Rapport etter tilsyn med Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region vest

Vi har kome til at Bufetat region vest ikkje har sikra forsvarlege vurderingar i sakene når det ikkje går frem om eller kvifor tiltaket er i samsvar med barnet sine behov og kva vekt barnet si meining er tillagt.

Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Vestland har gjennomført tilsyn med Bufetat region vest på oppdrag frå Statens helsetilsyn. Vi viser til melding om tilsyn datert 2. juni 2020.

Vi har vurdert om Bufetat utøver bistandsplikta på ein forsvarleg måte når barnevernstenesta eller politiet ber om tiltak i akuttsituasjonar, jamfør barnevernlova § 2-3 andre ledd, jamfør § 1-4. Under dette har vi sett på om barna får medverke i samsvar med krava i barnevernlova §§ 1-6 og 6-3. Vi viser til tilsynet vi gjennomførte i 2017 der vi såg på om Bufetat utøver bistandsplikta forsvarleg.

I dette tilsynet har vi undersøkt dei siste 20 sakene der Bufetat region vest (Bufetat) har ytt bistand i akuttsituasjonar. Vi har òg gjennomført ei kartlegging av kva erfaringar kommunane i Vestland og Rogaland har med bistandsplikta i akuttsaker.

Forholda vi legg til grunn

Det skriftlege arbeidet til Bufetat i samband med at 20 barn trengte ein plass å bu er gjennomgått av oss. Halvparten av barna er fødd i 2002-2005, dei andre er yngre. For 12 barn meinte barnevernstenesta det var behov for beredskapsheim, medan det for åtte barn var meldt behov for institusjon. I tre tilfelle gjaldt bistanden søsken.

Detaljar i kvart enkelt barns situasjon blir ikkje omtalt. Alle barna hadde til felles at dei på bakgrunn av ein akutt situasjon trong ein ny plass å bu. I ein slik situasjon vil det vere forhold som er viktig å vektlegge og forhold som kan vike i vurderinga av kva som er riktig bustad for det enkelte barnet.

Vi har mottatt journalnotat, referat frå avklaringsmøte og tilsegn der Bufetat gir tilbod om plass i institusjon eller beredskapsheim. I om lag halvparten av sakene har vi i tillegg fått vedtak, og i nokre saker har vi fått referat frå samarbeidsmøte. 10 saker er frå Rogaland fylke og 10 saker er frå Vestland fylke.

I alle sakene inneheld tilsegnsbreva opplysningar om barnet, men det er ulikt kor detaljerte opplysningar som går fram. I breva er det eit eige punkt der Bufetat skal grunngi kvifor tiltaket vart vurdert å vere eigna for barnet. Det er i dette dokumentet vurderinga av bustad skal gå fram.

Tidspunktet då barnevernstenesta tok kontakt er notert i 12 av sakene.

I sakene går det fram tidspunkt for når barneverntenesta bad Bufetat om akuttiltak. I dei fleste sakene er tiltaka tildelt same dag. I ei sak er tiltaket tildelt over eit døgn etter førespurnaden frå kommunen. Det går fram kva som var årsakene til dette.

I tillegg legg vi til grunn at 21 av dei 24 kommunane som har svart på kartlegginga, har gitt uttrykk for at dei har fått tilbod om bustad innan rimeleg tid. Fem av dei har svart at dei ikkje fekk eit tilbod som var i samsvar med barnets behov.

Lovgrunnlag

Bufetat skal bistå barneverntenesta når kommunen ber om eigna fosterheim eller institusjonsplass til eit barn, jf. bvl § 2-3 andre ledd bokstav a. Bistandsplikta gjeld både i akuttsituasjonar og for dei planlagde flyttingane.

Bufetat skal ivareta bistandsplikta på ein forsvarleg måte, jamfør barnevernlova § 2-3 andre ledd, jamfør § 1-4. Kravet inneberer at de må yte rett tiltak til rett tid. Ein føresetnad for å yte forsvarlege tenester er difor at det til ei kvar tid er eit tilgjengeleg og eigna tilbod når kommunen skal flytte eit barn utanfor heimen. Bufetat har eit overordna ansvar for å forvalte tiltaksapparatet slik at alle barn som treng det, får eit tiltak som er tilpassa deira behov.

For å finne rett tiltak til eit barn, må de òg ha eit forsvarleg informasjongrunnlag om barnet. Bufetat skal alltid finne tiltak som er best mogleg tilpassa barnets behov, jamfør barnevernlova § 4-1. Det er først og fremst barneverntenesta som har ansvar for å opplyse om faktiske forhold og deira vurderingar av barnets behov. Barnevernet må dessutan innhente barnets synspunkt. Dersom noko manglar, må de likevel etterspørje dette.

Når dei har all nødvendig informasjon i ei sak, må dei gjere ei konkret vurdering av kva tiltak dei skal tilby, og grunngje kvifor tiltaket er til barnets beste. I denne vurderinga må fordelar og ulemper ved tiltaket vektast mot kvarandre. Relevante moment i vurderinga kan vere barnets omsorgshistorie, korleis barnet fungerer på ulike område, barnet og familiens etniske, kulturelle og religiøse  tilknyting, tidlegare evaluering av tiltak, barnets syn på eigen situasjon, barnets behov for kontakt med familie og nettverk og betydinga av å oppretthalde barnehage, skule eller andre aktivitetar. I vurderinga av barnets beste vil barnets eigne ønske stå sentralt, jamfør barnevernlova §§ 1-6 og 6-3. Det vil ikkje alltid vere mogleg eller riktig å følgje barnets ønske. Barnets rett til medverknad betyr ikkje at barnet kan velje tiltak, men at de må vise korleis barnets synspunkt er vekta i den samla vurderinga.

Akuttsituasjonar

Bufetat må ha beredskap for å ta imot førespurnad om plass frå kommunar og politi. Kontaktinformasjon til vakttelefonen må vere lett tilgjengeleg og telefonen må bli svart på døgnet rundt. Den som svarar må ha kompetanse, kunnskap og mynde til å følgje opp førespurnad om tiltak.

For å tilby forsvarleg hjelp i akuttsituasjonar, må Bufetat ha oppdatert kjennskap til dei ulike tiltaka. Dette betyr at de må ha oversikt over ledige plassar, kva spisskompetanse tiltaka har, samt oversikt over no-situasjonen og relevant informasjon om barna som bur der frå før. De må halde dykk

oppdatert på godkjenningar og etterfølgjande kontroll (gjeld dei private institusjonane) og kvalitetsoppfølging (av statlege institusjonar), institusjonsplanar, tilsynsrapportar og klageavgjerder frå fylkesmannen og tidlegare erfaringar med institusjonen.

Kravet til kunnskap om barnets behov for omsorg og behandling må tilpassast hastepreget i situasjonen. Dette vil ofte innebere at kravet er mindre i akuttsituasjonane enn ved planlagde flyttingar. Det er likevel forventa at Bufetat tilbyr tiltak som er eigna ut i frå barnets behov og alder, også i dei akutte tilfella. De må alltid sjå til at de har informasjon om barnets synspunkt slik at de kan vurdere desse opplysingane i arbeidet med å finne rett tiltak. Det må òg vere samanheng mellom  kor raskt de svarar på kommunens førespurnad og barnets situasjon og behov.

Ved behov for bistand i ein akuttsituasjonen er det vanleg at kommunen eller politiet tek kontakt per telefon. Her må Bufetat sjølve ta ansvar for å nedteikne dei sentrale opplysingane de får. Vidare må de dokumentere eigne faglege vurderingar av kva tiltak de vel. Kravet til forsvarlege tenester og internkontroll (styring og leiing) tilseier at de må dokumentere alle sentrale vurderingar i ei barnevernssak. Det inneber mellom anna å grunngje korleis tiltaket de tilbyr er forsvarlege, og at det går fram at alle sentrale omsyn er vurdert. Det er eit krav at Bufetat dokumenterer kva vekt barnets eige synspunkt har fått og korleis barnets beste er vurdert, jamfør barnevernlova § 6-3a. Ved førespurnad om akutte tiltak er hastepreget i barnets situasjon ofte tydeleg, og som regel må barnet flytte heimanfrå den dagen behovet oppstår. Dersom de ikkje finn eit tiltak same dag, må de difor dokumentere korleis situasjonen likevel er ivaretatt på ein forsvarleg måte.

Kravet til internkontroll (styring og leiing) inneberer ein plikt til å sikre at oppgåvene de har blir utført i samsvar med gjeldande lovkrav. Dokumentasjon av arbeidet er ein sentral del av internkontrollen.

Vår vurdering

Får barnet tiltak innan rimeleg tid?

Ein sentral del av akuttarbeidet til Bufetat, er å gje bistand raskt nok. I sakene har de dokumentert når førespurnaden vart motteke og når tiltaket var tildelt og effektuert. I dei fleste sakene var tiltaket tildelt og flyttinga gjennomført same dag. Vi meiner det er «innan rimeleg tid» i denne samanheng. I ei sak gjekk det over eit døgn før flyttinga var gjennomført, har de dokumentert korleis barnet likevel fekk forsvarleg oppfølging.

Det er vår vurdering at Bufetat har sørga for å tilby akuttiltak innan rimeleg tid.

Har Bufetat tilstrekkeleg informasjon om barnet og tilgjengelege tiltak?

Når de skal finne rett tiltak til eit barn, må de ha tilstrekkeleg informasjonsgrunnlag for å vurdere kva tiltak som er til det beste for dette barnet. De må både ha informasjon om barnet og kunnskap om kva institusjon eller beredskapsheim som kan ivareta barnets behov. I akuttsituasjonar vil hastegraden gjere det vanskeleg å opplyse saka. De må likevel ha eit bevisst forhold til kva som krevst av informasjon. Dette gjeld informasjon om og frå barnet, under dette barnets eige synspunkt.

I sakene vi har gjennomgått er det informasjon om barnet. Vi meiner difor at de legg til rette for at dei tilsette har den informasjonen dei treng for å vurdere barnets behov. Vi har heller ikkje informasjon som tilseier at den generelle kunnskapen om og kjennskapen til institusjonstiltaka og beredskapsheimane ikkje er tilstrekkeleg.

Gjer Bufetat fagleg forsvarlege vurderingar ved val av tiltak?

Sjølv om akuttsituasjonar krev noko anna enn planlagde flyttingar, og de i desse sakene må handle raskt, er det krav til at de finn eit tiltak som eigna ut frå barnets behov og alder. Det er vidare krav til at de sikrar barnet ein viss grad av medverknad, sjølv om det er avgrensa moglegheit til å snakke med barnet, også fordi barnet kan vere i ein krisesituasjon. I kravet til å opplyse saka, ligg at vesentleg informasjon må hentast inn. Vesentleg informasjon i denne samanhengen må i alle fall vere informasjon direkte frå barnet.

I nokre saker ser det ikkje ut til at informasjon frå barnet er innhenta, utan at det er notert kvifor. Informasjon i denne samanheng, er også informasjon om barnets synspunkt. Dette er ikkje i samsvar med krav til at barnet skal medverke. Det er heller ikkje i samsvar med krav til dokumentasjon. Barnet er den viktigaste kjelda til informasjon, og deira synspunkt er vesentleg informasjon for å gjere rette vurderingar.

I ei av sakene de sendte til oss, B020-1067, ser vi at de har drøfta informasjonen om og frå barnet opp mot aktuelle tiltak, og at de på den måten kom fram til kva som var det beste tiltaket for barnet. Vi meiner denne saken er eit døme på forsvarleg sakshandsaming. Dei andre sakene er ikkje dokumentert på ein måte som gjer det mogleg å sjå kvifor de meiner tiltaket de har valt er det beste,

Når de skal gjere ei vurdering av kvifor tiltaket er i samsvar med barnets behov, skal all tilgjengeleg informasjon om barnet og tiltaket vurderast. Deretter skal de grunngje kvifor den aktuelle institusjonen/heimen er eigna for barnet i den situasjonen barnet er i. Informasjon frå barnet er ikkje berre barnets ønske, men også anna informasjon barnet kjem med, og som det normalt er viktig å ta omsyn til i arbeidet med å finne rett tiltak. Også i ein akuttsituasjon er det forhold som kan være viktige å vite barnets syn på, sjølv om det ikkje er fullt ut er mogleg å etterkomme. Dersom de ikkje får innhenta barnets synspunkt eller det ikkje er mogleg å etterkomme barnets ønske, må de difor grunngi dette i dokumentasjonen i saka. Dokumentasjon skal elles ivareta fleire omsyn. Det skal for ettertida vere mogleg for andre å vite kva som låg bak valet av bustad. Dette gjeld til dømes dersom barnet seinare ønsker svar på spørsmål om viktige avgjerder i livet sitt. Men dokumentasjon skal og ivaretake sårbarheit i tenesta, til dømes ved saksbehandlars uventa fråvær.

Sjølv om kravet til dokumentasjon er mindre i akuttsituasjonar, må likevel vesentleg informasjon for valet gå fram av dokumenta. De skal dokumentere det som er nødvendig for å synleggjere kvifor de har valt det bestemte tiltaket. De må vidare vise at de har eit bevisst forhold til at barnet er ei sentral kjelde til informasjon, og sjå til at barnet har fått moglegheit til å kome med sitt syn når det kjem til val av tiltak. I dei fleste sakene er det ikkje mogleg å lese kvifor de meiner tiltaket er i samsvar med det konkrete barnet sine behov. Kravet til å dokumentere ein individuell grunngjevnad er såleis ikkje oppfylt. Når det ikkje er mogleg å lese korleis de har vurdert barnets behov og barnets synspunkt, meiner vi det er risiko i arbeidet med sakene. Mellom anna er det ikkje mogleg å vite om det er saklege grunner til valet av tiltak eller om de til dømes har tatt omsyn til forhold som er utanforliggande.

I 2018 blei plikta til å grunngje barnets synspunkt skjerpa. § 6-3a stiller krav om at det skal gå fram av vedtaket kva som er barnets synspunkt og kva vekt meininga til barnet er tillagt. Bufetat fattar i samband med utøving av bistandsplikta ikkje eit vedtak i formell forstand. Likevel er det klart at  plikta til å vise barnets synspunkt og korleis barnets meining er vekta, gjeld også her. Omsynet bak regelen er at det skal vere mogleg å etterprøve at skjønnsutøvinga har vore forsvarleg. Det styrkar og barnet si rettstryggleik. Uavhengig av om regelen gjeld for Bufetat si bistandsplikt, følgjer det av kravet til forsvarleg verksemd at vesentleg informasjon skal dokumenterast.

I fleirtalet av sakene går det ikkje frem om eller kvifor bustaden som blir valt for det enkelte barnet er til barnets beste. Det går heller ikkje fram kva vekt barnet si meining er tillagt og korleis informasjonen frå barnet er vurdert. Vi viser til at vi ved tilsyn i 2017 peikte på den same risikoen i dette arbeidet. Det ser ikkje ut til å vere gjort tilstrekkelege tiltak for å få på plass forsvarleg dokumentasjon av arbeidet i akuttsaker etter dette. Vi har gjennomgått det skriftlege arbeidet i sakene. Vi kan ikkje slå fast om grunngjeving og medverknad i praksis er teke omsyn til eller berre ikkje er dokumentert. Vi meiner likevel det er mykje som tilseier at kvaliteten på vurderingane ikkje er tilstrekkelege når dei er mangelfullt dokumenterte i så stor utstrekning som her. Det er i seg sjølv skjerpande å skrive ned vurderinga, det vil normalt gjere grunngjevnaden grundigare.

Bufetat region vest har ikkje sikra forsvarlege vurderingar i sakene når det ikkje går frem om eller kvifor tiltaket er i samsvar med barnet sine behov og kva vekt barnet si meining er tillagt.

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Hilde Ordemann
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi: Statens helsetilsyn, Postboks 231 Skøyen, 0231 Oslo