Rapport frå tilsyn med tenesteyting til personar med utviklingshemming Aurland kommune 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Aurland kommune 27. og 28. november 2019. Vi undersøkte om kommunen sikrar at det vert lagt til rette for tenesteyting til personar med utviklingshemming med minst mogleg bruk av tvang og makt, og om nødvendig bruk av tvang og makt skjer i samsvar med reglane i helse- og omsorgstenestelova kapittel 9.

Under tilsynet hadde vi særleg merksemd på om det er gitt naudsynt rettleiing og opplæring av tilsette i reglane om bruk av tvang.

Tilsynet var eit av Fylkesmannen i Vestland sine planlagde tilsyn i 2019.

Under tilsynet vart det ikkje avdekka brot på krav i lov eller forskrift innanfor det kontrollerte området.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som blei undersøkt i tilsynet.

Formålet med tilsynet er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom si leiing og styring av tenestene. Revisjonen omfatta å undersøke om:

• Kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• Tiltaka blir følgt opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• Tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Tilsynet blei utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og ved andre undersøkingar.

Rapporten handlar om lovbrot og merknader som er avdekte under tilsynet og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenestelova § 12-3 og helsetilsynslova § 4.

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som blei lagt til grunn i tilsynet.

Tilsynet har undersøkt om kommunen utfører, styrer og forbetrar tenesteytinga til personar med utviklingshemming slik at:

• Den skjer med minst mogleg bruk av tvang og makt
• Nødvendig bruk av tvang og makt skjer i samsvar med reglane i helse- og omsorgstenestelova kapittel 9

Under tilsynet hadde vi eit særskild fokus på om det er gitt nødvendig rettleiing og opplæring til tilsette i reglane om bruk av tvang og makt.

Systematisk styring og kvalitetsforbetring
Helse- og omsorgstenesta skal vere forsvarleg, jf. helse- og omsorgstenestelova § 4-1. Det er kommunen sitt ansvar å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere verksemda slik at tenesta er forsvarleg i innhald og omfang.

For å oppfylle dette kravet må kommunen organisere og legge til rette slik at helsepersonell kan utøve verksemda si forsvarleg. Det inneber blant anna å sikre at helsepersonell har naudsynt kunnskap og kompetanse, og gi naudsynt opplæring.

Helse- og omsorgstenestelova § 4-2 pålegg kommunen å drive systematisk arbeid for kvalitetsforbetring og brukartryggleik. Dette systematiske arbeidet skal inngå som del av styringssystemet, jf. helsetilsynslova § 5. Kravet til forsvarleg verksemd omfattar fleire forhold som fell saman med kravet til leiing og kvalitetsforbetring, jf. forskrift om Ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, under dette systematisk arbeid for å ivareta brukartryggleiken. Den som har det overordna ansvaret for verksemda har og det overordna ansvaret for styringssystemet. Det vil seie korleis aktivitetar i verksemda er planlagt, gjennomført, evaluert og korrigert i samsvar med krav fastsett i eller i medhald av helse- og omsorgslovgivinga. Styringssystemet, jf. pliktene i forskrift §§ 6 til 9 skal vere tilpassa verksemda sin eigenart, aktivitetar og risikoforhold og ha det omfanget som er naudsynt. Basert på krava ovanfor, må blant annet dette kunne forventast av ei forsvarleg teneste:

• Leiinga sørgjer for at fordeling av ansvar og oppgåver er avklart, og at tilsette i tenesta har naudsynt fagleg kompetanse
• Leiinga følgjer med på at rutinane fungerer og vert følgt, og gjer naudsynte korrigerande tiltak når det vert meldt om feil, manglar eller uønskte hendingar
• Leiinga har oversikt over områder i verksemda der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbetring eller mangel på etterleving av lovkrav, behandling av avvik og at det vert arbeidd systematisk med kvalitetsforbetring og brukartryggleik.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Tenesteeining for bu- og miljøtenesta er ein eigen resultateining direkte underlagt rådmannen. Kommunen omorganiserte tenestene og oppretta eininga bu- og miljø i september 2018. Tenesteleiar for bu- og miljø har det overordna faglege ansvaret for tenestene. Delegasjonsreglementet er frå 2015, og er ikkje oppdatert når det gjeld denne endringa. Kommunen er kjent med dette, og har planar om å oppdatere delegasjonsreglementet ved årsskiftet.

Aurland kommune gir tenester til seks tenestemottakarar med psykisk utviklingshemming. Tilsynet omfattar dei som mottek tenester frå dei kommunalt tilsette i Vetleli og Vårdraum. Tilsynet omfatta ikkje tenester som blir ytt av privat tenesteytar, fordi kommunen er i ferd med å avvikle kjøp av tenester frå dei private.

Etter oppretting av ny eining er det utarbeidd eit styringsdokument med funksjonsforklaringar i eininga, der dei ulike funksjonane i eininga er definerte. Det vart oppretta fagleiarstillingar i mai 2019. Det er teikna opp eit organisasjonskart for eininga, og definert viktige møtearenaer som driftsmøte mellom tenesteleiar og fagleiar, brukarmøte, rapportmøte, primærkontaktmøte og ansvarsgruppemøte.

Rapportmøte blir gjennomført ved vaktskifte og overlapp morgon og kveld. Fagleiar går gjennom rapportane, og rapporterer på desse til tenesteleiar i driftsmøta. I brukarmøta blir praksis rundt brukarane diskutert, både kva som er beste tilnærming og om praksis er å regne som tvang eller ikkje. Fagleiarane leier brukarmøta, og primærkontaktane har ansvar for å melde inn saker som gjeld brukaren dei er primærkontakt for. Tenesteleiar er også til stades på brukarmøta. Det blir skrive referat frå møta, slik at tilsette som ikkje er til stades kan oppdatere seg seinare. Primærkontaktmøta er ikkje komme i gang enno.

Det er også utarbeidd nye funksjonsskildringar for dei ulike stillingane, som er i ferd med å bli tatt i bruk. Tenesteleiar si funksjonsskildring er ikkje oppdatert med det overordna faglege ansvaret etter helse- og omsorgstenestelova kapittel 9. Det kom fram i intervju at rollene som dagleg ansvarleg og overordna fagleg ansvarleg var noko uklare i personalet, men at dei tilsette ville tatt kontakt med enten fagleiar eller tenesteleiar ved behov for avklaringar. Tenesteleiar vil arbeide med å klargjere rollene i det vidare arbeidet.

Det er også utarbeidd eit styringsdokument som heiter Tiltaksplan for bu- og miljøtenesta, som skal sikre heilskapleg utvikling innanfor tenesteeininga. Her er det blant anna informasjon om målgruppe, målsetting, relevant regelverk, situasjonsanalyse, brukarmedverknad, og planar for internkontroll og risiko- og sårbarheitsanalyse. Det er også laga rutinar for bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstenestelova kapittel 9, og laga flytskjema for avgjerd om skadeavverjande tiltak i naudssituasjonar og avgjerd om planlagde skadeavverjande tiltak.

Tenesta har gjennomført e-læringskurs om tvang og makt denne hausten, som no nesten alle i tenesta har gjennomført. Dei fleste tilsette har også delteke på Mitt livs ABC kurs der det også er opplæring i reglane om tvang og makt. Del 1 av dette kurset er gjennomført, og dei er no i gang med del 2, og har jamlege møter i personalet for å arbeide med dette.

Kommunen har ikkje sendt meldingar om skadeavverjande tiltak i naudssituasjonar siste året, og det går fram i intervju at tilsette ikkje meiner dei har vore i slike situasjonar. Dei fleste tilsette kjenner til at skjema for dette ligg på nett, og alle ville kontakta fagleiar eller tenesteleiar dersom dei kom i ein slik situasjon. Dei ville også ført episoden i Gerica og skrive avvik.

Kommunen vurderer at dei per i dag ikkje nyttar planlagt tvang, og har difor ikkje hatt behov for å gjere vedtak.

Tenesta har utarbeidd tiltaksplanar for alle brukarane, der det blant anna går fram kva rutinar den enkelte brukaren har og framgangsmåtar for dei tilsette. Det gjekk fram i intervju at tiltaksplanane blir gjennomgått og oppdatert ved behov. Tenesteleiar opplyste også at brukarane sine vedtak om tenester snarleg vil bli gjennomgått, fordi dei ser at nokre av brukarane har endra behov.

Det vart opplyst i intervju at tenesta har praksis for å involvere Habiliteringstenesta for å få rettleiing i arbeidet med brukarane, og at det er planlagt nye møter i januar.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Helse- og omsorgslovgivinga stiller krav til leiing og systematisk styring for å sikre at kommunar rettar seg etter lova når det gjeld bruk av tvang og makt mot personar med utviklingshemming. Det er eit leiaransvar å sørgje for rammer og organisatoriske løysingar som reduserer risiko for svikt. Leiinga har eit overordna ansvar for styringssystemet og for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga, og om styringssystemet er egna til å ivareta dette.

Ut frå tilsende styringsdokument, rutinar og informasjon frå intervju, vurderer Fylkesmannen at kommunen har eit system for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med lovgivinga.

På bakgrunn av plan og gjennomført opplæring av dei tilsette i reglane om tvang og makt, i tillegg til drøftingar på brukarmøte undervegs, vurderer vi at kommunen har lagt til rette for systematisk opplæring av dei tilsette i reglane om bruk av tvang.

Under tilsynet høyrde vi om situasjonar/praksis som jamleg må vurderast opp mot reglane i helse- og omsorgstenestelova kapittel 9, men som vi på bakgrunn av det vi har høyrt og lest ikkje kan konkludere med er tvangsbruk på noverande tidspunkt.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Under tilsynet blei det ikkje avdekka brot på krav i lov eller forskrift innanfor det kontrollerte området.

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Anne Marte Sæle
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til: Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO
Aurland kommune, v/ Christine W. Naasen, Vangen 1 5745 AURLAND

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 28.08.2018.
Opplysningar vi hadde bedt om vart motteke 17.10.2019.
Endeleg program vart sendt ut 20.11.2019.

Tenestemottakarane fekk tilbod om samtale med oss, men ingen av dei ønskte dette.

Tilsynet vart gjennomført på rådhuset i Aurland, og innleia med eit kort informasjonsmøte 27.11.2019. Deretter vart det gjennomført intervju etter oppsett plan. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn vart halde 28.11.2019.

Utkast til rapport vart sendt ut 02.12.2019. Aurland kommune gav tilbakemelding 03.01.2020, og hadde ingen kommentarar til utkastet.

Dokument vart tilsendt og gjennomgått på førehand. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

• Funksjonsforklaring for tenesteeiing for Bu- og miljøteneste
• Oversikt over tilsette i Vetleli og Vårdraum
• Oversikt over tenestestader og brukarar
• Administrativt delegasjonsreglement for Aurland kommune
• Dokument med tittelen «Velkomen som ny medarbeidar i Bu- og miljøtenesta»
• Opplæringsplan e-kurs for Vårdraum og Vetleli for 2019
• Skisse til kompetansestrategi for Bu- og miljøtenesta av 29.04.2019
• Tiltaksplan for Bu- og miljøtenesta, inkludert rutinar og flytskjema
• Rutinar frå kvalitetssystemet, om samarbeid mellom kommune og privat aktør, internkontroll, fagkompetanse og avvikshandtering
• Tiltaksplanar og vedtak om tenester for brukarane

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

Desse deltok frå tilsynsmyndigheita:

• Rådgjevar Dina Lunde, Fylkesmannen i Vestland, revisor
• Seniorrådgjevar Torill Vebenstad, Fylkesmannen i Vestland, revisor
• Seniorrådgjevar Anne Marte Sæle, Fylkesmannen i Vestland, revisjonsleiar
• Rådgjevar Karianne Sævereide, Fylkesmannen i Vestland, observatør