Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Skien kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tidsrom for tilsynsbesøket:

23.05.2024

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark

Tilsynet ble gjennomført den 23. mai 2024 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Skien kommune var en av tre kommuner i Vestfold og Telemark som ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

Eventuelle kommentar til faktagrunnlaget i denne rapporten bes sendes Statsforvalteren så snart som mulig, men senest innen 29. august 2024.

1.   Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§ 5, 6, 7 og 30.

Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf. Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2.   Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen.

Rapporten bygger på informasjonen som er fremkommet gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møte med kommunens ungdomsråd. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt. Et referat fra møtet med dem vil bli sendt anonymt til Helsetilsynet sammen med kopi av denne rapporten for oppsummering på landsbasis.

3.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

    1. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,
    2. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven §3-3 og
    3. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1. Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven § 30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.   Beskrivelse av kommunens arbeid med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Informasjonen i dette kapittelet er hentet fra dokumenter, kommunens besvarelse på spørreundersøkelsen, samt det som er blitt formidlet i samtale med kommunens ungdomsråd og dybdeintervju med kommunens ansatte. Både kommunen og Statens helsetilsyn har tilgang på kommunens besvarelse fra spørreundersøkelsen, og gjengis derfor ikke her i sin helhet.

Statsforvalteren fikk den 03.05.24 oversendt en rekke dokumenter til gjennomsyn (se vedlegg). Dokumentasjonen er benyttet som kunnskapsgrunnlag for tilsynet og et supplement til det som kom frem i intervjuene.

Tilsynet hadde møte med kommunens ungdomsråd i kommunens lokaler den 22.05.24. Det deltok åtte ungdommer fra ulike ungdoms- og videregående skoler. I samtalen fikk tilsynet verdifull informasjon om kommunens ulike tilbud rettet mot unge, og innblikk i hvordan det er å være ung og vokse opp i Skien kommune. Det ble også formidlet informasjon om hvordan kommunen involverer ungdomsrådet i beslutninger i saker som angår barn og unge.

Det ble gjennomført to gruppeintervjuer med totalt 12 ledere og ansatte i kommunens lokaler den 23.05.24. I den første gruppen deltok kommuneoverlege samfunnsmedisin, kommunalsjef Oppvekst, kommunalsjef Helse og velferd, fagsjef Helhetlige tjenester - kommunalområde Oppvekst, fagsjef Rus og psykisk helse - kommunalområde Helse og velferd, samt en kommuneplanlegger. I andre gruppe deltok SLT-koordinator, assisterende NAV-leder, rådgiver i Kvalitetsseksjonen i Helse og velferd, fagansvarlig ved Fritidsenheten, frivillighetskoordinator ved Kulturkontoret, samt en psykologspesialist ansatt i Barneverntjenesten.

Relevant informasjon om kommunen

Skien er Telemarks største kommune med sine 56 217 innbyggere (2023). Kommunen er plassert i sentralitetsklasse 3 (SSBs sentralitetsindeks) og tilhører KOSTRA-gruppe 11. Kommunen har hatt en lavere vekst i folketallet enn sammenliknbare byer i Norge de siste årene. I 2023 var andelen innvandrere 14,6%. I 2024 var 11 160 av innbyggerne barn og unge i alderen 0-17 år, tilsvarende 19,8% av befolkningen. Andelen av barna i barnehagene med innvandrerbakgrunn er 18%. Dette er det høyeste i fylket. Det er også rundt 18% av barn og unge i kommunen som lever i familier med vedvarende lavinntekt.

Kommunedirektørens ledergruppe består av tre kommunalsjefer for områdene Oppvekst, Helse og velferd og byutvikling, drift og kultur, i tillegg til direktøren i Organisasjon og utvikling (OU). Administrativ ledelse er i stor grad fornyet de siste tre-fire årene.

Skien kommunen har 20 kommunale og 25 private barnehager, 11 barneskoler og 6 ungdomsskoler, samt 3 videregående skoler.

Organisering og forankring av folkehelsearbeidet

Kommunedirektøren initierte i 2018 en omorganisering av arbeidet med folkehelse for å sikre integrasjon av folkehelsearbeidet i alle kommunens virksomheter. Da folkehelseplanen for 2013-2023 (Folkehelsemeldingen) skulle rulleres, besluttet kommunen å organisere folkehelsearbeidet som en sektorovergripende innsats. Det ble etablert en tverrsektoriell folkehelsegruppe som skulle ha i oppgave å koordinere folkehelsearbeidet, og samlet ha funksjonen som kommunens folkehelsekoordinator. Folkehelsearbeidet er forankret i kommunedirektørens ledergruppe, som også fungerer som overordnet strategisk styringsgruppe med beslutningsmyndighet for folkehelsearbeidet. Styringsgruppen skal gjennomføre styringsgruppemøter 1-2 ganger i året, og skal utarbeide mandat i tråd med folkehelselovens bestemmelser. Ansvarlig eier i kommunedirektørens ledergruppe er OU- direktøren. OU-direktøren har i oppgave å være overordnet sparringspartner for leder av folkehelsegruppen (kommuneoverlegen) og bidra til å avklare forventninger og omfang.

Videre skal OU-direktøren sørge for at arbeidet følger overordnet progresjon og at behandlinger skjer i ledergruppa etter oppsatt tidsplan, samt sørge for at det foreligger beslutningsgrunnlag til styringsgruppa når dette er aktuelt.

Gjeldende mandat for folkehelsegruppen ble godkjent av kommunedirektøren den 7. juni 2023, og sier at gruppen skal sørge for et oppdatert kunnskapsgrunnlag, faglig forankring i kommunalområdene, samt bidra til leveranser og effektuering av oppgaver i tråd med mandatet. Kommuneoverlege innen samfunnsmedisin har ansvaret for å lede og organisere gruppens arbeid, og å rapportere til styringsgruppen med hensiktsmessige mellomrom. For å kunne ha et overordnet blikk på folkehelsearbeidet er kommuneoverlegen organisatorisk plassert i OU-direktøren sin stab.

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer

I spørreundersøkelsen svarte kommunen at de hadde et oversiktsdokument fra 2019, og spørsmålene ble svart opp med utgangspunkt i dette. Et nytt oversiktsdokument for 2024- 2028 ble imidlertid ferdigstilt den 15.04.2024. Det er dette dokumentet som ble utgangspunktet for dybdeintervjuene.

Det nye oversiktsdokumentet gir oversikt over positive og negative faktorer som påvirker folkehelsen i kommunen. Det tas utgangspunkt i folkehelseutfordringer globalt og nasjonalt, for så å trekke dette ned på lokalt nivå. Et nyanskaffet digitalt planleggingsverktøy (Framsikt) ble benyttet i arbeidet. Det ble opplyst at dette verktøyet vil gjøre det mye enklere å holde løpende oversikt og å koble oversikten sammen med kommunens øvrige planer.

Folkehelsegruppen har hatt regelmessige møter, men deltakerne opplyser at gruppen fortsatt er i prosess med å finne sin form og avgjøre hvilke aktiviteter og tiltak som er nødvendige for å imøtekomme mandatet, herunder hvordan arbeidet med den løpende oversikten best kan organiseres.

Det nye oversiktsdokumentet var utformet av kommuneoverlegen for samfunnsmedisin, delvis i samarbeid med en tidligere ansatt (levekårskoordinator). Folkehelsegruppen hadde blitt holdt orientert underveis i prosessen, men hadde ikke deltatt direkte i utformingen.

Grunnen til at ikke flere hadde vært direkte involvert i utarbeidelsen av dokumentet, var delvis fordi revideringen ble påstartet før folkehelsegruppen ble etablert høsten 2023, og delvis på grunn av tidspress. Barn og unge hadde heller ikke medvirket, av samme grunn. Som en del av forankringsarbeidet ble oversiktsdokumentet imidlertid sendt på høringsrunde i alle kommunalområdene, og kommuneoverlegen har også presentert det i de politiske utvalgene.

Det opplyses at i arbeidet med utformingen av neste oversiktsdokument vil man legge opp til en enda bredere prosess i folkehelsegruppen og en større grad av involvering av ulike kommunalområdene.

Kommunen vurderer at de har en god oversikt over positive og negative påvirkningsfaktorer som er av betydning for barn og unges psykiske helse og oppvekstsvilkår. Kommunen har også nylig hatt inne et konsulentselskap som har bistått med analyse av ulike områder.

Dette har gitt ny innsikt.

Særskilte utfordringer i oppvekstmiljøet til barn og unge i Skien

I kommunens oversiktsdokument er det identifisert mange faktorer som kan bidra til sosial ulikhet blant barn og deres familier, og således utgjøre en risiko for barns psykiske helse. Ifølge Folkehelsebarometeret for 2024 ligger andelen av innbyggere mellom 30-39 år som har utdanning utover videregående skole under landsgjennomsnittet. Andelen unge mellom 15-24 år som står utenfor arbeid ligger også over landsgjennomsnittet. Andelen barn og unge i lavinntektsfamilier er ifølge Oppvekstprofilen for Skien for 2024 17%, mens for landsgjennomsnittet er 11%. Kommunen ligger signifikant høyere enn landsgjennomsnittet når det kommer til andel personer mellom 20-66 år som får økonomisk stønad til livsopphold fra NAV. Det er også færre unge som opplever nærmiljøet som trygt enn ellers i landet.

Andelen av barn mellom 1-5 år som går i barnehage har steget de siste årene, men er fortsatt lavere i Skien enn i fylket og i sammenlignbare kommuner. Andelen som fullfører videregående skole på normert tid, ligger like under fylkesgjennomsnittet.

Under tilsynet kom det frem at Skien kommune opplever en økning av rusmiddelbruk blant unge. Dette er også omtalt i et referat fra arbeidsgruppen for SLT (datert 13.11.23). Her fremkommer det at man har identifisert at utfordringsbildet har endret seg. Det har vært en økning av vold, trusler, og man ser også flere yngre lovbrytere blant de på 5.-7. trinn. Det er flere som driver med kjøp/salg/finansiering/markedsføring av rus. Samtidig er det økt bekymring knyttet psykisk helse blant unge, og det er registrert en økning i forekomst av selvskading, selvmord og spiseforstyrrelser. Under gruppeintervjuene kom det frem at enkelte mente at utfordringene blant unge fremsto som noe underkommunisert i det nåværende oversiktsdokumentet. Grunnen til dette kunne være at man har manglet tilstrekkelig med underlagsdata, eller at det ikke har vært brede nok prosesser med involvering av aktører med kunnskap om dette feltet i arbeidet.

Utfordringene knyttet til ungdomsmiljøet ble også trukket frem av Ungdomsrådet. Deres inntrykk er at alderen på de unge som bruker eller prøver rusmidler er blitt lavere de siste årene. De har registrert at bruk av rusmidler kan forekomme på skolene, også uten at lærerne får vite om det. Ungdomsrådet mener at det er ulike former for sosialt press og utenforskap som samlet utgjør den største risikofaktoren når det gjelder barn og unges psykiske helse. Dette setter de også i sammenheng med skolevegring og bruk av rusmidler. Videre formidler de at det er en betydelig utfordring at ungdom i Skien generelt sett har få gode tilholdssteder. Dette mener de kan medføre at mange blir sittende hjemme eller velger å «flakke rundt» i byen, og ikke så lett «finner sin plass».

Sammenheng mellom oversiktsdokument og kommunens planer

Kommuneplanens samfunnsdel inneholder kommunens overordnede visjon «Den gode møteplass». Den angir tre hovedsatsningsområder; inkluderende kommune, attraktiv kommune og grønn kommune – herunder gode bomiljø, og tettere kommune som reduserer behovet for transport. Satsningsområdene konkretiseres gjennom ulike delmål, som igjen operasjonaliseres gjennom en rekke innsatsområder og strategier for å nå målene. Barn og unges oppvekstsvilkår går igjen som en rød tråd, spesielt når det gjelder innsatsområdene inkluderende kommune og attraktiv kommune. Ett av hovedmålene i satsningsområdet «Inkluderende kommune» er å utvikle gode møteplasser, også for barn og unge.

I arbeidet med temaplanen for oppvekst var en av målsetningene å tydeliggjøre sammenhengen med kommuneplanens samfunnsdel.

Planstrategi 2024-2027 var ikke endelig vedtatt på tidspunktet for tilsynet, men var planlagt behandlet i bystyret i juni 2024. I kommunedirektørens forslag er det som en del av kunnskapsgrunnlaget tatt inn en henvisning til kommunens folkehelseoversikt, med digital lenke til oversiktsdokumentet i det digitale verktøyet Framsikt.

Det ble opplyst at kommunen har ryddet i plansystemet sitt de siste årene. Det er jobbet systematisk med å sikre en rød tråd fra samfunnsplanen og ned til de ulike sektorplanene, og man har iverksatt ulike tiltak som kan bidra til en enda bedre tverrsektoriell forankring av planene. Et mål har vært å redusere antall planer. Eksempelvis, så er folkehelseplanen tatt bort. Målene og strategiene for folkehelsearbeid er i stedet innarbeidet i samfunnsplanen, som er en overordnet plan alle andre planer skal forholde seg til, og i andre planer. Både ledere og folkehelsegruppen vurderte selv at kommunens generelle plankompetanse var blitt forbedret de siste årene. Kommunen er i prosess med å revidere flere av sine andre planer da tilsynet ble gjennomført, og vil da basere arbeidet med utforming av strategier og tiltak på de risiko-områdene som er identifisert i det nye oversiktsdokumentet.

Vedtatte mål, strategier og iverksatte tiltak som skal møte utfordringene

Under tilsynet ble det uttalt at kommunen har en bevisst satsning på skole og barnehage fordi det er her det største grunnlaget for folkehelse legges. Kommunen har eksempelvis prioritert miljøterapeuter i skolene, på tross av at dette ikke er en lovpålagt tjeneste. Det er til sammen 22 miljøterapeuter ved de 19 skolene.

Kommunen har også iverksatt en rekke tiltak som kan bidra til å forbedre levekårene og utjevne sosiale forskjeller, i den hensikt å bedre barn og unges oppvekstsvilkår og fremme deres psykiske helse. Det fremholdes at inkludering, utvikling av tilhørighet, samt å redusere mobbing og utenforskap er noe kommunen har prioritert å jobbe systematisk med. I det følgende kommer nærmere beskrivelser av mål, strategier, satsninger, samt eksempler på noen konkrete tiltak kommunen har iverksatt for å møte noen av disse hovedutfordringene.

Fattigdom har høy oppmerksomhet blant politikere og ledere i Skien. I arbeidet med planstrategien ble følgende forslag vedtatt: «Utjevning av de økonomiske og sosiale forskjellene skal være et mål og en del av planstrategien, samt inneholde en oversikt over fattigdomsproblemene som Skien kommune står overfor. Bekjempelsen av barnefattigdom og familiefattigdom skal være med som en egen målsetting hvor fattigdomsbekjempende- og fattigdomslindrende tiltak belyses som en del av det videre arbeidet.»

Kommunen anser fritidsaktiviteter for barn og unge som en viktige beskyttelsesfaktorer for barn som lever i familier med lav inntekt. Gjennom Fritidserklæringen har kommunen forpliktet seg til å sikre barn mulighet til å delta på fritidsaktiviteter uavhengig av foreldres inntekt. I 2023 innvilget kommunen totalt 1050 søknader om støtte fra fritidsfondet og kontingentkassa, og delte ut mer enn 5000 billetter til ulike kulturarrangementer. Videre var det nesten 100 barn som fikk bistand fra fritidsveiledere, og 1900 barn som deltok på mer enn 80 ulike aktiviteter og utflukter i skolens ferier. Utstyrssentralen hadde 660 utlån av utstyr til barn og unge under 18 år. Kommunen har også et boligsosialt prosjekt som heter

«Barna først». Dette tiltaket har som mål å skaffe barnefamilier egen bolig for å bedre barnas oppvekstsvilkår. I starten av 2024 var det seks familier som det ble jobbet konkret med.

Tiltaket «Min første sommerjobb» ble iverksatt for å få flere unge ut i arbeid. Prosjektet er et samarbeid mellom NAV Skien og kommunalområde Oppvekst. Tiltaket har bidratt til at 68 unge har kommet seg ut i sommerjobb. NAV betaler lønnen til ungdommene.

Talenthuset er en unik modell som eies av Skien kommune, fylkeskommunen og NAV Skien. Talenthuset skal bidra til at flere fullfører videregående opplæring og skaper grunnlag for aktiv deltakelse i samfunnslivet og varig tilknytning til arbeidslivet. Ved at Oppfølgingstjenesten (OT), Kompetansesenteret og NAV Skien er samlokalisert, skal ungdom fra 16-29 år få en mer helhetlig oppfølging ut fra deres behov.

I intervjuene ble det informert om at SLT-koordinator har hatt dialog med ungdom om deres behov for møteplasser. Kommunens sentrumsplan er under utarbeidelse, med mål om å sikre gode møteplasser, også for unge. Kommunens ulike områdesatsninger skal bidra til å løfte og videreutvikle bydeler med levekårsutfordringer og sosiale forskjeller. Det ble særlig trukket frem satsningen som gjøres i bydel Gulset som har en betydelig utfordring med barnefattigdom og sosial ulikhet. Stigeråsen skole, som også ligger i Gulset bydel, har i flere år jobbet systematisk med inkludering. Skolen har inkludert hele lokalmiljøet og bydelen i arbeidet mot rasisme og diskriminering. Gratis fritidsaktiviteter har vært en viktig del av satsningen. Tallene på mobbing er blitt betydelig redusert. Skolen har de senere årene vunnet både Dronning Sonjas skolepris og Benjaminprisen. Kommunen har tatt erfaringene med seg inn i videre prosjekter med fokus på samarbeid mellom skole, kultur og fritid og frivillige lag og foreninger. Totalt 8 skoler er med i et treårig prosjekt som heter «Mer enn skole», der egne tiltak etter modell fra Stigeråsen skal iverksettes.

Ungdomsrådet var av den oppfatning at kommunen med fordel kunne reklamere mer for Helsestasjon for ungdom og hva man kan få hjelp til der, og at slik informasjon ble gjort mer tilgjengelig for dem. I dybdeintervjuene ble det formidlet at kommunen hadde et gjennomgående fokus på barn og unges psykiske helse, og var i prosess med å styrke samordningen av tjenester til barn og unge. I forbindelse med kommunens arbeid med innføring av «Innsatstrappen» har det blitt klarlagt at det burde vært satt inn tiltak overfor barn som bruker rus på et tidligere tidspunkt.

På tidspunktet for tilsynet var prosjektet «Organisering og samordning av tjenester til barn, unge og familier» nylig avsluttet. Hensikten var å få et mer samlet og helhetlig bilde av barn og unges psykiske helse, og sørge for at flere tiltak sees mer i sammenheng. Etter tilsynet oversendte kommunen kopi av en administrativ beslutning (datert 12.06.24) som viste at det skal opprettes et tverrsektorielt lederteam som skal jobbe etter et eget mandat og ha ansvaret for samordning av tjenester til barn, unge og familier. Ansvaret for psykisk helsetjeneste til barn og unge skal også flyttes fra kommunalområde Helse til Forebyggende helse i kommunalområde Oppvekst, hvor også helsestasjon for ungdom er organisert. (Denne administrative beslutningen var på det aktuelle tidspunktet ikke politisk behandlet.)

Kommunens SLT-koordinatoren er en sentral aktør i å legge til rette for og koordinere det forebyggende arbeidet innen rus- og kriminalitetsforebygging blant ungdom. I arbeidet med forslag til planstrategi ble det fremmet forslag om at rullering av Handlingsplan for SLT- arbeidet skulle fremskyndes og prioriteres, fordi utfordringsbildet var endret og krevde en raskere rullering enn det som opprinnelig var planlagt. I Handlingsplan for SLT-arbeidet 2020-2024 er «Psykisk helseprogram i videregående skole» omtalt. Dette er et samarbeid mellom videregående skole og forebyggende helse, og evalueres årlig av SLT og Fylkeskommunen.

Medvirkning og involvering av barn og unge i beslutningsprosesser

I spørreundersøkelsen svarte kommunen at skole, helse, fritids-/kultur, kommune-/byplanleggere, sosiale tjenester i NAV, kommuneoverlege og barn og unge hadde bidratt i utarbeidelse av oversiktsdokumentet. Det ble også i intervjuene uttalt at kommunen er opptatt av å involvere barn og unge i saker som angår dem. Kommunen har nedfelt at brukermedvirkning i planarbeid er viktig, men erfarer imidlertid at dette kan være utfordrende å etterfølge i praksis. Det kan oppleves tidkrevende, og det kan være vanskelig å finne gode fremgangsmåter og få stilt de riktige spørsmålene slik at man får ut den informasjonen man trenger.

Det kom frem under tilsynet at barn og unge ikke hadde medvirket direkte i prosessen med utarbeidelse av oversiktsdokumentet. Informasjon og data fra elevundersøkelser og Ungdata er imidlertid blitt brukt som en del av kunnskapsgrunnlaget i oversiktsdokumentet. I forlengelse av dette ble det påpekt at dataene fra disse undersøkelsene også ble benyttet systematisk i utviklingsarbeid i skolesektoren.

Det ble opplyst at det i arbeidet med kommuneplanens arealdel var blitt innhentet kunnskap fra ungdomsrådet. Ungdomsrådet er blitt involvert trukket inn i prosesser som omhandler bygging av nytt bibliotek i byen. De har også blitt spurt av planavdelingen når det gjaldt utvikling av sentrum. De har også hatt møte med kommuneoverlegen, om tema rus og psykisk helse. Ungdomsrådet har vært spesielt opptatt av å melde ifra om behovet for flere møteplasser for ungdom som ikke koster penger.

Kommunens ungdomsråd koordineres av en ansatt i Kultur/Team fritid. De har møter én gang per måned, og enkelte av medlemmene stiller i andre råd og utvalg i tillegg.

Ungdomsrådet forteller om flere enkeltsaker de har fått medvirke i, og opplever at de gis anledning til å si sin mening i ulike sammenhenger. I noen tilfeller blir noen saker sendt direkte til elevrådene også. De er i utgangspunktet fornøyd med koordineringen av rådets arbeid, men skulle gjerne sett at de fikk bedre tid til saksforberedelser og at informasjonen ble bedre tilpasset og forenklet noe i de mest kompliserte sakene.

Internkontroll og evaluering

I spørreundersøkelsen svarte kommunen at de førte internkontroll med folkehelsearbeidet for å sikre at kommunen følger bestemmelsene i folkehelseloven i praksis. I undersøkelsen svarte de at de ikke evaluerte sitt folkehelsearbeid. Under intervjuene ble dette justert noe, og trukket frem at kommunen, på bakgrunn av evalueringer, hadde iverksatt omorganisering av kommunens folkehelsearbeid og fremmet forslag om organisatoriske endringer for å styrke samordningen av tjenester til barn og unge.

Kommunen fremholder at de nok er gode på å evaluere enkelttiltak, og de har også gjennomarbeidede rutiner for rapportering på delområder - som også innebærer evaluering av iverksatte tiltak. De opplever at det kan være vanskelig å finne gode indikatorer som viser direkte sammenheng mellom tiltak og effekt på folkehelseområdet. Kommunen er opptatt av fremover å bli enda bedre på å snakke med ungdom og elevråd, og styrke kvaliteten i denne dialogen. Fremover vil kommunen også jobbe mer med å sikre evalueringer på systemnivå.

5.   Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer. I tilsynet har statsforvalteren undersøkt om kommunen;

  • Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske helse.
  • Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende tiltak.
  • Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske helse.

Gjennom tilsynet har statsforvalteren fått grunnlag til å vurdere om kommunen har rimelig med oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om innsikt i om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Statsforvalterens vurdering:

I dette tilsynet er det synliggjort at Skien kommune har en rekke utfordringer i barn og unges oppvekstmiljø som krever målrettede tiltak og tett oppfølging av kommuneledelsen. Vi vurderer at Skien kommune gjennom sin valgte organisering med tverrsektoriell forankring og faste rapporteringer til kommuneledelsen har lagt godt til rette for å lykkes med sitt systematiske folkehelsearbeid. Kommunen har valgt ikke å utarbeide en ny folkehelseplan, men i stedet implementert mål og tiltak for folkehelsearbeidet sitt i øvrige planverk. Vi støtter kommunens valg av strategi for å sikre forankring og eierskap til kommunes folkehelsearbeid i hele organisasjonen. Vi vurderer også den planlagte samorganiseringen av tjenester til barn og unge som et hensiktsmessig grep for å styrke den helhetlige satsningen på barn og unges psykiske helse.

Vår vurdering er at Skien kommune følger systematikken i folkehelseloven, og har gjort et grundig arbeid med sitt nye oppdaterte oversiktsdokument. Innholdet er gjort tilgjengelig for kommunens politikere. Kommunen har anvendt epidemiologisk kompetanse inn i utarbeidelsen av oversikten. Vi finner at kommunen viser rimelig god oversikt over de mest vesentlige påvirkningsfaktorene for barn og unges oppvekstmiljø og psykiske helse, og har benyttet mange relevante kilder som kunnskapsgrunnlag for oversiktsdokumentet. Tilsynet har imidlertid vist at enkelte områder ikke er tilstrekkelig kartlagt eller beskrevet i det nåværende dokument. Vi støtter derfor kommunens vurdering om at det i arbeidet med utarbeidelse av neste oversiktsdokument bør prioriteres å få til en enda bredere prosess, der kunnskap om barn og unges oppvekstmiljø innhentes fra flere kommunale aktører og kilder.

Kommunen har iverksatt et bredt spekter av utbedrende tiltak for å møte hovedutfordringene som er identifisert i oppvekstmiljøet til barn og unge, i tråd med kommunens overordnede planer og strategier. Vi mener også at kommunen er i en god prosess med å sikre sammenheng mellom oversiktsdokumentet, overordnede mål og valgte strategier i kommuneplanens samfunnsdel, og øvrige planer.

Flere av planene inneholder tiltak som er mulige å evaluere for å måle effekt. Vi mener likevel at kommunen har et utviklingspotensial når det kommer til evaluering av det systematiske og langsiktige folkehelsearbeidet på et mer overordnet nivå. Evaluering er sentralt for å kunne vite med større sikkerhet at iverksatte tiltak bidrar til å snu negative trender i oppvekstmiljøet.

Kommunen har gode systemer som sørger for at barn og unge blir hørt. Vi støtter kommunens egenvurdering av at de i større grad bør involvere barn og unge i utviklingen og prioritering av tiltak som har til hensikt å bedre barn og unges psykiske helse, og i forlengelse av dette styrke organisasjonens samlede kompetanse om samskapning og medvirkningsprosesser.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 19.04.2024. Tilsynsbesøket ble gjennomført i Skien kommunes lokaler i Kverndalen den 23.05.24 fra kl. 10:00 – 15:00.

Følgende dokumenter ble oversendt oss og gjennomgått på forhånd, relevante for tilsynet, og lagt til grunn for våre vurderinger i kapittel 4:

  • Oversiktsdokument
  • Planstrategi
  • Kommuneplanens samfunnsdel 2022 – 2034
  • Kommuneplanens arealdel 2023 - 2035
  • Skien kommunes arealdel-bestemmelser og retningslinjer, datert 02.24
  • Interne rutiner og prosedyrer
    • Mandat for tverrfaglig folkehelsegruppe
  • 9 referat fra møter i folkehelsegruppen for perioden august 2023 – april 2024
  • Rapporter som omtaler folkehelsearbeidet i kommunen
    • Kommunedelplan for helse og omsorg 2016 – 2025
    • Kommunedelplan for integrering 2018 – 2030 (kortversjon)
    • Kommunedelplan for kultur, idrett og frivillighet
    • Temaplan for oppvekst 2024 – 2036
    • Plan for samordnet forebygging av omsorgssvikt og atferdsvansker
    • Boligsosial handlingsplan 2023 – 2027
    • Strategisk plan for frivillighet 2022 – 2026
    • Trafikksikkerhetsplan 2019 – 2022
  • Maler for vurdering av politiske saker og vedtak som knytter seg til det systematiske folkehelsearbeidet
    • Mal for utarbeidelse av politisk sak
  • Andre dokumenter kommunen mener er relevante for tilsynet
    • Mandat og organisering for prosjektgruppe samordnede tjenester til barn og unge og familier i Skien kommune, godkjent 17.8.23
    • SLT Risikohandlingsplan
    • Protokoll – forslag til planstrategi 2024 – 2027
    • forslag til planstrategi 2024 – 2027 (NB! Ikke politisk vedtatt per dags dato)
  • Internkontroll på folkehelseområdet
    • Internkontroll i Skien kommune
  • Mandat for prosjektgruppe – organisering av tjenester til barn, unge og familier
  • Mandat tverrsektoriell samordningsgruppe for tjenester til barn, unge og familier

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet:

Ikke publisert her.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • fylkeslege/avd.direktør Sigmund Skei, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor
  • underdirektør Inger Tveit Espeland, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor
  • seniorrådgiver Merete Haugen, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor
  • fagsjef Janne Wikheim Aas, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk