Rapport frå tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap – Austrheim kommune 17. desember 2020

Fylkesmannen viser til tilsynsmøte med Austrheim kommune 11. november 2020 og rapport av 30. november 2020 etter dette. Vi har ikkje motteke merknader til faktagrunnlaget i rapporten.

Vedlagt følgjer endeleg rapport datert 17. desember 2020 etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap.

Det er ikkje avdekt lovbrot i tilsynet.

Fylkesmannen avsluttar med dette tilsynet med Austrheim kommune.

 

Med helsing

 

Helga Arianson
fylkeslege

Lene Stavseng
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Fylkesmannen i Vestland gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Austrheim kommune. Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt tilsynsmøte med nøkkelpersonar i kriseleiinga i kommunen 11. november 2020.

Fylkesmannen har ikkje avdekt lovbrot under tilsynet.

1.     Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er vald for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Fylkesmannens planlagde tilsyn i 2020. Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som var lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege ROS-analyse.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

• § 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.
• § 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.
• § 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.
• § 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Fylkesmannen viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal ifølgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjerd i ein krisesituasjon blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

§ 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.     Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Austrheim kommune har om lag 2870 innbyggjarar og er lokalisert i Nordhordland. Kommunen består av øyer ut mot skipsleia og Nordsjøen, samt nordvestspissen av Lindåshalvøya på fastlandet.

Kommunen har organisert arbeidet med kommunal beredskap med rådmann som hovudansvarleg og med ein utpekt vara i denne funksjonen.

Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for

Risiko- og sårbarheitsanalyse

Austrheim kommune har ein heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) frå 2017 og byrja i starten av 2020 arbeidet med revisjon av denne. Relevante eksterne beredskapsaktørar var kopla på, men på grunn av pandemien og andre uføresette situasjonar er ikkje arbeidet vidareført.

Overordna beredskapsplan

I møtet opplyste kommunen at overordna beredskapsplan er under revisjon. Fylkesmannen har ikkje sett utkastet til ny overordna plan.

Den overordna beredskapsplanen som Fylkesmannen fekk tilsendt er datert 08.02.2017 og byggjer på ROS-analysen for kommunen frå 2017. Beredskapsplanen er oppdatert med nokre nye vedlegg, og det er elles gjort nokre mindre justeringar i planen sidan 2017. Den er mellom anna oppdatert med eit nytt tiltakskort Opplæring av medlem i KKL. Tiltakskortet er ikkje datert. Informasjonsplan og plan for befolkningsvarsling er slått saman til ein plan, Informasjons- og varslingsplan, som ikkje er datert. Det går ikkje fram av hovuddokumentet når beredskapsplanen sist er oppdatert, kva som vart oppdatert eller kven som har ansvaret for oppdatering.

Rådmannen er leiar for kriseleiinga i kommunen og ansvarleg for arbeidet med utforming og samordning av planar. Roller/oppgåver og kontaktinformasjon til medlemmer og varamedlemmer i KKL går fram i eige tiltakskort. Varslingslista er datert 11.09.20. Det er utpeika varamedlemmer i tre trinn.

Kriseleiinga har sidan tidleg fase i pandemien hatt jamlege møter og starta tidleg kartlegging av kritisk kompetanse og planlegging med sikte på å yte naudsynte tenester ved bortfall av helsepersonell.

I møtet opplyste at kommunen at plan for helsemessig og sosial beredskap er del av den overordna beredskapsplanen. Den er under revisjon og skal behandlast i kommunestyret i desember 2020.

Strukturen på ny revidert beredskapsplan vil vere ein hovudplan supplert med detaljplanar i vedlegg og tiltakskort. Dei kan reviderast utan å måtte leggje heile planen fram for kommunestyret.

Smittevernplan

Smittevernplanen for Austrheim kommune med plan for pandemisk influensa vart vedteken av kommunestyret i april 2020.

I møtet opplyste kommunen at dei så langt som råd har søkt å førebu seg på å ha kapasitet til testing og handtering av utbrot og har kontaktlister og oversikt over tilgjengeleg personell på plass.

Kommunen sette i tidleg fase av pandemien i gang med informasjons- og opplæringsarbeid i organisasjonen, oppretta «koronaavdeling» på sjukeheimen, og endra kontorplassering for å ta ned risiko for smitte mellom legekontoret og helsestasjon. Kommunen har smittesporingsteam og har samarbeidt med nabokommunar om smittesporing og om karantenering av gjestearbeidarar når det har vore aktuelt.

Personellressursar

Kommuneoverlegen har ein 50 % stilling og ein fast stadfortredar. Under pandemien har kommuneoverlegen arbeidd langt utover det stillingsprosent tilseier. Kommunen har lyst ut ny legestilling, og har tidlegare i år nytta vikarbyrå for å dekkje behovet for sjukepleiarar.

Kommunen opplyste i møtet at dei i samband med handtering av pandemien ikkje har formelle samarbeidsavtalar med nabokommunar. Det er eit mangeårig samarbeid mellom kommuneoverlegane i regionen som òg har fungert godt dette året. Samarbeid med helseføretaket følgjer av nedfelte samarbeidsavtalar, eige koordineringsgruppe og underutval for fordeling av smittevernutstyr. I møtet vart det ikkje gitt opplysningar om særskilte problemstillingar i samarbeidet med andre.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

Austrheim kommune deltok på øvinga i regi av Fylkesmannen i mai 2019. Tema for øvinga var atomberedskap med ulike følgjehendingar og målgruppa var kriseleiinga.

Kommunen har hittil i 2020 ikkje gjennomført øvingar, men planlegg TISK-øving innan utgangen av 2020.

Opplæring

Det går fram av vedlegg til beredskapsplanen (Tiltakskort 1.4 Opplæring av medlem i KKL) korleis medlem i KKL skal gjennomgå naudsynt opplæring. Kommunen opplyser i møtet at dei ikkje har eigen opplæringsplan for medlemmer i KKL, men at dei nyttar opplæringsrutinen til dette. Denne skal sikre at alle som har ei rolle i kriseleiinga, eller andre beredskapsoppgåver, er kjende med oppgåvene og har fått naudsynt innføring og opplæring. Dette omfattar mellom anna kjennskap til beredskapsplanverket til kommunen. Rådmannen opplyste i møtet at overordna plan er føresett kjent hjå alle leiarar. Rådmannen opplyste at medlemmene i kriseleiinga kjenner funksjonane, og at ansvaret og oppgåvene er avklart.

Handtering av pandemien har på mange vis vore ei kontinuerleg læring for medlemmene i KKL.

Opplæring av tilsette i helse- og omsorgstenestene i bruk av personleg smittevernutstyr går fram av oversikt sendt frå kommunen. Kommunen gav meir detaljert informasjon om den praktiske gjennomføringa i møtet. Opplæring er obligatorisk, og blir gitt fortløpande og regelmessig repetert.

Evaluering

I oversendingsbrevet fekk Fylkesmannen opplyst at kommunen ikkje har gjennomført evaluering av pandemien så langt. På spørsmål om gjennomføring av evaluering, seier kommunen at dei har i dei faste KKL-møta gjort munnlege evalueringar i form av diskusjonar og «runde rundt bordet.» Kommunen skriv referat frå desse møta. Det var etter øvinga i regi av Fylkesmannen i mai 2019 (Øving Vestavind) levert inn ein evalueringsrapport til Fylkesmannen.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Den overordna beredskapsplanen (datert 2017) som Fylkesmannen fekk tilsendt før tilsynet, er ikkje fullt ut oppdatert og revidert i tråd med krava i § 15 i sivilbeskyttelseslova og § 6 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. På bakgrunn av opplysningane om at det før utgangen av 2020 skal ferdigstillast ein ny overordna beredskapsplan som skal dekke lovkrava etter både sivilbeskyttelseslova og helseberedskapslova, vurderer Fylkesmannen at kravet til revisjon og oppdatering likevel er tilfredsstilt.

Smittevernplan med pandemiplan i frå 2020 ligg føre.

Kommunen har kriseorganisasjon og kriseleiing der helseberedskap er med. Ansvar, mynde og oppgåver er avklart og kjent for medlemmene i kriseleiinga.

Austrheim kommune har identifisert kritiske funksjonar, sett i verk tiltak for å redusere sårbarheit og kan ved behov omdisponere/ tilføre ressursar. Det er lagt til rette for og gjennomført opplæring i bruk av smittevernutstyr i helse- og omsorgstenestene. Kommunen evaluerer munnleg jamleg møta i KKL og det vert utarbeida møtereferat som kan nyttast som grunnlag for meir skriftleg evaluering.

Fylkesmannen har innan tema for dette tilsynet ikkje motteke opplysningar som gir grunnlag for å konkludere med brot på krav til kommunal beredskap og helseberedskap.

5.     Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Det er ikkje avdekt lovbrot ved dette tilsynet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok. Varsel om tilsyn varst sendt 18.09.2020.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført 11.11.2020 via Teams etter dagsorden som vist under.

Dagsorden

Tid	Kva	Kven
10.00	Opning av møte og presentasjonsrunde	FM/Alle
	Kort innleiing om mål, tema og bakgrunn	FM
10.20	Innleiing frå kommunen	Austrheim kommune
10.30	Oppfølgingssamtale og diskusjon	Alle. FM leiar diskusjon.
11.45	Oppsummering og vegen vidare	FM

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversendingsbrev: Svar – varsel om tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap, datert 12.10.2020, referanse 20/4684.
• Beredskapsplan for Austrheim kommune (2017)
• TK1_1 Funksjoner i KKL
• Kriseleiing KKL 2020
• Evakueringsplan for Austrheim kommune 2017
• Informasjons- og varslingsplan
• Smittevernplan for Austrheim kommune med pandemiplan(2020)
• Coronahåndtering Austrheim kommune
• TK1_4 Opplæring av medlem i KKL
• KommuneROS 2017
• Opplæring i bruk av smittevernutstyr
• Anbefalinger til kommunene for å ivareta barn og unge under covid-19 pandemien
• Retningslinjer besøkende Nordliheimen
• Slik skal syke barn ivaretas under pandemien
• Smittesporingsrutine
• Varslingsliste datert 09.20 (motteke i etterkant)

Tabellen under viser kven som deltok på tilsynsmøtet 11.11.2020.

Ikkje publisert her.

Frå Fylkesmannen deltok:

• fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernsavdelinga, revisor
• seniorrådgjevar, Lene Stavseng, beredskapsseksjonen, revisorleiar
• seniorrådgjevar, Anne F. Eide, beredskapsseksjonen, revisor
• rådgjevar, Martin Fosse, beredskapsseksjonen, observatør