Rapport frå tilsyn med Kvam herad - kommunens arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular 2019

Fylkesmannen førte tilsyn med Kvam herad den 15. oktober 2019. Vi undersøkte om kommunen fører tilsyn med barnehagar og skular i samsvar med aktuelle lovkrav slik at inne- og utemiljøet fremjar helse og trivsel og førebyggjer sjukdom og skade hos barn i barnehagar og hos skuleelevar. Tilsynet blei gjennomført som del av det landsomfattende tilsynet i 2019 initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

• Kommunen har ikkje lagt til rette for at naudsynt informasjon om risikoforhold i barnehagar og skular blir gjort tilgjengelege for tilsynsorganet slik at tilsyn blir gjennomført på bakgrunn av risikovurdering. Kommunen har ikkje lagt til rette for at tilsyn blir følgde opp på ein systematisk måte og manglar ordningar for følgje med på arbeidet.
  
  Dette er brot på: Folkehelselova § 30, jf. § 9.
  Svikt i kommunens styring av arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular kan medføre at verksemdene har eller utviklar miljømessige problem som tilsynsorganet ikkje har kjennskap til. Det kan få konsekvensar for den planlagde tilsynsverksemda, og for helse og trivsel til barn i barnehagar og skuleelevar.

Vi ber om at kommunen vurderer kva forhold som har medverka til brot på krav i folkehelselova og brukar denne vurderinga som del av grunnlaget for iverksetting av tiltak for retting.

Innan 1. februar 2020 ber vi om å få tilsendt ein konkret plan for retting der det òg går fram korleis leiinga vil følgje med på at tiltaka er eigna og fungerer.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattande tilsynet med folkehelselova i 2019 er retta mot kommunens arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Føremålet med tilsynet er å medverke til at kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn med at inne- og utemiljø i barnehagar og skular fremjar helsa og førebyggjer sjukdom og skade hos barn i barnehagar og skular. Inne- og utemiljøet har mykje å seie for helse, trivsel og prestasjonar blant barn og unge. På landsbasis har det vist seg at mange barnehagar og skular til dømes har eit dårleg inneklima. Problema har hatt samanheng med svikt i drift og vedlikehald. Varierande og mangelfullt tilsyn kan også medverke til at barnehagar og skular utviklar eit dårleg inneklima og andre miljømessige problem over tid etter at barnehagen og skulen blei godkjent. Kartlegging av kommunane sine tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular har avdekt store skilnader med omsyn omfanget av tilsyn og oppfølginga av tilsyn i dei tilfella det er konkludert med/funne lovbrot.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn ved å sørgje for:

• klar fordeling av mynde og oppgåver, at tilsynet er tilstrekkeleg uavhengig og har naudsynt kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehagen og skulen blir følgde opp og at det blir ført regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen
• at tilsyn blir følgd opp systematisk der det er avdekt lovbrot

Vi har undersøkt og vurdert om det er klart kven som har delegert mynde til å føre tilsyn med tilhøyrande oppgåver og at dei som skal føre tilsyn, er tilstrekkeleg uavhengig av verksemdene som det skal førast tilsyn med. Dette er særleg aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehagar og skular. Vi har òg undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som skal føre tilsyn med barnehagar og skular, har naudsynt kompetanse om miljøretta helsevern, tilsynsmetode og sakshandsaming. Undersøkinga vår omfatta også korleis kommunen har dokumentert at desse forholda er tekne i vare.

Kommunens tilsyn er eit viktig tiltak for å sikre at barnehagar og skular ikkje blir drivne utan godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular og godkjenningsstatus er naudsynt ved prioritering av kva barnehagar og skular det er aktuelt å føre tilsyn med. Vi har undersøkt om kommunen har naudsynt oversikt over og opplysningar som viser godkjenningsstatus.

I kommunens tilsyn inngår både å følgje opp risikoforhold i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen og føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen. Vi har undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som fører tilsyn, får tilstrekkeleg informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehagar og skular og at tilsynet er basert på risikovurderingar. Dette er naudsynt i samband med oppfølging av forhold med mogeleg helserisiko i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen og i samband med det regelmessige tilsynet. Vi har også undersøkt om kommunen følgjer med på at tilsynsoppgåva blir utført slik som føresett, under dette at det er dokumentert korleis tilsynsoppgåva er planlagt og utført.

For å oppnå føremålet med tilsyn, må lovbrot tilsynet avdekkjer, bli retta. Då kan tilsynet avsluttast. Vi har undersøkt om kommunen følgjer opp tilsyn på ein systematisk måte, under dette korleis denne delen av arbeidet er dokumentert.

Mynde til å føre tilsyn med kommunens tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular

På fagfeltet miljøretta helsevern er Fylkesmannens tilsyn avgrensa til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter som tilsynsstyresmakt. Vi fører med andre ord «tilsyn med kommunens tilsyn». Dette tilsynet omfattar ikkje om kommunen som eigar sørgjer for å oppfylle krava til miljøretta helsevern i barnehagar og skular som kommunen eig.

Mange kommunar har delegert mynde og oppgåver til å føre tilsyn til eit interkommunalt selskap eller ein vertskommune. Kommunen kan også kjøpe tenester frå andre kommunar. Fylkesmannens tilsyn er retta mot kommunen, uavhengig av korleis miljøretta helseverntenesta er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfattar kommunens tilsyn med miljøretta helsevern i private og offentlege barnehagar, grunnskular og vidaregåande skular i kommunen, og som er omfatta av § 2 i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet er utført som systemrevisjon. Det inneber tilsyn med korleis korleis kommunen leier og styrer arbeidet med tilsyn og sørgjer for at aktuelle lovkrav blir oppfylte.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid etter lov av 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelselova) § 31.

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Fylkesmannens tilsyn er lovlegkontroll, jf. kommunelova kapittel 10 A og omfattar folkehelselova §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll

I følgje kapittel 3 Miljøretta helsevern i folkehelselova skal kommunen ha merksemd på heile befolkninga, uavhengig av sektor. Kommunen har verkemiddel overfor privat og offentleg verksemd og eigedom, og har blant anna som oppgåve å føre tilsyn med faktorar i miljøet som til ei kvar tid direkte eller indirekte kan ha innverknad på helsa. Kommunens ansvar for tilsyn med miljøretta helsevern går fram av folkehelselova § 9.

Forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular mv. stiller ei rekkje krav, mellom anna til internkontroll, uteområde, inneklima, reinhald, vedlikehald, smittevern, måltid mv., som er retta mot eigar/leiar av verksemda. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljøretta helsevern i barnhagar og skular blir oppfylt, jf. presisering i forskrifta § 25.

Krav i lov og forskrift om gjeld ved tilsynet med kommunen

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav i fastsett folkehelselova eller i medhald av folkehelselova blir oppfylte, jf. folkehelselova § 30. Det er ikkje gitt eiga forskrift som utdjupar krava til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgåva byggjer på det alminnelege systemet for internkontroll i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 23 nr. 2. Frå og med det konstituerande i det enkelte kommunestyret ^[1] hausten 2019 trer dei generelle føresegnene i lov om kommuner og fylkeskommuner av 22. juni 2018 i kraft. Føresegnene om internkontroll i den nye lova trer ikkje i kraft. Inntil det er gjort ein gjennomgang av særlover, er det internkontrollkravet i kommunelova av 1992 som gjeld.

Plikt til å dokumentere tilsyn med miljøretta helsevern
Det følgjer av folkehelselova § 30 andre ledd at kommunens tilsyn etter § 9 skal dokumenterast særskilt. Det er presisert i folkehelselova § 30 andre ledd at uavhengigheit og likebehandling i tilsynet skal vere dokumentert. Det forsterka dokumentasjonskravet gjeld generelt for tilsynsoppgåva etter § 9.

Ansvar, oppgåver og mynde
Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgåver og mynde. Kommunen kan delegere oppgåver og mynde innan miljøretta helsevern internt i kommunen eller til vertskommune etter dei alminnelege reglane om delegering i kommunelova eller til eit interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelselova § 9 første ledd andre punktum.

Tilsynet skal vere uavhengig
Kommunen må organisere seg slik at dei personane eller eininga som fører tilsyn med miljøretta helsevern, er tilstrekkeleg uavhengig av underliggjande verksemd som det skal førast tilsyn med. Kommunen må dokumentere at tilsynet er uavhengig, jf. folkehelselova § 30.

Kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med miljøretta helsevern etter folkehelselova §9, føreset at kommunen har naudsynt kompetanse til å utføre tilsynsoppgåva forsvarleg, jf. kravet til internkontroll i folkehelselova § 30. Kommunen må dokumentere at dei som har ansvar for å føre tilsyn med miljøretta helsevern, har naudsynte føresetnader, under dette kompetanse.

Oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar etter folkehelselova § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular i kommunen. Å ha ei oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehagar og skular, er å rekne som del av det løpande arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringane i kommunen, òg som kommunen skal ha etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter folkehelselova § 9 skal vere basert på risikovurderingar. Kommunen må følgje opp forhold som kan innebere at miljøet i barnehagar og skular er uforsvarleg, og føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen ut frå risikovurdering. Forskrift om miljøretta helsevern § 4 andre ledd presiserer at kommunen skal prioritere tilsyn ut frå vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderingar bør mellom anna byggje på kunnskap om folkehelseutfordringar som kommunen skal ha, jf. folkehelselova § 5.

Opplysnings- og informasjonsplikt
Kommunen må som del av kravet til internkontroll følgje med på at kommunens barnehagar og skular etterlever opplysningsplikta i forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular § 5 og sørgje for at dei som fører tilsyn, om myndet er delegert internt i kommunen eller til ekstern instans, får opplysningane.

Tilsynsmetode
Metodane som kommunen bruker ved tilsyn med miljøretta helsevern, må gi eit tilstrekkeleg faktagrunnlag til å kunne konkludere og sikre forsvarleg sakshandsaming. Når kommunen konkluderer med pålegg, må òg utgreiingsplikta i forvaltningslova § 17 bli halden.

Oppfølging og avslutting av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med ein barnehage eller skule, uavhengig av utfall, skal tilsynet avsluttast, jf. forvaltningslova § 11 a. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen systematisk må følgje opp det einskilde tilsynet og alle tilsyn som ikkje er avslutta. Kommunen skal ha oversikt over fristar, rutinar for purring og ha ein plan for vidare oppfølging.

Krav til saksbehandling
Kommunen er i sitt tilsyn bunden av lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) og forvaltningsrettslege prinsipp. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen ved si organisering og styring må sikre at krav til sakshandsaming i forvaltningslova blir oppfylte.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Mynde til å føre tilsyn med barnehagar og skular i Kvam herad
Mynde og oppgåver er delegert til rådmannen og vidaredelegert til kommuneoverlegen.

Noverande kommuneoverlege byrja i stillinga i februar 2019 og er i gang med spesialisering i samfunnsmedisin. Frå 2019 er stillinga som kommuneoverlege redusert frå 100 til 68 % stilling. Stillinga er organisert i stab hos helse- og omsorgssjef. Ved tilsynet fekk vi fekk opplyst at kommuneoverlegen har teke opp med leiar at kommunen for å ivareta tilsyns-oppgåvene på fagfeltet miljøretta helsevern ein god måte, har behov for breiare kompetanse og at han treng nokon å samarbeide med ut over samarbeidet med teknisk etat.

Barnehagar og skular i Kvam herad
I kommunen er det 5 kommunale og 1 privat barnehage. Alle er godkjende. Siste tilsyn med den private barnehagen var i 2010 og med dei kommunale barnehagane i 2018.

Det er seks kommunale barne-/barne- og ungdomsskular, ein friskule (1.- 10. trinn), ein vidaregåande skule som har to avdelingar, Norheimsund og Øystese, og ein privat vidaregåande internatskule. Ein barneskule er ikkje godkjend etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. I september 2019 fekk kommunen søknaden om godkjenning frå denne skulen. Ved fem av skulane har det ikkje vore tilsyn etter 2009.

Risikovurdering som grunnlag for regelmessig tilsyn med barnehagar og skular
Kommuneoverlegen har oversikt over barnehagar og skular og når dei sist fekk godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Tilsynsplan frå og med 2019 er basert på når barnehagen/skulen blei godkjent. Det er planlagt eitt tilsyn i 2019, fire i 2020 og åtte i 2021.

Teknisk etat har digital oversikt over tilstanden i den samla kommunale bygningsmassen. Kommuneoverlegen har ikkje direkte tilgang til desse opplysningane og til avvik som blir melde inn til teknisk etat frå dei kommunale barnehagane og skulane. Det går fram av svar i eigenvurderingsskjemaet ^[2] at det har vore drøfta kva som skal vidare til kommuneoverlegen. Vi fekk opplyst at det er lett å ta kontakt og godt samarbeid mellom teknisk etat og kommuneoverlegen.

Vi fekk også opplyst at kommunen ikkje har nokon ordningar som gjer at kommuneoverlegen får informasjon om tilhøve ved den fylkeskommunale skulen og dei private barnehagane og skulane. Det er ikkje gitt informasjon til barnehagar og skular om at dei uoppfordra skal informere kommunen ved kommuneoverlegen (tilsynsorganet) om forhold som kan ha negativ verknad på helsa. Informasjon om miljøretta helsevern ligg på kommunens nettside, https://www.kvam.no/tenester/helse-og-omsorg/helse/miljoretta-helsevern/. På denne nettsida er det ingen opplysningar om tilsyn med barnehagar og skular i kommunen.

Ved kontakt med representantar for 11 barnehagar og skular i kommunen, visste fire av dei at barnehagen/skulen var godkjend. Seks av var ikkje kjende med kven som fører tilsyn og kven dei kunne kontakte dersom informasjon til styrar/rektor ikkje førte fram.

Gjennomføring og oppfølging av tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
I følgje tilsynsplanen er det planlagt eitt tilsyn i 2019. Det ikkje er fastsett dato eller teke stilling til korleis dette tilsynet skal gjennomførast. Form og innhald (omfang) på tilsyn dei kommande åra er førebels ikkje vurdert.

Det går fram av svar i eigenvurderingsskjemaet at det ved godkjenning har vore gitt med enkelte merknader, men at det ikkje er råd å spore i sakshandsamingssystemet om det har vore nokon plan for oppfølging av dei. Vi fekk opplyst at noverande kommuneoverlege har ikkje informasjon om forhold som blei påpeika, er utbetra. Vi fekk òg opplyst at kommunen ikkje har utarbeidd rutinar for korleis tilsynsorganet skal følgje opp tilsyn.

Korleis leiinga i kommunen følgjer opp arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular

Det er ein fast struktur for møte mellom kommuneoverlege og næraste leiar, for møte mellom einingsleiarar i helse- og omsorg og rådmannens leiarmøte. Miljøretta helsevern og tilsyn med barnehagar og skular vore tema i nokre tilfelle, helst som informasjon om konkrete saker. Det kom fram i intervjua at leiinga i kommunen ikkje har særskilte ordningar for å følgje med på at arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern, om det blir ført regelmessig tilsyn med barnehagar og skular, og om tilsyna blir følgde opp. Det kom også fram at kommuneoverlegen og leiarane har ei nokså felles oppfatning av kva som trengst for å styrkje arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Mynde og oppgåver for tilsynet med barnehagar og skular er avklart. Tilsynsorganet har oversikt over verksemdene det skal førast tilsyn med og godkjenningsstatus, og har ingen bindingar til dei.

Dei mottekene opplysningane tilseier at kommunen ikkje har lagt til rette for at tilsynsorganet får informasjon om risikoforhold frå andre kommunale etatar og andre, mellom anna frå leiarar i barnehagar og skular og brukarar. Det same gjeld informasjon frå private og fylkeskommunale verksemder. Tilsynsorganet har etter dette ikkje tilgang til relevante opplysningar om verksemdene for å utarbeide risikovurderingar som grunnlag for prioriteringar og for å føre eit risikobasert, regelmessig tilsyn med barnehagar og skular. Kommunen har heller ikkje etablerte rutinar for planlegging (form og innhald) og systematisk oppfølging av tilsyn.

Dette er etter vår vurdering i strid med krav til styring i folkehelselova § 30.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Fylkesmannens peiker på følgjande:

• Kommunen har ikkje lagt til rette for at naudsynt informasjon om risikoforhold i barnehagar og skular blir gjort tilgjengelege for tilsynsorganet slik at tilsyn blir gjennomført på bakgrunn av risikovurdering. Kommunen har ikkje lagt til rette for at tilsyn blir følgde opp på ein systematisk måte og manglar ordningar for følgje med på arbeidet.
  
  Dette er brot på: Folkehelselova § 30, jf. § 9.
  Svikt i kommunens styring av arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular kan medføre at verksemdene har eller utviklar miljømessige problem som tilsynsorganet ikkje har kjennskap til. Det kan få konsekvensar for den planlagde tilsynsverksemda, og for helse og trivsel til barn i barnehagar og skuleelevar.

6. Oppfølging av lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva vi ventar kommunen skal gjere for å rette lovbrot, slik at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Fylkesmannen ber om at Kvam herad vurderer kva forhold som har medverka til brot på folkehelselova og om at de brukar denne vurderinga som del av grunnlaget for å planleggje og gjennomføre tiltak for retting. Vi ber om at de innan 1. februar 2020 sender oss ein konkret plan for retting der følgjande går fram:

• kva tiltak som er planlagt sett i verk
• korleis leiinga vil følgje med på og kontrollere at tiltaka blir gjennomført
• korleis leiinga vil følgje med på om tiltaka verkar som planlagt etter at dei har fungert ei tid
• korleis leiinga vil følgje opp arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
• kommunens eigne tidsfristar for gjennomføring og evaluering av tiltaka

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Anne Grete Robøle
fagdirektør

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Melding om tilsynet blei sendt 26. juli 2019.

Tilsynet blei innleia med eit kort informasjonsmøte 15. oktober 2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn blei halde 15. oktober 2019.

Ein del dokument blei tilsendt og gjennomgått på førehand. Andre dokument blei overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument blei gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

• Brev av 28. august 2019 med vedlegg frå Kvam herad
• Oversikt over aktuelle kontaktpersonar i barnehagar og skular i kommunen
• Svar på spørsmål vi har stilt ved oversending av meldinga om tilsyn
• Svar på eigenvurderingsskjema
• Stillingsutlysingstekst kommuneoverlege i Kvam
• Informasjon om når det sist var tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular i kommunen og om godkjenning
• Tilsynsplan barnehagar og skular i kommunen 2019 - 2022
• Malar
  • Søknadsskjema – plangodkjenning
  • Sjekkliste for ute- og inneområde i barnehagen
  • Sjekkliste for inne- og uteområde i skulen
  • Søknadsskjema – godkjenning av barnehage og skule
• E-post med vedlegg 16. september 2019
  • Svar på søknad om godkjenning frå Sandven FUS barnehage a/s, brev av 6. juli 2009
  • Saksutgreiing og vedtak om godkjenning frå Sandven FUS barnehage a/s, brev av 25. januar 2010
  • Referat og notat frå inspeksjon ved Norheimsund vidaregåande skule, brev av 26. april 2011
  • Saksutgreiing og vedtak om godkjenning av Norheimsund vidaregåande skule, datert 19. januar 2012

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her</p

11 representantar frå barnehagar og skular i kommunen blei kontakta i samband med tilsynet.

Frå Fylkesmannen deltok:

• fylkeslege, Kristin Cotta Schønberg, revisor
• seniorrådgjevar, Arne Erstad, revisor
• fagdirektør, Anne Grete Robøle, revisjonsleiar

[1] Konstituerande møte i kommunestyret i Kvam herad var 15. oktober 2019.

[2] Spørjeskjema er utarbeidd av Statens helsetilsyn. Det blei sendt til Kvam herad i lag med meldinga om tilsyn.

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk