Rapport frå tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap – Austevoll kommune 2020

Statsforvaltaren viser til tilsyn med Austevoll kommune 20. november 2020 og førebels rapport sendt 14. desember 2020.

Rapporten frå tilsynet er vedlagt.

Vi avdekte eit lovbrot: Austevoll kommune har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap.

Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 5-2.

Vi ber Austevoll kommune om å sende plan for retting innan 31. mars 2021. Opplysningar som vi ventar planen skal innehalde, er omtalt i rapporten.

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Anne Catherine Fasmer Eide
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Fylkesmannen i Vestland¹ gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Austevoll kommune. Vi har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt møte med personar i kriseleiinga i kommunen 20. november 2020.

Fylkesmannens konklusjon:

Austevoll kommune har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap.

Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 5-2.

Vi ber Austevoll kommune om å sende plan for retting innan 31. mars 2021. Opplysningar som vi ventar planen skal innehalde, er omtalt i rapporten kapittel 6.

Ut frå ei samla vurdering av dei mottekne opplysningane om kommunens arbeid med pandemien så langt, finn vi at kommunen har iverksett naudsynte tiltak for å oppretthalde kapasitet i helse- og omsorgstenestene og handtere utbrot.

1.     Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er valt for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Fylkesmannens planlagde tilsyn i 2020. Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som var lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse).

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

§ 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

§ 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.

§ 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

§ 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Fylkesmannen viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal ifølgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjerd i ein krisesituasjon blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

§ 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.     Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Austevoll kommune har om lag 5 120 innbyggjarar, ligg ytst i Midthordland og består av eit stort tal øyar og holmar utan fastlandssamband. Kommunen har handtert fleire smitteutbrot i tidsrommet mars – november 2020. Austevoll har mykje skipstrafikk med anløp til og frå utlandet. I samband med pandemien er ein del fartøy i opplag i kommunen. Det skjer jamleg byte av utanlandsk mannskap, som gjer at om lag 10-12 frå denne gruppa blir testa kvar veke. Kommunen har òg tilbydd testing av mannskap for å bidra til å unngå smitteutbrot på t.d. fiskefartøy som går ut frå Austevoll. Kort tid før vårt møte var det eit smitteutbrot med eit større tal nærkontaktar der kommunen i samarbeid med rederiet fann løysingar for karantene og isolasjon.

Rådmann er ansvarleg for at kommunen har lovpålagt planverk. Kommuneoverlegen har ansvar for smittevernplan og pandemiplan. Kommuneplanleggar har ei koordinerande rolle for overordna planarbeid og prosessar knytt til beredskap og helseberedskap, under dette (som del av dette) òg utarbeiding av risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS-analysar) på overordna nivå og i dei ulike tenesteeiningane, særleg med omsyn til val av akseptkriterium. Kommuneplanleggaren er også beredskapskontakt for kommunen.

Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for

Risiko- og sårbarheitsanalysar

Overordna ROS-analysar for kommunal beredskap og helseberedskap er ikkje tema i tilsynet, men slik analyse/analysar skal ligge til grunn for utarbeiding av beredskapsplanar.

Kommunens ROS-analyse frå 2014 omfattar ikkje helse- og sosial.

Kommunen har i planstrategi ført opp revisjon av ROS-analysen. Det er ikkje tidfesta når dette skal gjennomførast.

Overordna beredskapsplan

Den overordna beredskapsplanen vart sist revidert i november 2019. Rådmann er ansvarleg for revisjon og oppdatering. Kommunen har ein plan for krisekommunikasjon som omfattar befolkningsvarsling, og plan for evakuering. I den overordna beredskapsplanen blir det vist til underliggande planar som ikkje er utarbeida eller som er utdatert, t.d. plan for helsemessig og sosial beredskap og smittevernplan.

Rådmannen er leiar for kommunens kriseleiing og ansvarleg for arbeidet med utforming og samordning av planar. Kommunen fortel at roller og ansvar som går fram av planen er lagt til grunn for handteringa av pandemien, og det er utpeika vararepresentantar for medlemene. Kommunen nyttar krisehandteringsverktøyet DSB-CIM til mellom anna loggføring og oppdatering av varslings- og ressurslister. I samband med pandemien vart den kommunale kriseleiinga etablert relativt tidleg, i tråd med førebudde tiltak i pandemiplanen. Gjennom den vidare handteringa av pandemien har den kommunale kriseleiinga blitt reetablert ved behov.

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Kommunen har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap. I møtet 20 november informerte kommunen om at det er behov for å utarbeide slik plan. Det vart også peika på at det utan slik plan er utfordrande å utarbeide underliggande planar som t.d. smittevernplan. Kommunen har ikkje tidfesta når det skal utarbeidast ny plan for helsemessig og sosial beredskap. Planstrategi for 2020 – 2023 er behandla i formannskapet og skal opp som sak i kommunestyret i 2020. I saksutgreiinga til formannskapet, sak 137/20, går det fram at det ikkje ligg føre framdriftsplan for iverksetting av planarbeidet². Innan tenesteområde helse og velferd er helse- og sosialberedskapsplan oppført som ønska temaplan.

Smittevernplan

Austevoll kommune har smittevernplan frå 2014, men opplyste i møtet at revisjon er i gang og at ny plan snart ville vere ferdig.

Pandemiplan

Kommunen har pandemiplan datert februar 2020. Planen er utarbeidd av tverrfagleg arbeidsgruppe leia av kommuneoverlegen, med referansegruppe frå kommunal planleggar og leiinga.

Nasjonale tilrådingar for lokal handtering av pandemien er kjende. Kommuneoverlegen har på grunnlag av desse teke initiativ til og utarbeida ROS-vurderingar og tiltak, jf. trafikklysmodell, for dei ulike deltenestene i helse- og omsorgstenestene. Arbeidet med ROS-analysane har ifølgje kommunen avdekka sårbarheiter som det er sett inn tiltak for å utbetre.

Personellressursar

Kommuneoverlegen er òg smittevernlege i tillegg til å vere fastlege (40 %), og har hatt eit stort arbeidspress i samband med pandemien. Det blir arbeidd med å formalisere ei vaktordning.

Stedfortredar med samfunnsmedisinsk kompetanse er tilgjengeleg. Kommunen har utlyst legestilling der del av stillinga vil kunne vere knytt til samfunnsmedisinske oppgåver. Kommuneoverlegen ser behov for ein 100 % stillingsressurs til samfunnsmedisinske oppgåver.

I møtet opplyste kommunen at dei så langt som råd har søkt å førebu seg på å ha kapasitet til testing og handtering av utbrot og har kontaktlister og oversikt over tilgjengeleg personell på plass. Kommunen har smittesporingsteam med fem personar og gitt dei naudsynt opplæring.

Austevoll kommune har ikkje formelle samarbeidsavtalar med nabokommunar i samband med pandemien, men seier dei har låg terskel for å ta kontakt ved behov. Samarbeid med helseføretaket følgjer av formelle samarbeidsavtalar, og ved handtering av pandemien er koordineringsgruppe og underutval for fordeling av smittevernutstyr viktige samarbeidsorgan. Kommuneoverlegen i Austevoll deltek i koordineringsgruppa som representant for Bergensregionen (på vegner av fem kommunar). Kommuneoverlegen deltek òg i fagforum som er oppretta mellom kommuneoverlegane i same område.

Kommunen viser til at viktige læringspunkt frå arbeid med ROS-analysar i tenesteeiningane og erfaringar frå handteringa av pandemien, særleg er knytt til behov for stedfortredarar og kontinuitetsplanlegging. Vi fekk opplyst at tilsette i helse- og omsorgstenestene strekkjer seg for å løyse oppgåvene og at kommuneleiinga er merksam på ressurssituasjon og behovet for å ha naudsynt kompetanse tilgjengeleg til ei kvar tid.

Opplæring, øving, og evaluering

Opplæring

Kommunen har plan for opplæring og øving for kommunal kriseleiing, med årshjul for aktivitetar knytt til revisjon av overordna beredskapsplan, interne og eksterne kurs, og planlegging/gjennomføring av øving og evaluering. Kommunen har òg ei kompetansematrise for rollene i kommunal kriseleiing og krisestab, med krav til og status for gjennomførte kurs knytt til DSB-CIM. Fleire av medlemene i kriseleiinga har brukt DSB-CIM aktivt under pandemien. Handtering av pandemien har gitt kriseleiinga mykje læring og erfaring.

Kommunen har organisert og gjennomført opplæring av tilsette i helse- og omsorgstenestene og det blir regelmessig repetert. Opplæring i bruk av personleg smittevernutstyr vart gitt døme på i oversikt sendt frå kommunen, og det vart gitt meir detaljert informasjon om den praktiske gjennomføringa i tilsynsmøtet. Kommunen har eit tverrfagleg smittevernteam med representantar frå alle sektorar som har vore ansvarleg for opplæring i bruk av smittevernutstyr i dei ulike tenestene. Det har vore gjennomført nettkurs og praktisk opplæring.

Øving

I oversendingsbrevet datert 5. oktober 2020 går det fram at kommunen ikkje har gjennomført øvingar dei to siste åra. Austevoll kommune deltok på Øving Vestavind i regi av Fylkesmannen i mai 2019. Tema for den øvinga var atomberedskap med ulike følgjehendingar. Kommunens kriseleiing var målgruppe for øvinga.

Kommunen har ikkje gjennomført øvingar i 2020, og planlegg ikkje øving knytt til smitteutbrot. I perioden august – 20. november har det kvar veke vore smittetilfelle med utbrot i mindre og større klynger. Møtedeltakarane sa at handtering av desse tilfella har gitt mykje erfaring og læring, og at det ikkje er behov for (vil vere rett ressursbruk) å øve spesifikt på TISK no.

Evaluering

I oversendingsbrevet fekk Fylkesmannen opplyst at kommunen ikkje har gjennomført evalueringar dei siste to åra. Som del av Øving Vestavind i regi av Fylkesmannen i mai 2019, leverte kommunen evalueringsrapport.

I samband med pandemien planla kommunen undervegsevaluering i september i etterkant av eit større utbrot, men denne evalueringa vart utsett på grunn av nye utbrot. I møtet opplyste kommunen at tiltak i helsetenestene vert evaluert kontinuerleg og at planar og rutinar vert endra når behov for det vert avdekka. Kommunen viser m.a. til plan for handtering av smitte på sjukeheim som hadde overføringsføringsverdi til skule. Pandemiplanen er òg oppdatert etter erfaring med TISK-strategien som er sentral i handteringa av pandemien.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Den overordna beredskapsplanen er oppdatert/revidert i november 2019 i tråd med krava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Kommunen har kriseorganisasjon og kriseleiing der helseberedskap inngår. Ansvar, mynde og oppgåver er avklart og kjent for medlemmene i kriseleiinga. Kommunen oppfyller forskriftskrav til øving av overordna beredskapsplan og evaluering.

Kommunen har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap. Ut frå opplysningar vi har fått, har leiinga i lengre tid vore kjent med at kommunen ikkje har slik plan. Denne kunnskapen har imidlertid ikkje ført til igangsetting av forarbeid, ROS-analyse, og arbeid med plan for helsemessig og sosialberedskap.

Manglande plan for helsemessig og sosial beredskap er brot på krav i helseberedskapslova og tilhøyrande forskrift.

For handtering av pandemien har vi merka oss arbeidet som kommuneoverlegen har gjort i lag med leiarar for helse- og omsorgstenestene og andre for å førebyggje smitte og handtere ulike situasjonar med utbrot. Kritiske funksjonar er identifisert. Det er gitt opplæring i bruk av smittevernutstyr og handtering av smitte. Tiltak som er iverksett for å redusere sårbarheit i helse- og omsorgstenestene vert evaluert og tilpassa den aktuelle situasjonen. Sjølv om plan for helsemessig og sosial beredskap ikkje ligg føre og planverket elles er fragmentert, finn vi at kommunen så langt har iverksett naudsynte tiltak for å oppretthalde helse- og omsorgsteneste og handtere utbrot.

5.     Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Fylkesmannen peiker på følgjande:

Austevoll kommune har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap. Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2.

6.     Oppfølging av lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva vi ventar at kommunen skal gjere i prosessen med å rette lovbrot, slik at krav til beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene blir oppfylt.

Austevoll kommune blir bedt om å sende inn framdriftsplan for arbeidet med retting av lovbrotet innan 31. mars 2021 der

• milepælar for arbeidet er tidfesta, til dømes for utarbeiding/revisjon av dokument som skal liggje til grunn for beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene og for det vidare arbeidet fram til planen vert behandla i kommunestyret.
• det går fram korleis planen er meint samordna med anna kommunalt og eksternt planverk.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsyn vart sendt 18.09.2020. Møte med kommunen vart gjennomført fredag 20.11.2020 via Teams etter dagsorden som vist under.

Dagsorden

Tid	Kva	Kven
10.00	Opning av møte og presentasjonsrunde	FM/Alle
	Kort innleiing om mål, tema og bakgrunn	FM
10.20	Innleiing frå kommunen	Austevoll kommune
10.30	Oppfølgingssamtale og diskusjon	Alle. FM leiar diskusjon.
11.45	Oppsummering og vegen vidare	FM

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Overordna beredskapsplan for Austevoll kommune, nov. 2019
• Plan for kriseinformasjon 17.10.2016
• Plan for evakuering mars 2020
• Pandemiplan for Austevoll kommune 2020-2028, feb. 2020
• Opplæringsplan (mrk. kommunal kriseleiing og krisestab)
• Kompetansematrise (udatert, knytt til ovanfornemnde opplæringsplan)
• Kommunal planstrategi, vedteken 1.2020, etter tilsynsmøtet
• ROS-analyser med tiltak – Tenesteområde Austevoll pleie- og omsorgssenter (PO)
  • I tillegg fleire døme på tilsvarande ROS-analysar for tenesteområde og -einingar knytt til helse og omsorg.
• Lokal beredskapsplan for Aleris Omsorg Austevoll rev. april 2019.
• Smittevernplan med trafikklys dagsenter juni 2020
  • I tillegg fleire døme på tilsvarande smittevernplanar for tenesteiningar knytt til helse og
• Prosedyre ved covidsmitte i omsorgsinstitusjon
  • I tillegg fleire døme på prosedyrar og tiltak for tenesteeiningar knytt til helse og
• ROS-analyse, planar og rutinar for Eidsbøen

Tabellen under viser kven som deltok på møtet 20.11.2020.

Ikkje publisert her.

Frå Fylkesmannen deltok:

• fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernsavdelinga, revisor
• seniorrådgjevar, Anne F. Eide, beredskapsseksjonen, revisorleiar
• seniorrådgjevar, Lene Stavseng, beredskapsseksjonen, revisor

¹ Fylkesmannen skifta namn til Statsforvaltaren frå 1.1.2021. I denne rapporten nyttar vi namnet som var i bruk då tilsynet vart gjennomført

² Saksframlegg, planstrategi 2020 – 2023 Austevoll kommune. https://www.austevoll.kommune.no/innsyn.aspx?response=journalpost_detaljer&journalpostid=2020021112&scri pturi=/innsyn.aspx&skin=infolink&Mid1=375&