Rapport fra tilsyn med NAV-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker om økonomisk stønad – Holmestrand kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Holmestrand kommune og besøkte i den forbindelse NAV Holmestrand 13. desember 2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at arbeidet med å ivareta barns behov når familien søker om økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Holmestrand kommune sikrer ikke at det blir foretatt en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknader om økonomisk stønad.
2. Holmestrand kommune sikrer ikke at det blir foretatt en forsvarlig vurdering og beslutning ved behandling av søknader om økonomisk stønad til barnefamilier

Dette er brudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven § 17, 24 og 25 og kommuneloven § 25-1.

Kommunen har ikke styringsaktiviteter som sikrer at det blir innhentet informasjon om barns behov i alle saker når familier søker om økonomisk stønad. Det er etablert en skriftlig rutine som tilrettelegger for at barns behov skal bli kartlagt, men rutinen er ikke innarbeidet i NAV-kontoret. Det er ikke satt i verk tiltak for å kontrollere om det blir gjennomført en forsvarlig kartlegging i saker som gjelder økonomisk stønad til personer med barn.

Mangelfull kartlegging medfører en risiko for at søknader om økonomisk stønad blir vurdert og avgjort uten at det blir tatt hensyn til behov barna har. Dette kan føre til at familier ikke får den hjelpen de har rett på.

I utkastet til rapporten ba vi om at kommunens eventuelle kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget ble sendt til Statsforvalteren innen 20. juli 2023. Kommunen hadde noen mindre presiseringer/korrigeringer, som vi har tatt inn i den endelige rapporten.

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• NAV-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• NAV-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

NAV-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. NAV-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven § 18 og § 19 sammenholdt med § 1 danner et utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig fram hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for å få oppdaterte opplysninger og eventuelt avdekke nye behov.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at NAV-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom NAV-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på NAV-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at NAV-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at NAV-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at NAV-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal NAV-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke NAV-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

NAV-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet fram i kartleggingen. NAV-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det framgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal NAV-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. NAV-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom NAV-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det framgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskriv R35-00 til sosialtjenesteloven skal NAV-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at NAV-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal NAV-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

NAV-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det NAV-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at NAV-kontoret samarbeider med andre tjenester.

NAV-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Om kommunen

Holmestrand kommune består av de tidligere kommunene Hof, Sande og Holmestrand. Holmestrand har 26 206 innbyggere ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) fra 2022.

KOSTRA-tall fra SSB fra 2022 viser at det var totalt 503 sosialhjelpsmottakere i Holmestrand kommune. Av disse hadde 201 sosialhjelp som hovedinntekt, og det var 209 barn i familier som mottok økonomisk sosialhjelp.

Om NAV-kontoret, organisering, styring og ledelse

Holmestrand kommune er inndelt etter fire programområder: strategi og virksomhetsstyring, oppvekst, helse og velferd, samt samfunn, teknikk og miljø. Hvert programområde ledes av en kommunalsjef. NAV Holmestrand er organisert under helse og velferd. NAV-leder deltar i kommunalsjefens virksomhetsledermøter og i administrasjonsutvalgsmøter. Møtene er annenhver uke. I møtene kan problemstillinger og saker fra NAV tas opp. Det er også mulig å ta opp problemstillinger ved behov utenom de fastsatte møtene.  

Partnerskapet har møte to ganger i året.

Kommunen benytter avvikssystemet Compilo. Ifølge egenrapporteringsskjemaet har NAV-kontoret hatt flere gjennomganger av hvordan man melder avvik. De avvikene som meldes er hovedsakelig knyttet til HMS, trusler, sjikane og voldshendelser. Det er ikke innarbeidet faste rutiner eller en kultur for å melde faglige avvik skriftlig.

Omtrent et år før tilsynet ble det gjennomført en ny organisering ved NAV Holmestrand. NAV-kontoret består nå av fire team organisert under NAV-leder. Teamene er «Ung/Økonomi», som jobber med brukere under 30 år på alle ytelser, «Arbeidsrettet brukeroppfølging», som jobber med brukere over 30 år og teamene «Flyktning» og «Marked». Personalansvaret for de ansatte som jobber med økonomisk sosialhjelp er delt mellom de to avdelingslederne i «Ung/Økonomi» og «Arbeidsrettet brukeroppfølging».

Det er ledermøter på NAV-kontoret hver uke. Avdelingsledere rapporterer ulik tematikk inn til avdelingsledermøtene, og i tillegg tas temaer fortløpende opp med NAV-leder.

Fra desember 2021 har NAV Holmestrand hatt en fagkoordinator, som har fagansvaret for de sosiale tjenestene i NAV, bortsett fra for kvalifiseringsprogrammet. Fagkoordinatoren fungerer for begge teamene som jobber med økonomisk sosialhjelp. Hensikten er at fagkoordinatoren blant annet skal jobbe med å forbedre fag, vedtak og jobbe med klart språk.

Gjeldende rutiner på sosialområdet er utarbeidet i fellesskap av de som jobber med sosialhjelp.

Det gjennomføres felles fagmøter for de som jobber med økonomisk sosialhjelp. Det holdes månedlige fagmøter om konkrete temaer, og ukentlige fagmøter der ansatte kan melde inn saker eller spørsmål. Fagkoordinatoren leder fagmøtene, men avdelingslederne er ofte med i møtene.

Saker som gjelder økonomisk sosialhjelp blir diskutert i teamene, og det er to ansatte ved NAV Holmestrand som har ansvaret for å godkjenne de vedtakene som blir fattet. Avdelingslederen skal etter rutinene ta stikkprøver fra vedtakene en gang i måneden, for å kontrollere at vedtakene fattes etter gjeldende lovverk og NAV-kontorets godkjenningsrutiner.

I 2022 fikk NAV Holmestrand innvilget tilskudd fra Statsforvalteren for prosjektet «Familieveileder».  NAV oppga at familieveilederen er en viktig ressurs i arbeidet med å styrke barneperspektivet i alle deler av kontoret, i tillegg til at familieveilederen bidrar konkret inn mot enkeltfamilier.

Kartlegging

NAV Holmestrand har i 2022 utarbeidet et kartleggingsskjema for vurdering av søknader om økonomisk sosialhjelp, der barns behov er blant temaene som skal kartlegges. Av NAV-kontorets rutiner kommer det fram at kartleggingsskjemaet kan benyttes som et utgangspunkt ved kartlegging av nye brukere. På tidspunktet for tilsynet fikk vi oppgitt at skjemaet foreløpig kun eksisterte i papirform, men at det var planlagt at det skulle legges inn som en mal i fagsystemet.

I samtalene med de ansatte fikk vi vite at det er bestemt at kartleggingsskjemaet skal brukes ved søknader om økonomisk sosialhjelp fra nye søkere, men at skjemaet i ulik grad er tatt i bruk i det daglige arbeidet. Vi fant ikke tegn til at kartleggingsskjemaet var brukt i de sakene vi gjennomgikk.

Ansatte ved NAV har vanligvis en samtale med nye søkere, enten per telefon eller i et fysisk møte. Med ett unntak oppga brukerne vi snakket med at barnas behov ikke var tema i denne første samtalen. De fleste fortalte at NAV kun ga informasjon om hvilke muligheter man har til å redusere utgifter knyttet til barna, for eksempel ved å informere om at de kan søke redusert foreldrebetaling i barnehagen.

I saksmappene fant vi svært lite, og ofte ingen, informasjon om barna i familien. Vi fant eksempelvis en sak der forelderen gjentatte ganger søkte om nødhjelp gjennom hele 2022, og det var først i oktober at det kom fram at NAV undersøkte hvordan den økonomiske situasjonen påvirket barna i familien. 

Av samtalene med de ansatte kom det fram at det er usikkerhet om hvilke opplysninger som skal nedtegnes og hvor opplysninger skal nedtegnes, og at det varierer fra person til person hvordan dette gjøres.

NAV-kontoret har hatt et større fokus på barn fra sommeren 2022. De ansatte fortalte oss at de nå stort sett alltid stiller spørsmål om barna når en person søker om sosialhjelp for første gang. I mappegjennomgangen så vi også at det fra siste halvdel av 2022 ble gjennomført flere samtaler der også barnas behov var tema. Det var likevel fortsatt lite spor etter kartlegging av barnas behov i vedtakene.

Ved behov for tolk i samtalen, bestiller NAV-kontoret dette.

Vurdering og beslutning

Det står i saksbehandlingsrutinene til NAV-kontoret at det i behandlingen av en sak skal komme fram hvordan barnet er ivaretatt. I samtalene med de ansatte fikk vi informasjon om at opplysninger ikke alltid blir skriftlig nedtegnet, og at hva som blir notert og hvor det noteres kan variere mellom ansatte. Noen skriver eksempelvis referat fra samtaler i et journalnotat, mens andre fører de aktuelle opplysningene direkte inn i informasjonsdelen av vedtaket.

NAV-kontoret bruker statens veiledende satser til livsopphold i vurderingen av tjenestemottakeres behov for økonomisk stønad. I gjennomgangen av saksmappene så vi lite spor av hvordan barnas situasjon og behov er vurdert. Vi fant at de fleste vurderingene som gjøres er generelle og ofte baserer seg på et «regnestykke». Vi fant ikke individuelle vurderinger av hvert enkelt barns behov.

Brukerne vi har snakket med fortalte at de opplevde å få generelt begrunnede avslag, og at de ikke opplevde at det ble gjort konkrete vurderinger der hensynet til barnet ble vektlagt.

I rutinene til NAV Holmestrand står det at eventuelle utgifter den enkelte har i forbindelse med samvær skal kartlegges. I mappegjennomgangen fant vi imidlertid ikke at dette gjøres i praksis. Vi fant at det gis stønad til samvær etter et «regnestykke», ikke med utgangspunkt i kartlagte utgifter.

NAV-kontoret har ikke faste satser for nødhjelp. I rutinene står det at det skal tas utgangspunkt i de kommunale veiledende satsene og SIFO sine satser, sett opp mot det tjenestemottakeren trenger og hvor lang periode det gis nødhjelp. Vi fikk opplyst at søknader om nødhjelp fra barnefamilier skal prioriteres.   

I flere saker fant vi at barnas behov ikke var avklart, selv om det var søkt konkret om utgifter knyttet til barna. Eksempler fra mappegjennomgangen er saker som gjaldt søknader om dekning av utgifter til sykler, klær, transport og feiring av bursdag og høytider. Vi fant også saker der det ikke var tatt stilling til utgifter som brukeren oppga på søknadsskjemaet at vedkommende hadde til barna, slik som utgifter til SFO. Først da vedkommende på en annen søknad søkte konkret om dekning av denne utgiften, ble den tatt hensyn til i saksbehandlingen. I et annet eksempel kom det fram av saken at søkeren ikke hadde drivstoff eller penger til drivstoff for å kunne hente og levere barna.    NAV-kontoret vurderte ikke tjenestemottakerens behov for økonomisk stønad til dette formålet. I andre saker vi har sett, har brukeren måtte søke gjentatte ganger om stønad til det samme formålet, før dette ble behandlet.   

Hensyn til såkalt stordriftsfordel ved vurderingen av større familiers behov for økonomisk stønad er lite praktisert på NAV Holmestrand. I samtaler med ansatte fikk vi oppgitt at NAV-kontoret har gått bort fra denne praksisen, og at det nå gis økonomisk stønad til livsopphold for hvert enkelt barn. I mappegjennomgangen fant vi én sak der stordriftsfordel ble lagt til grunn i vurderingen. I denne saken ble det gjort 15 prosent fratrekk i livsoppholdet for hvert av barna i familien.

Når det gjelder vurderinger etter § 19, fant vi i dokumentgjennomgangen ingen vedtak der det ble gjort en reell vurdering etter denne paragrafen. Vurderingene etter § 19 ble begrunnet med standardiserte tekster. I samtalene med de ansatte fikk vi opplyst at vurderinger etter § 19 ble ansett som vanskelige, men at stønad likevel noen ganger innvilges etter denne paragrafen.

Holmestrand kommune har siden kommunesammenslåingen i 2020 holdt barnetrygden utenfor i inntekstberegningen. Barnetrygden var holdt utenfor i alle vedtakene vi gjennomgikk som gjaldt etter denne datoen. Denne praksisen ble også bekreftet i samtalene.

Fritidsaktiviteter til barn

«Alle skal med» er en ordning i Holmestrand kommune som dekker utgifter for deltakelse i fritidsaktiviteter for barn og unge der familiens økonomi ikke strekker til. Foresatte søker selv ved å fylle ut et elektronisk søknadskjema. «Bua» er en gratis utlånssentral for fritidsutstyr for innbyggerne i kommunen. Vi fikk opplyst at tilbudene i kommunen er ment å være et supplement til økonomisk stønad.

I NAVs rutiner vises det til at alle andre muligheter skal være prøvd før sosialhjelp gis, og at tjenestemottakeren derfor skal informeres om tilbudene kommunen har med hensyn til dekning av fritidsaktiviteter.

Brukere som uttrykker at de har behov for dekning av utgifter til fritidsaktiviteter for barna blir av NAV først bedt om å søke om støtte fra «Alle skal med». Brukerne får tilbud om hjelp til å søke, dersom de har behov for dette. Dersom de ikke får innvilget hjelp fra denne ordningen, informeres de om at de kan søke om å få dekket utgiftene av NAV.

Også i samtalene med brukerne kom det fram at de får beskjed av NAV om at utgifter til fritidsaktiviteter for barna kan dekkes gjennom andre ordninger. I mappegjennomgangen fant vi ett eksempel på at en søknad om dekning av utgifter til fritidsaktiviteter var avslått ved å vise til at vedkommende kunne søke om å få dette utgiftene gjennom ordningen «Alle skal med». Det kom i denne saken ikke fram om det var utredet og avklart om familien eventuelt hadde behov som ikke ble dekket gjennom disse andre løsningene.

Oppfølging

I noen av saksmappene vi har gjennomgått kom det fram at det har vært møter mellom NAV og barnevernet, og mellom NAV og andre instanser, som skole, Tjenestekontoret, helsesykepleier, Familievernkontoret med mer. Dette gjaldt hovedsakelig saker der familieveilederen var involvert. Vi fikk også opplyst at NAV samarbeider med voksenopplæringen.

NAV Holmestrand har i 2022 hatt en fellessamling med barnevern og psykisk helse i kommunen, og det er planlagt å ha flere slike fellesmøter. Hensikten med møtene er å gjøre det enklere for instansene å samarbeide med hverandre. Samarbeidspartnere har kontaktinformasjonen til hverandre, og ledere sender jevnlig ut oppdatert kontaktinformasjon. Det er faste møter mellom avdelingslederne i de ulike instansene.

I mappegjennomgangen fant vi saker der det står i vedtaket at brukeren kan få veiledning av NAV dersom vedkommende ønsker dette. I andre saker fant vi ingen tegn til at det er tilbudt samtaler, hverken i vedtak eller i journalnotater. De ansatte oppga at dersom en bruker selv ber om en samtale, så får de dette.

NAV-kontorets tilbud om samtaler gjelder oftest økonomisk råd og veiledning. I saksmappene fant vi eksempelvis vedtak der NAV tilbydde hjelp til å sette opp et budsjett.

NAV-kontoret fatter sjelden vedtak etter sosialtjenesteloven § 17, men vi fikk opplyst at det gis råd, veiledning og informasjon i samtaler med brukere. I mappegjennomgangen fant vi tilfeller der det var fattet vedtak etter § 17 om temaet økonomi- og gjeldsrådgiving. I samtalene med de ansatte fikk vi informasjon om at familieveilederen fatter vedtak etter § 17. Flere av brukerne vi snakket med fortalte at tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 var ukjent for dem.

Det er ofte familieveilederen som tar ansvar for den videre og tettere oppfølingen av barnefamilier, men dette kan også innebære fellessamtaler med andre veiledere på NAV. Familieveilederen gjør i større grad hjemmebesøk enn andre veiledere, og gjennomfører også samtaler ellers utenfor NAV-kontoret, slik som på biblioteket eller på Talenthuset.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Å innhente relevante opplysninger og kartlegge behovet til barna ved søknad om økonomisk stønad, er avgjørende for å kunne gjøre forsvarlige vurderinger og utmåle stønad konkret og individuelt.

NAV-kontoret har i 2022 hatt et økt fokus på behovet til barna i familier som søker om økonomisk stønad. Det blir gjennomført førstegangssamtaler og det er utarbeidet et kartleggingsskjema. Det er imidlertid ikke klart hvordan kartleggingen av barnas behov skal foregå. Det er uklart om kartleggingsskjemaet skal brukes, eller om det er opp til hver enkelt veileder om de ønsker å benytte dette. Det foreligger heller ikke klare føringer på hvilke opplysninger som skal nedtegnes og hvor de skal nedtegnes.

Manglende spor av kartleggingsskjemaer og referater fra samtaler i saksmappene indikerer at det ikke er gjennomført en tilstrekkelig kartlegging for å kunne identifisere barnas behov.  

Mangelfull journalføring og informasjon om barna i vedtakene gjør det vanskelig for både tjenestemottaker, andre ansatte ved NAV-kontoret og ledelsen, å se hva som er kartlagt i saken og hva som danner grunnlaget for den vurderingen og beslutningen som er tatt.

Vi vurderer at det er for liten systematikk i arbeidet med å innhente opplysninger og kartlegge behovet til barna. Når det ikke foreligger klare rutiner for hvordan behovet til barna skal kartlegges og dokumenteres, og det ikke er innført rutiner for å kontrollere om behovet er kartlagt, blir det for tilfeldig og avhengig av hver enkelt veileder om behovet til barna blir avdekket.

Ut fra de forhold som her er beskrevet om manglende systematikk, skriftlig dokumentasjon og kontrollpunkter, vurderer vi at NAV Holmestrand ikke sørger for at behovet til barna blir tilstrekkelig kartlagt før det blir fattet vedtak om økonomisk stønad.

Vurdering og beslutning

Som følge av at NAV-kontoret ikke kartlegger behovet til barna tilstrekkelig, kan det vanskelig gjøres

en reell individuell vurdering av behovet til barna. Når kartleggingen mangler, har ikke NAV-kontoret tilstrekkelig kjennskap til den faktiske situasjonen og eventuelle behov den enkelte barn måtte ha.

Vi har sett få vedtak der det er innvilget ekstra stønad til barn, og vi har sett eksempler på saker der ikke alt det søkes om er vurdert. I vedtak der barnas behov er vurdert, er det i hovedsak vist til andre kommunale støtteordninger. Når det ikke framkommer av vedtak eller journalnotat hvordan det blir fulgt opp om barna får det de trenger gjennom andre ordninger de blir vist til, er det vanskelig å se om barna får dekket sitt behov.  

Siden vurderingene etter sosialtjenesteloven § 19 i hovedsak er gjort etter en standard formulering, indikerer det at det ikke blir gjort en reell vurdering etter denne paragrafen.

Fordi det ikke framgår av vedtak eller journalnotater at behovet til barna er kartlagt, er det vanskelig å se om avgjørelsene i sakene henger sammen med vurderingene.

De manglene som her er beskrevet medfører en risiko for at et behov for hjelp ikke blir identifisert, og at det kan bli tatt avgjørelser på feil eller mangelfullt grunnlag.

Oppfølging

Når kartleggingen og vurderingen er mangelfull, vil det gi en risiko for at oppfølgingen ikke blir gitt i tråd med de behovene hver enkelt familie har. Vi har likevel ikke funnet grunn til å konkludere med lovbrudd på dette området.

Det framgår av samtaler med ansatte og brukere, og informasjon fra vedtak at NAV-kontoret tilbyr samtaler og at veilederne ofte er i kontakt med sine brukere. 

NAV-kontoret samarbeider med andre instanser på overordnet nivå, og vi har sett eksempler på samarbeid med ulike instanser i enkeltsaker.

Selv om det i liten grad blir fattet vedtak om opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenestelov § 17, kommer det fram at tjenesten blir gitt.

5. Statsforvalterens konklusjon

1. Holmestrand kommune sikrer ikke at det blir foretatt en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknader om økonomisk stønad.
2. Holmestrand kommune sikrer ikke at det blir foretatt en forsvarlig vurdering og beslutning ved behandling av søknader om økonomisk stønad til barnefamilier.

Dette er brudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven § 17, 24 og 25 og kommuneloven § 25-1.

Kommunen har ikke styringsaktiviteter som sikrer at det blir innhentet informasjon om barns behov i alle saker når familien søker om økonomisk stønad. Det er etablert en skriftlig rutine som tilrettelegger for at barns behov skal bli kartlagt, men rutinen er ikke innarbeidet i NAV-kontoret. Det er ikke satt i verk tiltak for å kontrollere om det blir gjennomført en forsvarlig kartlegging i saker som gjelder økonomisk stønad til personer med barn.

Mangelfull kartlegging medfører en risiko for at søknader om økonomisk stønad blir vurdert og avgjort uten at det blir tatt hensyn til behov barna har. Dette kan føre til at familier ikke får den hjelpen de har rett på.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Konklusjonen i rapporten bygger på opplysninger om situasjonen på tidspunktet for tilsynsbesøket. Kommunen kan etter dette ha iverksatt tiltak for å rette lovbruddet. Dette tar vi med oss i den videre dialogen med kommunen.

Vi ber kommunen om å utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene, og sende planen til Statsforvalteren innen 1. oktober 2023. Planen skal inneholde:

• En oversikt over hvilke tiltak som skal gjennomføres for å endre praksis slik at det blir foretatt en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknader om økonomisk stønad.
• En oversikt over hvilke tiltak som skal gjennomføres for å endre praksis slik at det blir foretatt en forsvarlig vurdering og beslutning ved behandling av søknader om økonomisk stønad til barnefamilier.
• Frister for iverksetting av tiltak, og en oversikt over hvem som har ansvar for hvilke tiltak.
• En beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at de planlagte tiltakene blir iverksatt.
• Frister for evaluering av om tiltakene har virket som planlagt.
• En beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt.
• En beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir justert, hvis tiltakene ikke har virket som planlagt.

Kort tid etter at vi har mottatt planen, vil vi ta kontakt for å avtale tidspunkt for et dialogmøte der kommunens plan er tema. Dersom kommunen ønsker det, kan vi også gjennomføre et dialogmøte før planen er ferdig utarbeidet.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, kan kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I en egenkontroll skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for eventuell gjennomføring av egenkontrollen vil bli avtalt i et dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Inger Tveit Espeland
assisterende direktør

Merete Lohne
fagsjef

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 12. oktober 2022.

Intervju med brukere ble gjennomført på telefon i perioden 6. – 15. desember 2022.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Holmestrand og innledet med et kort informasjonsmøte 13. desember 2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 16. desember 2022. 

En stor del dokumentene var tilsendt og gjennomgått på forhånd, andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende navngitte dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering
• Kartlegging av situasjon og innhenting av dokumentasjon/opplysninger
• Kartleggingsskjema – økonomisk stønad (sosialhjelp) i Holmestrand kommune
• Ny bruker/henvendelse
• Hjelp i en nødsituasjon
• Midlertidig botilbud
• Økonomisk sosialhjelp
• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte med navn og ansvarsområde
• Samarbeidsavtale mellom NAV Vestfold og Telemark og Holmestrand kommune
• Virksomhetsplan og utviklingsdokument for NAV Holmestrand
• Møtestruktur ved NAV Holmestrand og kommunen der sosial er tema
• Administrativt delegeringsreglement
• Delegering av vedtaksmyndighet – lov om sosiale tjenester i NAV
• Kontroll av vedtak
• Fagsystem som brukes av de sosiale tjenestene

Det ble valgt ut 24 mapper med søknad, vedtak, eventuelt kartleggingsskjema og journalnotater etter følgende kriterier:

• Saksmapper med vedtak fra nye familier
• Saksmapper fra langtidsmottakere (mer enn seks måneder)
• Saksmapper fra familier med flere enn tre barn
• Saksmapper med vedtak som handler om samvær med barn
• Saksmapper med vedtak av akutt karakter der mottaker har barn

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Fem brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• rådgiver Hilde Gogstad, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor
• seniorrådgiver Hanne Kristine Vogsland, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor
• fagsjef Merete Lohne, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk