Rapport fra tilsyn med barne- og avlastningsboliger i Porsgrunn kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Porsgrunn kommune, Saturnvegen barne- og ungdomssenter 15.11.22 til 21.11.22. Vi undersøkte om kommunen sørger for at avlastningen blir utført i samsvar med lovkrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Konklusjon:

• Porsgrunn kommune sørger ikke for at tjenestene til barn i avlastningsboliger er forsvarlige.
  Det er mangler ved oppfølgingen og evalueringen av tjenestene.

Dette er brudd på helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) §§ 3-1, 4-1 og 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9, forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp §§ 4 og 7 og forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator § 5.

• Porsgrunn kommune har ikke et forsvarlig system for journalføring i avlastningsboliger

Dette er brudd på hol. § 5-10, helsepersonelloven (hpl). §§ 16, 39 og 40, pasientjournalforskriften §§ 4 til 9 og 12 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9.

1.   Tilsynets tema og omfang

Statsforvalterne gjennomfører i 2022 og 2023 landsomfattende tilsyn med om barn i

barne- og avlastningsbolig får habilitering og opplæring som samsvarer med deres behov. For å få svar på dette skal Statsforvalteren vurdere om barne- og avlastningsboligen:

• har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
• bruker informasjonen til å identifisere behov og til å utforme mål og tiltak for barnet
• gjennomfører tiltak for forsvarlige tjenester
• evaluerer og korrigerer mål og tiltak for tjenestene

Tilsynsprosessen bygger på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet er undersøkelsene tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering og opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som er mest aktuelle.

Tilsynslaget innhentet i forkant av tilsynet virksomhetens styringsdokumenter og vedtak om tjenester og journaler for åtte barn. Under det stedlige tilsynet ble det gjennomført 11 intervjuer og en befaring i begge avdelinger i Saturnvegen barne- og ungdomssenter.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter hol. § 12-3 og helsetilsynsloven § 4. En systemrevisjon er kontroll av om virksomhetens praksis er i samsvar med gjeldende regler i lov og forskrift. Vi gir her en oversikt over de lovkravene som er lagt til grunn for tilsynet.

Kommunens ansvar følger av:

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m – kortform helsetilsynsloven
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester – kortform helse- og omsorgstjenesteloven (hol.)
• Lov om helsepersonell v. – kortform helsepersonelloven (hpl.)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp

Kommunens ansvar for forsvarlige helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Kommunen skal sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette følger av hol. § 3-1. Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:

• den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud
• den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud
• helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenesten

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende veiledere fra Helsedirektoratet:

• nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov
• nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov
• nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
• nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov. Kravet til samarbeid og samordning er og beskrevet i hol. § 3-4.

Alle barn med opphold i barne- og avlastningsbolig skal få forsvarlige tjenester. Hvor mye tid barnet er i boligen kan få betydning for vurderingen av hvilke tiltak som skal gjennomføres under oppholdene. Det kan også få betydning for hvor omfattende samarbeidet med andre instanser skal være. Hvorvidt omfanget av opphold i boligen får betydning i den konkrete forsvarlighetsvurderingen, henger sammen med tiltakets faglige karakter og barnets situasjon.

En viktig forutsetning for at habilitering og opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse, sett opp mot barnas behov. Dette kravet er omtalt i både hol. § 4-1 og i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og § 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

For habilitering og opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet og foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

Forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator har blant annet som formål å sikre at barnas tjenester er samordnet, tverrfaglige og planmessige. Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering og opplæring. En plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner. Rutinene må omfatte hvordan samarbeidet mellom foreldrene og barne- og avlastningsboligen skal være for at boligen kan få rask tilgang til informasjon om endringer som for eksempel har skjedd mellom oppholdene.

Mange barn på avlastningstiltak trenger legemidler når de er på avlastning. Kommunen skal ha rutiner for legemiddelhåndteringen og virksomhetsleder skal sørge for at legemiddelhåndteringen er forsvarlig og i henhold til gjeldende regler. Helsepersonell skal sørge for at riktig legemiddel gis til riktig pasient, i riktig dose og til riktig tid. Se forskrift om legemiddelhåndtering §§ 4 og 7.

Barn og ungdom i avlastningsboliger har også praktisk bistand til egenomsorg og opplæringstiltak og hjelp til sosial kontakt og aktiviteter. Mange barn har tilstedeværelse av ansatte hele tiden for å hindre at de skader seg, eller andre. Kommunen skal legge til rette for minst mulig bruk av tvang og makt i tjenesteytingen. Det er særskilte krav til forsvarlighet, bemanning, dokumentasjon, saksbehandling og vedtak, dersom det er behov for å bruke tvang og makt, jf. helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

Reglene i kapittel 9 er aldersuavhengige og gjelder for både barn og voksne med utviklingshemming. Det innebærer bl.a. at instruks fra foreldre ikke kan komme istedenfor vedtak etter kapittel 9 der et tiltak overfor barnet omfattes av tvangsdefinisjonen. Barns rett til selvbestemmelse utvikles gradvis. Grensene for hva som regnes som tvang overfor barn vil dermed avvike noe fra det som gjelder for voksne. Tiltak som må regnes som alminnelig barneoppdragelse reguleres ikke av kapittel 9.

Begrepet alminnelig refererer både til type tiltak, tiltakets styrke/intensitet og hvor ofte tiltaket må benyttes. Spørsmålet henger nært sammen med hva slags atferd som kan anses alminnelig på ulike alderstrinn. Dvs. at tiltak som inneholder tvang og makt, men som anses som alminnelig barneoppdragelse overfor barn på samme alder normalt ikke vil omfattes av kapittel 9. Selvskading og annen alvorlig utagerende atferd kan ikke sies å være alminnelig atferd for barn på noe alderstrinn.

Krav til journalføring

Kommunen skal sørge for at tjenestene som blir gitt, dokumenteres på forsvarlig måte, jf. hol. § 5-10. For helsehjelp er det krav om journalføring i helsepersonelloven §§ 39 og 40. Det innebærer at journalen må gi en oppdatert oversikt over hva som er gjort av observasjoner, vurderinger, avgjørelser og konkrete tiltak, slik at det enkelte helsepersonell gis et grunnlag for sine vurderinger og avgjørelser. Nødvendig og relevant informasjon må føres fortløpende, slik at journalen sikrer kvalitet og kontinuitet i behandlingen. Også for tjenester som ikke er definert som helsehjelp må det dokumenteres for å sikre at tjenesteytingen blir forsvarlig og for at ledelsen kan følge med på, og evaluere tjenestetilbudet. Hvert barn skal ha en samlet journal. En nærmere beskrivelse av kravene til den enkelte journal står i pasientjournalforskriften §§ 4 til og med 8. Det er krav om at journalen skal være elektronisk, jf. pasientjournalforskriften § 12 første avsnitt. Det er også et krav om at institusjonen skal utpeke en person som skal ha det overordnede ansvaret for den enkelte journal, og herunder ta stilling til hvilke opplysninger som skal stå i journalen, jf. hpl. § 39 andre avsnitt.

Krav til styringssystem

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige. Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9.

Prosedyrer/rutiner skal sikre at barna får tilfredsstilt grunnleggende behov. Dette innebærer blant annet å sikre at det enkelte barn får de tjenestene hen trenger til rett tid og at det blir gitt et helhetlig og samordnet tjenestetilbud som ivaretar kontinuiteten i tjenesten. Kommunen må gjennom systematisk styring sikre:

• en klar fordeling av ansvar
• at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre oppgaver
• en oversikt over områder i virksomheten der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av lovkrav
• en håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenesten

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Kort om Porsgrunn kommune og Saturnvegen

Porsgrunn kommune har ca. 36 000 innbyggere. Saturnvegen barne- og ungdomssenter er organisert under virksomhetsområdet Helse og omsorg og videre under Miljøarbeidertjenesten. Miljøarbeidertjenesten gir tjenester til mennesker med varig nedsatte fysiske og/eller kognitive funksjonsvansker. Miljøarbeidertjenesten består av boliger, avlastning, dagsenter, ambulerende hjemmetjenester og støttekontakt.

Saturnvegen barne- og ungdomssenter er organisert med en avdelingsleder og en fagkoordinator. De gir avlastning til foreldre med særlig tyngende omsorgsoppgaver. De har avlastning på institusjon, privat avlastning, avlastning i grupper (Turbotur), støttekontakt og støttekontakt i grupper (STIM). Statsforvalteren har ved tilsynet sett på avlastning som er gitt i institusjon.

Planer og gjennomføring av tiltaksplaner under avlastningen

Virksomheten har stillingsbeskrivelser for ansatte i tjenesten. Avlastningen i Saturnvegen er delt i to team. Teamansvarlig skal blant annet ha en oversikt over hver beboer i teamet og at behov for oppfølging av tjenester blir ivaretatt på en god måte.

Fagkoordinators funksjon er å kvalitetssikre og koordinere det faglige og medisinske arbeidet i avdelingen. Fagkoordinator deltar i virksomhetens fagkoordinatorteam og skal bidra til god informasjonsflyt og fagutvikling på tvers av avdelingene.

Fagkoordinators ansvarsområde skal sikre at tjenestene blir gitt i tråd med samlevedtak. Funksjonen er kun tillagt faglig ansvar. I samarbeid med avdelingsleder skal fagkoordinator lede miljøterapeuter og øvrige ansatte i å arbeide, gjennomføre og evaluere tiltaksplaner, samt utarbeide individuell plan, koordinere ansvarsgruppemøter, samarbeidsmøter og vedtak som omhandler kapittel 9.

Fagkoordinator skal holde ansatte i avdelingen oppdatert på nye lover og forskrifter.

Miljøterapeuter skal ha minimum 3 år høgskoleutdanning. Miljøterapeut er faglig og administrativt underlagt avdelingsleder. Miljøterapeut kan delegere arbeidsoppgaver i samsvar med personalets kvalifikasjoner og retningslinjer gitt av avdelingsleder. Miljøterapeutene har, i henhold til stillingsinstruksen, ansvar for at tjenestene som gis blir utført i henhold til de mål og tiltak som er bestemt. De skal sammen med fagkoordinator og øvrige ansatte samarbeide om å utarbeide, gjennomføre og evaluere tiltaksplaner, samt utarbeide individuell plan.

Miljøarbeidere har i henhold til stillingsbeskrivelsen ansvar for å gjennomføre kartlegginger og registreringer, dokumentere, melde fra om eget opplæringsbehov og delta på ansvarsgruppemøter og samarbeidsmøter etter behov. De samarbeider med fagkoordinator, terapeuter og øvrige ansatte i å gjennomføre og evaluere tiltaksplaner.

Kontaktpersonene har hovedansvaret for utarbeidelse av tiltaksplaner for sine tjenestemottakere, samt oppfølging, evaluering og dokumentasjon av dette arbeidet.

Ansvarsvakt er delegert myndighet til gjennomføring av forsvarlig drift på aktuell vakt. Ansvarsvakten skal blant annet påse/minne om at dokumentasjon i henhold til tiltaksplan er utført.

Oppfølgingen av barna som er på avlastning er fordelt på to ansatte team. Team A og Team B. Ansatte har faste teammøter hver måned, vanligvis på en time. Dette er møter hvor behov for endringer i tiltak drøftes. Det er mange barn (8-9) og mange tiltak som skal følges opp i hvert team og det er derfor liten tid til å vurdere endringer i det enkelte tiltaket.

Tilsynslaget innhentet og leste i forkant av tilsynet åtte komplette pasientjournaler fra Saturnvegen for perioden 15. april til 15. september 2022. Vi innhentet også vedtakene om tjenester. I de åtte pasientjournalene vi innhentet var det individuelle tiltaksplaner for alle barna. Det var vedlagt Individuell plan for 7 av 8 barn. En IP var så mangelfull at den i realiteten var uten innhold. Dette ble forklart med at det var et skifte av koordinator i saken.

I samtaler med de ansatte ble det beskrevet jevnlig samhandling med foreldre og skole. I styringsdokumenter og gjennom samtaler fremgikk det at foreldre og barn fikk medvirke med informasjon og ved utforming av tjenestene. Det ble likevel ikke beskrevet en fast praksis eller en systematikk for å innhente informasjon fra foreldre og andre som kjenner til barnas behov.

I hver av journalene var det beskrevet ulike tiltak. Noen av tiltakene var en oppfølging av tiltak beskrevet i Individuell plan og i vedtaket om tjenester. Det er mange tiltak i hver journal, ofte 10 til 15 ulike tiltak. I noen av tiltakene er det beskrevet et mål, eksempel: opprettholde ADL ferdigheter eller sikre rett og forsvarlig medikamenthåndtering. I andre tiltak er det beskrevet hva som skal følges opp og dokumenteres, men ikke hva målet er eller hvordan den enkelte tjenesteyter skal forsøke å løse situasjonen. I samtale med ansatte fremgikk det at det ikke var noen som daglig fulgte med på om de enkelte tiltak var fulgt opp.

Journalene viste at viktige habiliteringstiltak ikke ble fulgt opp, eksempelvis ved måltider og stell.

Det er ikke en fast praksis eller rutine for en jevnlig evaluering av tiltakene. Ansatte forklarte at eventuelle behov for endringer/evalueringer av tiltakene ble tatt opp i det månedlige teammøtet. Endringer av tiltaket ble skrevet rett inn i tiltaket, uten at det ble skrevet noe i fritekst eller på annen måte dokumentert hva som var endret og hvorfor. Det var derfor ingen mulighet for å se tidligere tiltak og hvilke endringer som var gjennomført.

Legemiddelhåndtering

Det fremgår av tiltaksplaner og annen dokumentasjon at barna under avlastningsoppholdet skal følges opp med ulike legemidler.

Ved gjennomgangen av journalene er det i all hovedsak registrert om medikamenter er gitt morgen og kveld. Der hvor barnet skal ha inhalasjonsmedisin eller medikamenter utenom morgen og kveld er det ut fra journalen vanskelig og kontrollere om medisiner er gitt. Det er noen ganger beskrevet tidspunktet som medisiner er gitt, men andre ganger er det kun mulig å se tidspunktet som er journalført. Det er da ikke mulig å vite når medisiner faktisk er gitt barnet.

Av samtalene med ansatte var det ikke en omforent praksis for hvordan det skulle dokumenteres at legemidler var gitt.

Virksomheten har i 2022 hatt legemiddeltilsyn der det ble registrert flere avvik. Virksomheten hadde på tilsynstidspunktet ikke lukket avvikene etter legemiddeltilsynet, men flere endringer var gjennomført og under arbeid.

Oppfølging av utfordrende atferd

Mange ansatte har ikke fått opplæring om kravene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

I samtale med ansatte og ledere var det en ulik forståelse av hvordan tjenesteutøver skulle håndtere krevende atferd og om hvordan slik atferd skulle registreres. Det ble nevnt både Gerica, papirskjema, avvikssystemet og hol. kapittel 9.

Det er flere tiltak knyttet til utfordrende atferd, men virksomheten har ikke vedtak etter hol. kapittel 9 og det var ulik forståelse for hvordan den enkelt ansatte skulle møte slik atferd.

Kommunen har ikke sendt meldinger etter hol. § 9-5 a, selv om situasjoner som faller inn under bestemmelsene var beskrevet. I samtaler ble det også nevn pbrl. kapittel 4 (§ 4-6a) og kapittel 4A, men uten at det var klart om det var fattet vedtak etter disse bestemmelsene.

Journalføring

Porsgrunn kommune bruker pasientjournalsystemet Gerica. Det er likevel en del dokumentasjon andre steder. Det er fortsatt en papirjournal i bruk og det benyttes ulike skjemaer og permer på papir som ikke legges inn i Gerica.

Under tilsynet ble det lagt frem skriftlig rutine for pasientjournal fra 2019. I prosedyren står det følgende: Pasientjournaler etter lov om helsepersonell skal bestå av en elektronisk journal og en papirjournal. Elektronisk journal inneholder forløpende dokumentasjon om pasienten. Papirjournal inneholder skjema, kurver, brev og epikriser. Dersom en tjenestemottaker har en elektronisk journal og en papirjournal, anses det som en journal. Dersom det ikke er hensiktsmessig med en journal kan man opprette en tilleggsjournal.

Det er gjennomgående ført løpende journalnotater i Gerica og ansatte gir uttrykk for at de kjenner det elektroniske journalsystemet. Det er også i all hovedsak lagt til rette for at ansatte kan dokumentere, ved tilgang til PC i arbeidstiden. I samtaler var det noe uklart for de ansatte hva som skulle i Gerica og hva som skulle journalføres på papir. Det var ikke kjent hvor ulike kartlegginger og annen dokumentasjon skulle arkiveres etter at de var ferdig utfylt. I de journalene som ble gjennomgått, var det ikke innskannet i Gerica kartlegginger og andre skjemaer som ble fylt ut for hånd.

I samtaler ble det bekreftet at det ikke ble gjort en løpende vurdering av tiltakene til hvert enkelt barn. Det var ikke en fast praksis for å følge med på om tiltakene ble utført daglig eller en praksis for evaluering og korrigering.

Virksomhetens styring og opplæring av ansatte

Det er i stillingsinstrukser beskrevet utforming og oppfølging av tjenestemottakernes tiltaksplaner, men vi har ikke sett at det foreligger en kontroll av om dette følges opp eller en kontroll av om tjenestene som ytes er forsvarlige og i henhold til tiltaksplaner og andre planer. Det er ikke etablert en praksis for evaluering av de tjenestene som gis.

Ansvaret for utformingen, oppfølgingen og evalueringen av tiltakene er i stillingsinstruksene fordelt på flere, men vi finner ikke igjen dette arbeidet i samtaler med ansatte eller i den enkelte brukers journal.

Journalgrunnlaget i Gerica er mangelfullt for flere av tiltakene og journalføringen gir derfor ikke et godt evalueringsgrunnlag. Den skriftlige rutinen for journalføring som foreligger på tilsynstidspunktet er ikke oppdatert på gjeldende lovkrav og praksisen følger i hovedsak den skriftlige rutinen.

Ansatte gir uttrykk for at de kjenner virksomhetens avvikssystem, men det er ingen omforent praksis for å skrive avvik.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Helse- og omsorgstjenesteloven og forskrifter stiller krav til ledelse, kvalitetsforbedring og systematisk styring. I tillegg til at virksomheten må sørge for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere sine aktiviteter, må virksomheten følge med på om tjenestene er forsvarlige og i tråd med gjeldende lover.

Statsforvalteren vurderer at kommunen ikke har på plass en tilstrekkelig styring og ledelse av avlastningsboligene. Oppfølgingen av tjenestene og journalføringen følger ikke gjeldende krav i lov og forskrift.

Forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Barn med medfødte eller ervervede funksjonsnedsettelser har rett på faglige gode tjenester for utvikling, mestring og læring. Det innebærer blant annet at kommunen må sikre at tjenestene som ytes er samordnet, tverrfaglige og planmessige. For å kunne gjennomføre og evaluere tjenestene kreves det individuelle tiltaksplaner med klare mål og der oppfølgingen beskrives daglig. Dersom det i journalen kun skrives at tiltaket er gjennomført, vil det verken være mulig å følge med på om tiltaket har effekt eller hvor det svikter. For å kunne evaluere og justere tiltakene må den daglige registreringen beskrive om tiltak gjennomføres som planlagt og registrere hvorfor ikke tiltakene gjennomføres etter plan.

Barn i avlastningsboliger har ulike behov og vurderingen av om lovkravene er oppfylt vil derfor ikke være lik for alle. Der hvor barnet kun har dagopphold med noen timer i måneden, vil det i mindre grad være behov for omfattende planer for opplæring og habilitering. For barna som tilbringer opp mot 15 dager hver måned i avlastningstiltaket, vil tiltakene som gjennomføres i boligen utgjøre en svært viktig del av barnets utvikling. Under tilsynet har vi derfor fokusert mest på gjennomføringen av avlastningen for de barna som har flest avlastningsdøgn.

Habilitering og opplæring:

Tilsynet viser at kommunen ikke jobber planmessig med habilitering. Viktige habiliteringstiltak følges ikke opp og det er ingen systematisk evaluering og påfølgende korrigering av tiltak. I flere av tiltakene er det ikke satt opp mål.

På grunn av manglende dokumentasjon er det ikke et godt nok evalueringsgrunnlag. Registreringer på spesielle temaer blir enten for korte eller ufullstendige. Det er derfor mangler ved både gjennomføringen, evalueringen og korrigeringen av planene. Dette er brudd på hol. §§ 3-1, 4-1 og 4- 2, forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6 til 9, og forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator § 5.

Legemiddelhåndtering:

Det er ikke tilstrekkelig dokumentasjon av gitt medisin og det meldes ikke alltid avvik ved manglende gjennomføring av medisineringen eller registreringen.

Journalføringen viser ikke at rett legemiddel er gitt til rett tid. Enkelte registreringer mangler helt i journal. Det er gitt eventueltlegemidler som er registrert på papir, men ikke i Gerica. Det mangler observasjon av virkning.

Dette er i strid med hol. § 4-1 og forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp §§ 4 og 7.

Oppfølging av helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9

Tilsynet har avdekket at kommunen ikke har sørget for tilstrekkelig opplæring i hol. kapittel 9. Det er ikke tilstrekkelig kompetanse om når og hvordan tvang og makt skal meldes. Kommunen har ikke sendt hol. § 9-5 a-meldinger i situasjoner der melding skulle vært sendt. Kommunen har heller ikke vurdert om den må fatte vedtak etter § 9-5 tredje ledd bokstav b eller c. Dette er i strid med kravene til forsvarlige helse- og omsorgstjenester i hol. § 4-1 og til reglene for bruk av tvang og makt i hol. kapittel 9.

Journalføring

Det er mange krav til journalens innhold og det er krav om at hele journalen skal føres elektronisk. Kravene innebærer at det løpende skal beskrives en plan for behandling, oppfølging og evaluering. Journalføringen må vise en felles forståelse for hva som skal føres og hvorfor. Riktige legemidler må dokumenteres gitt til rett tid og i riktig dose.

For at ansatte skal følge kravene til journalføring, må virksomheten gi tilstrekkelig opplæring, legge til rette for at ansatte har tid til å journalføre og følge med på at det journalføres i henhold til krav i lov og forskrift.

Det mangler forklaringer, vurderinger og beskrivelser i journal når tiltak ikke er gjennomført. Det er dokumenter på papir utenfor for Gerica som skulle vært en del av den elektroniske journalen. Det mangler evalueringer av tiltakene.

Journalføringen er derfor mangelfull. Dette er brudd på hol. § 5-10, hpl. §§ 16, jf. §§ 39 og 40, pasientjournalforskriften §§ 4 til 9 og 12 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6 til 9.

Virksomhetsansvaret

Virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, skal organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. Den som har det overordnede ansvaret for virksomheten, skal sørge for at det etableres og gjennomføres en systematisk styring av virksomhetens aktiviteter.

Vi finner ikke et overordnet system som gir oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav og områder hvor det er behov for vesentlig forbedring av kvaliteten på tjenesten og pasient- og brukersikkerheten.

Vi har i tilsynet funnet mangler i virksomhetens kontroll med at oppgaver gjennomføres og med at tjenester som ytes er forsvarlige. Vi kan ikke se at det er etablert en overordnet systematisk rutine for evaluering og korrigering av de oppgaver som utføres og tjenester som ytes. Dette henger også sammen med den manglende journalføringen som igjen gjør evalueringsgrunnlaget mangelfullt.

Virksomheten har ikke sørget for tilstrekkelig opplæring av ansatte innenfor lovkravene til journalføring og til hol. kapittel 9.

Dette er i strid med krav til virksomhetens styring, jf. hol. §§ 4-1 og 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6 til 9.

Det er gitt eksempler fra journalføring og tiltak i eget brev til virksomheten, for illustrering av avvikene. På grunn av taushetsplikten er dette utelatt fra rapporten.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Porsgrunn kommune sørger ikke for at tjenestene til barn i avlastningsboliger er forsvarlige. Det er mangler ved oppfølgingen og evalueringen av tjenestene.

Dette er brudd på hol. §§ 3-1, 4-1 og 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9, forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp §§ 4 og 7 og forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator § 5.

Porsgrunn kommune har ikke et forsvarlig system for journalføring i avlastningsboliger. Dette er brudd på hol. § 5-10, hpl. §§ 16, 39 og 40, pasientjournalforskriften §§ 4 til 9 og 12 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9.

Med hilsen

Sigmund Skei (e.f.)
avdelingsdirektør

Linda Endrestad
fagsjef

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk