gjennomføres under oppholdene. Det kan også få betydning for hvor omfattende samarbeidet med andre instanser skal være. Hvorvidt omfanget av opphold i boligen får betydning i den konkrete forsvarlighetsvurderingen, henger sammen med tiltakets faglige karakter og barnets situasjon.

En viktig forutsetning for at habilitering og opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Dette kravet er omtalt i både hol. § 4-1 og i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

For habilitering og opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet og foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

Forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator har blant annet som formål å sikre at barnas tjenester er samordnet, tverrfaglige og planmessige. Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering og opplæring. En plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner. Rutinene må omfatte hvordan samarbeidet mellom foreldrene og barne- og avlastningsboligen skal være for at boligen kan få rask tilgang til informasjon om endringer som for eksempel har skjedd mellom oppholdene.

Mange barn på avlastningstiltak trenger legemidler når de er på avlastning. Kommunen skal ha rutiner for legemiddelhåndteringen og virksomhetsleder skal sørge for at legemiddelhåndteringen er forsvarlig og i henhold til gjeldende regler. Helsepersonell skal sørge for at riktig legemiddel gis til riktig pasient, i riktig dose og til riktig tid. Se forskrift om legemiddelhåndtering §§ 4 og 7.

Barn og ungdom i avlastningsboliger har også praktisk bistand til egenomsorg og opplæringstiltak og hjelp til sosial kontakt og aktiviteter. Mange barn har tilstedeværelse av ansatte hele tiden for å hindre at de skader seg, eller andre. Kommunen skal legge til rette for minst mulig bruk av tvang og makt i tjenesteytingen. Det er særskilte krav til forsvarlighet, bemanning, dokumentasjon, saksbehandling og vedtak, dersom det er behov for å bruke tvang og makt, jf. helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

Krav til journalføring

Kommunen skal sørge for at tjenestene som blir gitt, dokumenteres på forsvarlig måte, jf. hol. § 5-10. For helsehjelp er det krav om journalføring i helsepersonelloven §§ 39 og 40. Det innebærer at journalen må gi en oppdatert oversikt over hva som er gjort av observasjoner, vurderinger, avgjørelser og konkrete tiltak, slik at det enkelte helsepersonell gis et grunnlag for sine vurderinger og avgjørelser. Nødvendig og relevant informasjon må føres fortløpende, slik at journalen sikrer kvalitet og kontinuitet i behandlingen. Også for tjenester som ikke er definert som helsehjelp må det dokumenteres for å sikre at tjenesteytingen blir forsvarlig og for at ledelsen kan følge med på, og evaluere tjenestetilbudet. Hvert barn skal ha en samlet journal. En nærmere beskrivelse av kravene til den enkelte journal fremgår av pasientjournalforskriften §§ 4 til og med 8. Det er krav om at journalen skal være elektronisk, jf. pasientjournalforskriften § 12 første avsnitt. Det er også et krav om at institusjonen skal utpeke en person som skal ha det overordnede ansvaret for den enkelte journal, og herunder ta stilling til hvilke opplysninger som skal stå i journalen, jf. hpl. § 39 andre avsnitt.

Krav til styringssystem

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige. Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9.

Prosedyrer/rutiner skal sikre at barna får tilfredsstilt grunnleggende behov. Dette innebærer blant annet å sikre at den enkelte får de tjenestene hen trenger til rett tid og at det blir gitt et helhetlig og samordnet tjenestetilbud som ivaretar kontinuiteten i tjenesten. Kommunen må gjennom systematisk styring sikre:

• en klar fordeling av ansvar
• at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre oppgaver
• en oversikt over områder i virksomheten der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av lovkrav
• en håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenesten

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Kort om Færder kommune og RMU

Færder kommune har ca. 27 000 innbyggere. Ressurssenter for mennesker med utviklingsmuligheter (RMU) er i dag organisert under virksomhetsområde oppvekst. RMU har en konstituert virksomhetsleder med overordnet budsjett-, personal- og fagansvar som rapporterer til virksomhetsdirektør oppvekst. RMU er inne i en større omstillingsprosess og skal fra 01.01.23 organiseres under virksomhetsområde helse. De skal fra 01.01.23 samordne ressurser og tjenester med Miljøarbeidertjenesten. Forebyggende tjenester lagt til RMU i dag, skal samordnes med tilsvarende tilbud i Familiens Hus, i virksomhetsområde oppvekst. Virksomheten har også betydelige innsparingsmål i 2022.

Planer for fremtidig organisering, samordning av tjenester, ressurser og prosedyrer ved RMU og Miljøarbeidertjenesten var i en pågående prosess under tilsynsbesøket.

RMU yter tjenester etter hol § 3-1 og har egne boliger særskilt tilrettelagt for heldøgns omsorgstjenester og til times- og døgnavlastning. Det gis også opplæring og veiledning til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid.

RMU har i dag også andre tjenestetilbud som: tilbud etter skoletid (TES), fritid med bistand (FmB), nettverks og aktivitetsgrupper, grupper til barn som pårørende, støtte/mestringssamtaler til foreldre/pårørende/barn/ungdom, foreldreveiledning, ambulerende miljøterapeutiske tjenester, skoletransport og spillegruppe for unge voksne. Disse tjenestene vil bli værende igjen i oppvekst etter omorganiseringen.

Kommunen har stillingsbeskrivelser for kontaktpersoner og ledende miljøterapeuter, samt en stillingsbeskrivelse for alle ansatte ved RMU.

Planer og gjennomføring av tiltaksplaner under avlastningen

Kontaktpersonene har hovedansvaret for utarbeidelse av miljøprosedyrer og mål- og tiltaksbeskrivelser for sine tjenestemottakere, samt oppfølging, evaluering og dokumentasjon av dette arbeidet. Ledende miljøterapeut har daglig veiledningsansvar overfor ansatte og kontaktpersoner. I henhold til stillingsbeskrivelsen for alle ansatte ved RMU har hver enkelt et ansvar for å sette seg inn i og arbeide etter de miljøprosedyrer og mål- og tiltaksbeskrivelser som er beskrevet i tjenestemottakerens miljøperm.

Tilsynslaget innhentet og leste i forkant av tilsynet åtte komplette pasientjournaler fra RMU for perioden 1. april til 1. september 2022. Vi hadde også vedtakene om tjenestene. I de åtte pasientjournalene vi innhentet, var det utarbeidet individuelle tiltaksplaner for alle barna. Det var også beskrevet arbeid med Individuell plan og flere individuelle planer var vedlagt.

I samtaler med de ansatte ble det beskrevet jevnlig samhandling med foreldre og skole. I styringsdokumenter og gjennom samtaler fremgikk det at foreldre og barn fikk medvirke med informasjon og ved utformingen av tjenestene.

Det er ikke en fast praksis eller en systematikk for å innhente informasjon fra foreldre og andre som kjente til barnets behov. Det ble derfor noe tilfeldig hvor ofte ansatte samarbeidet med foreldre og andre. Det var bare helt unntaksvis at løpende informasjonsinnhentingen ble dokumentert i journalsystemet.

Det er mange tiltak som er beskrevet i den enkelte journal. I noen av tiltakene er det beskrevet et mål, eksempel: bruker får i seg nok mat og har et variert kosthold. I andre tiltak er det beskrevet hva som skal følges opp og dokumenteres, men ikke hva målet er eller hvordan den enkelte tjenesteyter skal forsøke å løse situasjonen. Et eksempel er under atferdsregistrering hvor det skal registreres foranledningen for atferden, hva som skjedde og hvordan det ble håndtert.

I Gerica er det oftest kun registrert «oppdrag utført», uten en nærmere beskrivelse under hvert tiltak. Det er ingen oppfølging av tiltak som ikke er huket av som «oppdrag utført» eller oppfølging av punktene som er huket av for «oppdrag utført», men uten at det gir tilstrekkelig informasjon for å kunne evaluere tiltaket. Registreringer som unntaksvis gjøres til et enkelt tiltak, gjenspeiler ikke innholdet og oppfølgingen av tiltaket.

I samtaler ble det bekreftet at det ikke ble gjort en løpende vurdering av tiltakene til hvert enkelt barn. Det var heller ingen som fulgte med på om tiltakene ble utført daglig eller evaluerte og korrigerte tiltak.

Ansatte bruker hovedsakelig et nettbrett til journalføring i Gerica. Det er ikke overlapp mellom alle vakter og ansatte har derfor ikke alltid mulighet for å journalføre oppfølgingen av tiltakene mot slutten av egen vakt eller etter at ny vakt har startet, ut over avhuking av tiltaket på nettbrettet.

Legemiddelhåndtering

Det fremgår av tiltaksplaner og annen dokumentasjon at barna under avlastningsoppholdet skal følges opp med ulike legemidler. Virksomhetsleder er ikke lege, men det er ikke kjent i virksomheten om de har en faglig rådgiver for legemiddelhåndteringen. RMU har ikke skriftlige prosedyrer for legemiddelhåndtering og for administrering av eventuellmedisin.

Det foreligger ingen skriftlige rutiner om hvilken kompetanse de ansatte skal ha for å utføre oppgaver innen legemiddelhåndtering. Det er ingen spesiell fullmakt til helsefagarbeidere og andre som gir flytende legemiddel og inhalasjonspreparater. Ufaglærte, og personell som ikke er autorisert helsepersonell, administrerer flytende legemidler og inhalasjonspreparater. Det foreligger dermed ingen individuell vurdering av helsepersonellets kompetanse ut fra dennes formelle og reelle kvalifikasjoner og oppgavens art, før legemiddelhåndtering utføres.

Av journal og samtaler fremgår det at eventuellmedisiner administreres uten at det står på legemiddelliste og uten at helsepersonell kontaktes.

Det finnes ikke kjent prosedyre på at man skal/kan benytte treårig helsepersonell fra andre avdelinger dersom man ikke er to treårige på arbeid, dermed blir det ulik praksis mellom helsepersonell. Det meldes som regel ikke som avvik dersom legemidler ikke er dobbelkontrollert.

Journalsystemet viser ikke at rett legemiddel er gitt til rett tid, da det kun står gitt/satt frem. Journalsystemet gjør det mulig å registrere gitt legemiddel flere ganger til samme tid, og mange steder var det enten feil registrering i journal eller feil i medisineringen. Dersom det var glemt å registrere at legemiddel er gitt meldes ikke dette som et avvik. Dersom det var feil i registreringen av legemiddel (flere ganger til samme tid) meldes ikke dette som avvik. Journalen ble heller ikke rettet der det var feil registrering.

Oppfølging av utfordrende atferd

Flere av barna har tett oppfølging av tjenesteyter under hele oppholdet. Det kan være 1:1 oppfølging og 2:1 oppfølging. Mange ansatte har ikke fått opplæring om kravene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. En opplæring i reglene står i rutinen for nyansatte, men flere hadde likevel ikke fått slik opplæring.

Ansatte har vergetreningskurs, men det er ikke en praksis for systematisk vergetrening. Slik trening har virksomheten besluttet at skal utføres hvert kvartal, men dette er ikke gjennomført. Det er heller ikke tatt konkret stilling til hvorvidt trening hvert kvartal er tilstrekkelig ofte.

Tiltakene i journalen viser i liten grad eller ingen grad hvordan ansatte skal utføre tiltak som kan falle inn under kapittel 9. Det var få steder registrert evalueringer av atferdstiltak. Det har vært rutine for halvårsevalueringer, men det var uklart for ansatte om dette skulle videreføres etter overgangen til elektronisk journal. Utenom halvårsevaluering, er det ikke en fast praksis for å evaluere det enkelte tiltaket.

I samtale med ansatte og ledere var det en ulik forståelse av hvordan tjenesteutøver skulle håndtere krevende atferd og om hvordan slik atferd skulle registreres. Det ble nevnt både Gerica, papirskjema, avvikssystemet og hol. kapittel 9. Tiltakene i journalen viser ikke når eller hvordan man skal utføre tiltak som kan innebære bruk av tvang og makt.

Det er dokumentert og beskrevet situasjoner som faller inn under hol. kapittel 9, § 9-5 tredje avsnitt bokstav a. Det er ulik forståelse blant de ansatte, noen oppgir at hol. § 9-5 a-meldinger sendes, mens andre tror hol. § 9-5 a- meldinger sendes. Det viser manglende opplæring om når og hvordan tvang og makt skal meldes. Kommunen har ikke sendt hol. § 9-5 a-meldinger i de situasjoner som er beskrevet under tilsynet.

Journalføringen

Digitalisering av journaler og overgang til et elektronisk journalsystem startet for avdelingene i RMU i mai/juni 2022, med unntak av en avdeling der elektronisk journal startet opp i 2021.

RMU benytter nå pasientjournalsystemet Gerica. RMU har benyttet papirjournal frem til 2021/2022. I de åtte journalene vi fikk tilsendt før tilsynet, var det både utskrift av elektronisk journal og kopi av dokumentasjon på ark. Det var før innføringen av Gerica dagsrapporter, som dels var ferdig utfylt og dels skulle fylles ut får hånd. Det ble også benyttet andre skjemaer som skulle utfylles for hånd, eksempelvis atferdsregistreringer, registreringer av gitt medisin og registrering av epileptiske anfall. Selv om overgangen til elektronisk journal skulle vært gjennomført i mai/juni 2022, var det håndskrevne notater i bruk frem til september 2022. I samtalene med ansatte under tilsynet var det ulike oppfatninger av hvor det skulle dokumenteres, og om det skulle registreres på papir eller i Gerica.

Flere ansatte uttrykte at de hadde fått liten opplæring i bruk av Gerica og det hadde ikke vært opplæring i hva som skulle registreres ut fra krav i lov og forskrift. Flere ansatte fortalte at de i opplæringen fikk beskjed om at det skulle skrives minst mulig i fritekst, fordi de nå kun skulle krysse av at tiltaket var utført. Hvert tiltak skulle hukes av i Gerica etter det var gjennomført. Det ble ikke fulgt opp eller gitt nærmere beskrivelse av hva som skulle gjøres der tiltakene ikke var gjennomført.

I hver bolig var det et nettbrett som skulle benyttes til dokumentasjon. Nettbrettet var ikke med tastatur, noe som vanskeliggjorde journalføring i fritekst.

I flere av journalene var et tiltak dobbeltregistrert eller trippelregistrert. Et eksempel var at morgenmedisin var registrert gitt tre ganger samme morgen. Ansatte forklarte at dette skyldes feilregistreringer.

Utageringer registreres enkelte ganger i journal og enkelte ganger på papir, men det er ikke beskrevet hva ansatte skal gjøre i situasjonene og det er da heller ingen samlet informasjon eller evaluering.

Det mangler registreringer for svært mange av de daglige tiltakene. Det er ikke huket av for «tiltak utført». I samtale med ansatte er det uklart om dette betyr at tiltakene ikke er utført eller om registreringen mangler.

Et eksempel er tiltak fysisk aktivitet. I tiltaket er det beskrevet konkrete øvelser som skal følges opp daglig for å bedre barnets funksjonsnivå. Det er i journalen ikke mulig å se om dette tiltaket er fulgt opp, da det enkelte ganger er beskrevet andre gjøremål under punktet og andre ganger er det ingen registrering overhode.

Flere steder i journal var det skrevet at det ble journalført for en annen ansatt. Det ble opplyst at dette kunne være fordi en ansatt ikke var registrert i systemene og derfor ikke selv kunne registrere.

Det var under tilsynet i boligen fortsatt registreringer på ark og i perm. Det var ingen evalueringer av tiltakene i journalsystemet Gerica.

Virksomhetens styring og opplæring av ansatte

De ulike ansvarsområdene i ledergruppen fremgår av oversikten over RMUs organisering og ansvarsfordeling, men i samtaler fremstår det ikke som om dette er implementert hos den enkelte i ledergruppen.

Det er beskrevet i stillingsbeskrivelser oppfølgingen av tjenestemottakernes tiltaksplaner, men vi har ikke sett at det foreligger noe overordnet systematisk kontroll av om de oppgaver som utføres og om tjenester som ytes er forsvarlige. Vi kan heller ikke se at det er etablert noe overordnet systematisk rutine for evaluering (og korrigering) av de oppgaver som utføres og tjenester som ytes. Dette henger også sammen med den manglende journalføringen som igjen gjør evalueringsgrunnlaget mangelfullt.

Ansatte gir uttrykk for at de kjenner virksomhetens avvikssystem, men det er ingen omforent praksis for å skrive avvik.

Skriftlig rutine for journalføring var ikke oppdatert på tilsynstidspunktet. Den beskriver rapporteringer og noteringer, delvis i sikker sone elektronisk og delvis på papir. Rutinen er ikke knyttet opp til pasientjournalforskriften eller andre krav i lov og forskrift. Det er ved RMU på tilsynstidspunktet ingen prosedyrer eller praksis for hva som skal journalføres i Gerica, hvordan det skal journalføres eller hvorfor det skal journalføres. Det er i RMU ingen overordnet rutine for kvalitetssikring av journalinnholdet i Gerica.

Det er ikke beskrevet hvordan ledelsen skulle sikre tilstrekkelig opplæring i Gerica, samt følge med på og evaluere overgangen til det nye journalsystemet.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Helse- og omsorgstjenesteloven og forskrifter stiller krav til ledelse, kvalitetsforbedring og systematisk styring. I tillegg til at virksomheten må sørge for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere sine aktiviteter, må virksomheten følge med på om tjenestene er forsvarlige og i tråd med gjeldende lover.

Statsforvalteren vurderer at kommunen ikke har på plass en tilstrekkelig styring og ledelse av avlastningsboligene. Oppfølgingen av tjenestene og journalføringen følger ikke gjeldende krav i lov og forskrift.

Forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Barn med medfødte eller ervervede funksjonsnedsettelser har rett på faglige gode tjenester for utvikling, mestring og læring. Det innebærer blant annet at kommunen må sikre at tjenestene som ytes er samordnet, tverrfaglige og planmessige. For å kunne gjennomføre og evaluere tjenestene kreves det individuelle tiltaksplaner med klare mål og der oppfølgingen beskrives daglig. Dersom det i journalen kun skrives at tiltaket er gjennomført, vil det verken være mulig å følge med på om tiltaket har effekt eller hvor det svikter. For å kunne evaluere og justere tiltakene må den daglige registreringen beskrive om tiltak gjennomføres som planlagt og registrere hvorfor ikke tiltakene gjennomføres etter plan.

Barn i avlastningsboliger har ulike behov og vurderingen av om lovkravene er oppfylt vil derfor ikke være lik for alle. Der hvor barnet kun har dagopphold med noen timer i måneden, vil det i mindre grad være behov for omfattende planer for opplæring og habilitering. For barna som tilbringer opp mot 15 dager hver måned i avlastningstiltaket, vil tiltakene som gjennomføres i boligen utgjøre en svært viktig del av barnets utvikling. Under tilsynet har vi derfor fokusert mest på gjennomføringen av avlastningen for de barna som har flest avlastningsdøgn.

Habilitering og opplæring:

Tilsynet viser at kommunen ikke jobber planmessig med habilitering. Viktige habiliteringstiltak følges ikke opp og det er ingen systematisk evaluering og påfølgende korrigering av tiltak. I flere av tiltakene er det ikke satt opp mål.

På grunn av manglende dokumentasjon er det ikke et godt nok evalueringsgrunnlag. Registreringer på spesielle temaer blir enten for korte eller ufullstendige. Det er derfor mangler ved både gjennomføringen, evalueringen og korrigeringen av planene. Dette er brudd på hol. §§ 3-1, 4-1 og 4- 2, forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6 til 9, og forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator § 5.

Legemiddelhåndtering:

Virksomheten mangler skriftlige rutiner og et system for sikker legemiddelhåndtering. Kommunen sørger ikke for at den enkelte ansatte har nødvendig kompetanse i utdeling av legemidler og det er ikke gjort en individuell vurdering av hva den enkelte kan utføre og om vedkommende er egnet til oppgaven, slik legemiddelhåndteringsforskriften krever. Det er ikke tilstrekkelig dokumentasjon av gitt medisin og det meldes ikke alltid avvik ved manglende gjennomføring av medisineringen eller registreringen. Kommunen har ikke i tilstrekkelig grad sikret dobbeltkontroll ved istandgjøring av legemidler.

Dette er i strid med hol. § 4-1 og forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp §§ 4 og 7.

Oppfølging av helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9

Tilsynet har avdekket at kommunen ikke har sørget for tilstrekkelig opplæring i hol. kapittel 9. Det er ikke tilstrekkelig kompetanse om når og hvordan tvang og makt skal meldes. Kommunen har ikke sendt hol. § 9-5 a-meldinger i situasjoner der melding skulle vært sendt. Dette er i strid med kravene i til forsvarlige helse- og omsorgstjenester i hol. § 4-1 og til reglene for bruk av tvang og makt i hol. kapittel 9.

Journalføring

Det er mange krav til journalens innhold og det er krav om at hele journalen skal føres elektronisk. Kravene innebærer at det løpende skal beskrives en plan for behandling, oppfølging og evaluering. Journalføringen må vise en felles forståelse for hva som skal føres og hvorfor. Riktige legemidler må dokumenteres gitt til rett tid og i riktig dose.

For at ansatte skal følge kravene til journalføring, må virksomheten gi tilstrekkelig opplæring, legge til rette for at ansatte har tid til å journalføre og følge med på at det journalføres i henhold til krav i lov og forskrift.

Tilsynet har avdekket at de ansatte ikke har fått tilstrekkelig opplæring i både bruken av det elektroniske journalsystemet og konkret til innholdet som skal journalføres. Det er heller ikke fysisk tilrettelagt for at ansatte skal kunne oppfylle journalføringskravene, ved tilgang til PC og avsatt tid til journalføring i arbeidstiden på alle vakter. Journalføringen er derfor gjennomgående svært mangelfull. Dette er brudd på hol. § 5-10, hpl. §§ 16, jf. §§ 39 og 40, pasientjournalloven §§ 7 og 8, pasientjournalforskriften §§ 4 til 9 og 12 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6 til 9.

Virksomhetsansvaret

Virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, skal organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. Den som har det overordnede ansvaret for virksomheten, skal sørge for at det etableres og gjennomføres en systematisk styring av virksomhetens aktiviteter.

Vi finner ikke et overordnet system som gir oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav og områder hvor det er behov for vesentlig forbedring av kvaliteten på tjenesten og pasient- og brukersikkerheten.

Vi har i tilsynet funnet mangler i virksomhetens kontroll med at oppgaver gjennomføres og med at tjenester som ytes er forsvarlige. Vi kan ikke se at det er etablert en overordnet systematisk rutine for evaluering og korrigering av de oppgaver som utføres og tjenester som ytes. Dette henger også sammen med den manglende journalføringen som igjen gjør evalueringsgrunnlaget mangelfullt.

Virksomheten har ikke sørget for tilstrekkelig opplæring av ansatte, hva gjelder lovkravene til journalføring og til hol. kapittel 9, samt ved praktisk opplæring knyttet til innføring av nytt journalsystem.

Dette er i strid med krav til virksomhetens styring, jf. hol. §§ 4-1 og 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6 til 9.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Færder kommune sikrer ikke at tjenestene til barn i avlastningsboliger er forsvarlige. Det er vesentlige mangler ved oppfølgingen og evalueringen av tjenestene.

Dette er brudd på hol. §§ 3-1, 4-1 og 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9, forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp §§ 4 og 7 og forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator § 5.

Færder kommune har ikke et system som sikrer forsvarlig journalføring i avlastningsboliger.

Dette er brudd på hol. § 5-10, hpl. §§ 16, 39 og 40, pasientjournalloven §§ 7 og 8, pasientjournalforskriften §§ 4 til 9 og 12 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9.

Med hilsen

Sigmund Skei (e.f.)
avdelingsdirektør

Linda Endrestad
fagsjef

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk