Rapport etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Aurland kommune 2020

Statsforvaltaren (tidlegare Fylkesmannen) viser til tilsyn med Aurland kommune 9. desember 2020 og førebels rapport sendt kommunen 18. desember 2020. Kommunen gav tilbakemelding 21. desember 2020 om at dei var samd i faktagrunnlaget som låg til grunn for rapporten.

Vedlagt følgjer endeleg rapport datert 11. januar 2021 etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap.

Det er ikkje avdekt lovbrot i tilsynet.

Statsforvaltaren avsluttar med dette tilsynet med Aurland kommune.

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Mari Severinsen
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent 

 

Fylkesmannen i Vestland gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Aurland kommune. Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt tilsynsmøte med nøkkelpersonar i kriseleiinga i kommunen 9. desember 2020.

Vi undersøkte om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Fylkesmannen har ikkje avdekt lovbrot under tilsynet.

1.     Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er vald for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Fylkesmannens planlagde tilsyn i 2020. Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som var lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege ROS-analyse.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

• 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.
• 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.
• 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.
• 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Fylkesmannen viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal ifølgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjerd i ein krisesituasjon blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

§ 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.     Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Aurland kommunar om lag 1700 innbyggjarar og er lokalisert langs Sognefjorden. Kommunen har djupe fjordar og høge fjell, og opplever jamleg naturhendingar som flaum og skred. Kommunen har ein cruisehamn og har eit høgt tal besøkande turistar i sommarhalvåret.

I 2019 omorganiserte kommunen det overordna beredskapsarbeidet slik at rådmannen tok over for ordførar som leiar av kriseleiinga til kommunen. Tenesteleiar teknisk og brannsjef tok over som beredskapskoordinator og med sin nestleiar som vara. Kommunen har òg fått på plass eit system med skylagring slik at all dokumentasjon knytt til beredskapshandtering vert samla og lett tilgjengeleg for alle relevante personar i kommunen.

I møtet opplyste kommunen at dei er i prosess med å vedta nytt delegeringsreglement som er i samsvar med gjeldande planverk.

Aurland kommune har i liten grad hatt innbyggjarar som er smitta av covid-19, men har hatt nokre tilfelle med turistar og framandarbeidarar. Det har i tillegg vore enkelte hendingar der ein har frykta smitte på mellom anna skule og sjukeheim som har gjort at dei har fått testa eigne rutinar og kapasitet i helsetenesta.

Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for

Risiko- og sårbarheitsanalyse

Aurland kommune laga ein overordna risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) i 2014. Denne analysen vart revidert i 2016 ved gjennomgang av alle hendingane i analysen.

Det står i planstrategien til kommunen for 2020-2023 at analysen vil reviderast i denne planperioden. Kommunen opplyser i møtet at det ikkje er laga framdriftsplan for arbeidet, men at dei planlegg å byrje på dette arbeidet sommaren 2021 samstundes som dei skal gjennomføre revisjon av samfunnsplanens arealdel.

Overordna beredskapsplan

Kommunens beredskapsplan vart sist revidert i september 2020. Planen inneheld mellom anna ei skildring av kven som deltek i kriseleiinga og kva deira roller og ansvar er ved uønskte hendingar. Det er utarbeidd tiltakskort for aktuelle hendingar som er henta frå den overordna ROS-analysen til kommunen.

Rådmannen opplyste i møtet at kommunen har vald å ikkje sette kriseleiing under handteringa av pandemien, men arbeidd i ein beredskapsstab. I praksis har dei nytta strukturane og oppgåvefordelinga som går fram av beredskapsplanen, men fullmaktene som kan løysast ut ved å sette kriseleiing, er ikkje nytta. Kommunen har valt å halde på etablerte strukturar og fullmakter for å stå i ei langvarig krisehandtering. Det har vore jamlege møter i beredskapsstaben gjennom heile pandemien. Ved behov kan kommunen raskt sette kriseleiing.

I beredskapsstaben har personane som utgjer kriseleiinga delteke, i tillegg til andre ressurspersonar som er viktige for å handtere situasjonen. I beredskapsplanen til kommunen er ikkje kommunelege/smittevernlege satt opp som deltakar kriseleiinga. I møte opplyste kommunen at tidlegare og noverande kommunelege/smittevernlege har vore tett kopla på arbeidet i bereskapsstaben, og med unntak av ein roleg periode i sommar, delteke i dei faste møta.

Beredskapsplanverk for helsetenesta

Plan for helse- og sosialberedskap er datert 2015. I kommunen sin overordna beredskapsplan står det at plan for helse- og sosialberedskap skal reviderast samstundes som den overordna beredskapsplanen (årleg/ved behov).

Smittevernplanen er datert 2006.

I «Delplan til plan for kriseleiinga i Aurland – kontinuitetsplanlegging ved høgt fråvær» går det fram at kommunane må planleggje for å kunne ivareta kritiske samfunnsfunksjonar under ein alvorleg pandemisk influensa eller anna alvorleg situasjon og etablerast beredskap for å oppretthalde kommunale funksjonar som må vere i drift. Dokumentet som ikkje er datert, omtaler kort ei rekkje kommunale tenester og generelle tiltak. I møtet fekk vi opplyst at dette er kommunens pandemiplan og at denne ved oppstart av pandemien vart lagt til grunn for kontinuitetsplanlegginga.

Det går fram av stillingsomtalen for tenesteleiar helse- og førebygging, datert 19. januar 2018, at tenesteleiar mellom anna har ansvar for plan for helse- og sosialberedskap og smittevernplan. I møtet kom det fram at kommunen før pandemien hadde planlagt ei oppdatering av det overordna helseberedskapsplanverket i samarbeid med Årdal kommune og Lærdal kommune. I brev sendt til formannskapet før tilsynet informerer tenesteleiar om at det i samband med handteringa av pandemien ikkje er prioritert å oppdatere planverket på helseområdet. Dette er grunngjeve med at det lokale planverket til ei kvar tid vert overstyrt av nasjonale føringar som dessutan har vore i konstant endring. Det går òg fram at erfaringane frå handteringa av pandemien vil vere viktige ved revisjon av planverket, og at det difor ikkje er føremålstenleg å gjere dette.

I møtet fekk vi opplyst at lokale rutinar er endra i tråd med nasjonale tilrådingar og lokale behov.

Personellressursar

Kommunen har felles kommuneoverlege med kommunane Årdal og Lærdal. For å redusere sårbarheit har lokal kommunelege, tilsett i 100 % stilling, mynde etter smittevernlova, psykisk helsevernlova og folkehelselova.

Aurland kommune har over tid hatt vanskar med å rekruttere legar. Per 9. desember 2020 er det i tillegg til den eine fast tilsette kommunelegen, to vikarar og ein LIS1-lege.

Kommunen har eit tett samarbeid med Årdal kommune og Lærdal kommune på fleire område, og kommunane har samarbeidd tett under pandemien. Det har vore jamlege møte for å diskutere felles utfordringar og korleis kommunane i fellesskap kan løyse dei. Det er per 9. desember 2020 ikkje skriftlege avtalar om samarbeid ut over avtalen om felles kommuneoverlege, men det går fram av mottekne referat frå fellesmøte at kommunane legg opp til samarbeid, mellom anna om smittesporing og kan ved behov opprette ein felles sjukeheimskohort.

For å ta ned sårbarheit på bemanningssida i ein situasjon med smitte inn i sjukeheimen, er det gitt opplæring til andre tilsette slik at dei kan setjast inn. Dette kan og verte aktuelt i tilfelle det blir behov for å opprette felles koronaavdeling som det må frigjevast personellressursar til.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

Aurland kommune gjennomførte ei TISK-øving med deler av kriseleiinga og relevant nøkkelpersonell måndag 7. desember. Tema for øvinga var handtering og oppfølging av eit smitteutbrot.

Kommunen hadde i fellesskap med Vik kommune, Lærdal kommune og Årdal kommune planlagt å gjennomføre øving i oktober 2020. Denne øvinga vart bestemt flytta til februar 2021 grunna situasjonen i fylket på det aktuelle tidspunktet. Tema for øvinga skal vere vatn og avløp og heile kriseleiinga til kommunen skal delta.

På sjukeheimen er det gjennomført to øvingar om å flytte smitta pasient til koronakohort.

I møtet understrekar elles kommunen at dei jamleg har uønskte hendingar (i hovudsak naturhendingar) og at dei gjennom dette har god erfaring med krisehandtering og at det har vore tilfelle med mistanke om covid-19-smitte som har gitt høve til å teste rutinar og system i praksis.

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen til kommunen at det er rådmann som er ansvarleg for at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen sitt beredskapsarbeid får opplæring og er kjent med rolla si. Kommunen opplyser at dei ikkje har ein eigen plan for korleis dette skal gjennomførast, men at dei gjennom tilsettingsavtalar og ansvar i linja sikrar at dei som har ei rolle i beredskapsarbeidet er kjent med beredskapsplanverket og eigen rolle ved ei hending.

Kommunen opplyser i møtet at alle i helse- og omsorgstenesta i kommunen har fått opplæring i smittevernutstyr. Dette gjeld òg personar som er tiltenkt å tre inn i funksjonar i tenestene ved behov. Kommunen sett behovet for jamleg repetisjon av kunnskap og har fått på plass ordningar for å fange opp ønskje og behov for dette.

Evaluering

Under pandemien er det ført referat frå møta i beredskapsstaben og møta med kommunane Årdal og Lærdal. Referata og anna relevant informasjon er samla, slik at erfaringane undervegs kan nyttast når planverket skal reviderast.

Kommunen har oversendt skriftleg evaluering etter TISK-øving som var gjennomført måndag 7. desember 2020.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Aurland kommune har ein oppdatert beredskapsplanen, sist revidert 4. september 2020.

Helse- og sosialberedskapsplanen, pandemiplanen og smittevernplanen er alle av eldre dato. Etter vår vurdering er det behov for å revidere og oppdatere planane og samordne dei med overordna beredskapsplan, tilgrensande planverk i samarbeidskommunar og spesialisthelsetenesta. Ansvar for iverksetting av revisjon er plassert i organisasjonen. Vi har forståing for at revisjon ikkje er igangsett under covid-19-pandemien, og har merka oss at kommunen, ut frå informasjonen i møtet, legg vekt på å innrette tenestetilbod i samsvar med dei nasjonale tilrådingane. Tilsette med definerte roller for handtering av pandemien har identifisert kritiske og sårbare funksjonar i tenestene og sett i verk avbøtande tiltak. Det er gitt opplæring til tilsette i helse- og omsorgstenestene om handtering av smitte og opplæring i bruk av smittevernustyr. Øving har vore ei viktig kjelde til avdekking av om opplæring som er gitt, mellom anna om bruk av utstyr og smittesporing, har vore tilstrekkeleg og iverksetting av tiltak for forbetring.

På grunnlag av dei mottekne opplysningane om gjennomførte og planlagde øvingar, og system for opplæring av personar som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandtering, finn vi at kommunen etterlever krav til øving og system for opplæring i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Fylkesmannen har innan tema for dette tilsynet ikkje motteke opplysningar som gir grunnlag for å konkludere med brot på krav til kommunal beredskap og helseberedskap.

5.     Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Det er ikkje avdekt lovbrot ved dette tilsynet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok. Varsel om tilsyn varst sendt 17.09.2020.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført 09.12.2020 via Teams. Tilsynsmøtet var planlagt gjennomført 16. oktober, men grunna ei hending i kommunen vart det flytta til 9. desember.

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Overordna ROS-analyse revidert 2014
• Reviderte ROS-hendingar 2016
• Beredskapsplan for Aurland kommune
• Plan for helse- og sosial beredskapsplan
• Smittevernplan
• Delegasjonsreglement – politisk Aurland kommune
• Delplan til plan for kriseleiinga i Aurland – Kontinuitetsplanlegging ved høgt fråvær
• Referat:
  • Interne møte i beredskapsstaben
  • Møte med Årdal kommune og Lærdal kommune
  • Møte med frivillige lag og organisasjonar
• Stillingsforklaring for tenesteleiar helse og førebygging
• Brev om endra arbeidsavtale for lokal kommunelege
• Delegasjon av utøvende smittevernansvar til ÅLA kommunene
• Interne rettleiarar og rutinar,a.:
  • Rettleiar for smittesporar
  • Saksgang og huskeliste i forbindelse med åpning av sporingssak
• Notat til formannskapet vedr plan for tilsyn med beredskap i Aurland kommune
• Dokumentasjon knytt til gjennomført TISK-øving inkludert evalueringsskjema
• Kommunal planstrategi 2020-2023

Tabellen under viser kven frå Aurland kommune som deltok på tilsynsmøtet 09.12.2020:

Ikkje publisert her.

Frå Fylkesmannen deltok:

• Seniorrådgjevar, Mari Severinsen, beredskapsseksjonen, revisorleiar
• seniorrådgjevar, Lene Stavseng, beredskapsseksjonen, revisor
• fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernsavdelinga, revisor