Tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Sogndal kommune 2020

Fylkesmannen i Vestland gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Sogndal kommune. Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og møte med kommunen på Teams 27. oktober 2020.

Fylkesmannen har ikkje avdekt lovbrot under tilsynet.

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Mari Severinsen
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er vald for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Fylkesmannens planlagde tilsyn i 2020.

Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og

Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege ROS-analyse.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærare føresegn om beredskapsplanen og krav om system for opplæring, øvingar og evaluering.

§ 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

§ 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.

§ 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

§ 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krav i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Fylkesmannen viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal i følgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planane skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarhetsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjer i ein krisesituasjon vert teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

§ 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Sogndal kommune har i underkant av 12 000 innbyggjarar og omfattar frå 1. januar 2020 dei tidlegare kommunane Balestrand, Leikanger og Sogndal.

Sogndal har hatt avgrensa med smitte i tidsrommet mars – oktober 2020. Som ein ny kommune har handteringa av pandemien gitt ei bratt læringskurve og på mange måtar bidrege til å samle kommunen.

Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for

Risiko- og sårbarheitsanalyse

Det er hittil ikkje laga ein ny risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) for den nye kommunen. Kommunen har engasjert eksternt selskap til å leie prosessen med å utarbeide ein heilskapleg ROS- analyse. Arbeidet er starta opp og planlagt sluttført i løpet av den pågåande planprosessen med kommuneplanen sin samfunnsdel for perioden 2021-2030, og vil ligge til grunn for målsettingane for samfunnstryggleik i planen. Kommunen og relevante eksterne beredskapsaktørar er kopla på i prosessen. Beredskapsplanverket bygger difor på ROS-analysar frå dei tidlegare kommunane. I brev av 24. september 2020 går det fram at planverket for beredskap er planlagt oppdater etter at ny ROS- analyse er utarbeidd. Dette vart òg opplyst i møtet 27. oktober 2020.

Overordna beredskapsplan

Den overordna beredskapsplanen med plan for evakuering og krisekommunikasjon vart vedteken i kommunestyret i desember 2019. Rådmannen er leiar for kommunens kriseleiing og for arbeidet med utforming og samordning av planar innan den sivile beredskapen. Skildringa av roller og ansvar som går fram av planen er lagt til grunn for handteringa av pandemien. Kommunen fekk øvd planen under øving i regi av Fylkesmannen desember 2019 og opplyser i møtet at øvinga nyttig når dei no er sett på prøve i samband med pandemien. Kommunen trekkjer særleg fram at avklaringane om ansvarsdeling var viktige.

Kommunen erfarte tidlegare i vår at det var eit stort behov for informasjon internt i organisasjonen om gjeldande føringar, til føresette til barnehage- og skuleborna og ut til innbyggjarane. Det vart satt av eigne ressursar til å handtere det store informasjonsbehovet.

Beredskapsplanverk for helsetenesta

Beredskapsplan for helsetenesta i Sogndal kommune vart revidert 1. september 2020.

Smittevernplanen for Sogndal kommune vart revidert 1. mars 2020. Planen omfattar mellom anna ei beredskapsplan for pandemisk influensa som tek høgde for at kommunen over lang tid ikkje vil ha tilgang til vaksine mot sjukdomen.

Kommunen seier det er viktig å ha oppdatert planverk, men at dette til dels ikkje er brukt aktivt ettersom store deler av handteringa av pandemien har vore styrt av vedtak og tilrådingar frå nasjonale myndigheiter. Det har vore viktigare å halde seg oppdatert på dei nasjonale føringane og handle etter dei enn å følgje eige planverk. Kommunen har på grunnlag av dei nasjonale tilrådingane utarbeidd rutinar for å sikre ein felles praksis på dei ulike tenestestadane i helse- og omsorgstenestene.

Leiinga i kommunen sa i møtet at arbeidet knytt til handtering av pandemien har medverka til å samle den nye kommunen.

Personellressursar

Kommuneoverlege har ein 50 % stilling og ein fast stadfortredar med erfaring som kommuneoverlege. Det er ikkje knytt nokon stillingsprosent til funksjonen som stadfortredar for kommuneoverlege.

Vedkomande har 100 % stilling som tenesteleiar ved Sogndal legesenter og kan omdisponerast ved behov. Under perioden med størst belastning som følgje av pandemien denne våren vart stillinga for kommuneoverlege oppjustert til 70 %, men justert ned igjen før sommaren. I dokument med skildring av stillingsomtalar som er henta frå Plan for legetenester datert 26. mars 2019, går det fram at kommuneoverlegen òg har funksjonen som smittevernlege. I planen for legetenester står det òg at det for tida ikkje er legar i kommunen som ønskjer full samfunnsmedisinsk stilling, og at det ikkje er grunn til å endre på funksjonar som fungerer godt. til. Kommunen opplyser i møtet at den etablerte ordninga fungerer godt.

I kommuneoverlegens evaluering av status for TISK-strategien i Sogndal kommune, datert 22. september 2020, går det fram at det er smittevernlegen (kommuneoverlegen) og helsesjukepleiar som er i beredskap for gjennomføring av smittesporing og brukar eit smittesporingsprogram. I møtet 27. oktober 2020 vart det opplyst at ytterlegare ein sjukepleiar har opplæring i bruken av programmet og at tre leger kan koplast på arbeidet ved behov. Kommunen har ikkje vurdert det som føremålstenleg å gi opplæring i smittesporing til tilsette i kommunen som ikkje arbeider i helsetenestene ettersom dei ikkje har tilgang til relevante helseregister.

Kommunen gjennomførte tidleg i pandemien ei kartlegging av eigne sårbarheiter og avdekte da mellom anna behov for å få betre oversikt over bemanning i ulike kritiske tenester og kva ressursar som var til disposisjon (hadde å spele på). Sogndal oppretta etter dette ein eigen bemanningssentral som har i oppgåve å halde oversyn over bemanningssituasjonen og kva ressursar som til ei kvar tid er tilgjengelege. Om ressurssituasjonen seier leiinga at samanslåinga av kommunane før pandemien har vore ei styrking og gitt fleire ressursar å spele på.

Frå 1. januar 2020 vart ansvaret for rammeavtale, delavtalar og særavtalar mellom Helse Førde og dei tre tidlegare kommunane overført til nye Sogndal kommune. Vi fekk opplyst at kommunen ikkje har nokon formelle avtalar med nabokommunane om samarbeid, men dei har tett dialog og vil kunne hjelpe kvarandre ved behov. Kommunen opplyste at Taktisk samhandlingsgruppe¹ som er oppretta av kommunane og Helse Førde for å samhandle om handteringa av pandemien er ein viktig arena.

Kommuneoverlegen er den eine av to kommunelegar frå Sogn som er med.

Til spørsmål om kommunen har føresetnader for levere tenester og stå i ein langvarig, krevjande situasjon, seier rådmannen at kommunen har kapasitet og fagleg kompetanse og kan handtere mykje med eigne ressursar og tett samarbeid med nabokommunar og Helse Førde. Kriseleiinga har samarbeidd nært om handteringa av pandemien, og har gjennom dette tette samarbeidet sikra at avgjersler har vore forankra i smittevernfaglege vurderingar frå kommuneoverlegen og kunnskapen til kommuneleiinga.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

Kriseleiinga til Sogndal deltok på øvinga i regi av Fylkesmannen i desember 2019. Tema for øvinga var ekstremvêr med ulike følgjehendingar.

Under pandemien har kommunen hittil gjennomført to øvingar, ei i bufellesskap og ei bordøving «smitte på sjukeheim».

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen at rådmannen har ansvar for å sikre at alle som har ei rolle i kriseleiinga, eller andre beredskapsoppgåver, er kjende med oppgåvene og har fått naudsynt innføring og opplæring. Dette omfattar kjennskap til beredskapsplanverket til kommunen og kriseverktøyet DSB-CIM. Kommunen sa i møtet at dei førebels ikkje har fått utarbeidd ein skriftleg rutine for dette, men nyttar fram til denne er på plass, rutinen frå tidlegare Balestrand kommune som utgangspunkt.

Kommunen arbeider elles med å få på plass eit digitalt system for å registrere personell i organisasjonen som har motteke opplæring.

Kommunen har som ein ny organisasjon, opplevd handteringa av pandemien som ei fortløpande opplæring.

Ansvaret for opplæring i helse- og omsorgstenestene vart i mars 2019 delegert frå kommunalsjef til tenesteleiarane i helse og omsorg. Skriftlege opplysningar om opplæring i bruken av smittevernutstyr samsvarar med informasjon i møtet der kommunen gav meir utfyllande informasjon om ulike måtar for å gje opplæring. Opplæringa har skjedd i fysiske møte der det har vore mogleg og føremålstenleg, og elles ved hjelp av webinar og videoar. I helse- og omsorgstenestene vert det ført oversikt over om alle som arbeidar i sektoren har fått opplæring. Opplæring er gitt fortløpande under heile pandemien for å sikre at òg nytilsette får naudsynt opplæring, og for å gi høve til oppfrisking av kunnskap. Opplæringa er tilgjengeleg for alle tilsette i kommunen.

Evaluering

I beredskapsplanen er det presisert at rådmannen er ansvarleg for oppfølging av overordna læringspunkt. Ved evaluering av øvinga i desember 2019 vart det avdekt fleire læringspunkt. I brev av 24. september 2020 til Fylkesmannen går det fram at «i samband med denne øvinga vart det bestemt korleis kriseorganiseringa skulle organiserast, og det vart gjort ei kartlegging av relevant kompetanse i kriseleiinga.» Opplysningane vart stadfesta i møtet der rådmannen og viser til at kriseleiinga fører logg jf. beredskapsplanen punkt 4.4, og at opplysningane frå loggen vil inngå i arbeidet med revisjon/oppdatering av beredskapsplanverket. Under møtet vart det òg informert om at kommunalsjef har ansvar for å vidareformidle avdekte læringspunkt ved øving eller hending i ei eining, til dømes frå øvingar under pandemien, til leiarar i andre einingar i sektoren slik at ein sikrar læring på tvers.

Vi fekk opplyst at kommunen ikkje har prioritert å oppdatere det overordna planverket fortløpande gjennom pandemien, men i staden har hatt merksemd på dei praktiske rutinane ute i tenestene.

Erfaringar frå handteringa av pandemien og forbetringspunkt har vore eit fast punkt på leiarmøte. Referata frå desse møta vil vere eit viktig grunnlag for revisjon av beredskaps- og helseberedskapsplanverket til kommunen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Naudsynt planverk for kommunal beredskap og helseberedskap ligg føre. Prosess for utarbeiding av heilskapleg ROS-analyse for nye Sogndal kommune er i gang. Kommunen har kriseorganisasjon og kriseleiing der helseberedskap inngår. Ansvar, mynde og oppgåver er avklart og kjent for medlemmene i kriseleiinga.

Sogndal kommune har oversikt over behov for bemanning i kritiske tenester og funksjonar og kan ved behov omdisponere og tilføre ressursar. Det er lagt til rette for og gjennomført opplæring i bruk av smittevernutstyr i helse- og omsorgstenestene og gjennomført nokre øvingar. Erfaringar frå arbeidet med handtering av pandemien vert nedskrivne med sikte på bruk ved revisjon/oppdatering av planverk.

Fylkesmannen har innan tema for dette tilsynet ikkje motteke opplysningar som gir grunnlag for å konkludere med brot på krav til kommunal beredskap og helseberedskap.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Det er ikkje avdekt lovbrot under tilsynet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok. Varsel om tilsyn varst sendt 17.09.2020.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført tysdag 27. oktober 2020 via Teams.

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversendingsbrev: Svar – varsel om tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap
• Beredskapsplan kriseleiing inklusiv planar for krisekommunikasjon og evakuering
• Beredskapsplan for helsetenesta i Sogndal kommune
• Smittevernplan for Sogndal kommune
• Plan for psykososialt kriseteam
• Stillingsomtalar, instruksar som visar ansvar og myndigheitsforhold for tilsette som har oppgåver knytt til beredskap og smittevern
• Rapportering på planscenario: Brev til Fylkesmannen frå Sogndal kommune mai 2020
• Planprogram – samfunnsdel
• Evaluering: Øvingsrapport frå Skei 4. desember 2019 (øving med kriseleiinga)
• TISK-strategien, status september 2020
• Prosedyre for smittesporing av Covid-19 2020
• Rutinar ved mistanke av Covid mars 2020
• Prosedyre for handtering av smitte i institusjon
• Mandat og organisering av smittevernkontaktar
• Dokumentasjon av opplæring i helse- og omsorgstenestene (fleire dokument)
• Referat – logg beredskapsmøte – samla 2020
• Opplysningar som er mottekne før og uavhengig av tilsynet
  • Delavtale mellom kommunane og Helse Førde – samarbeid om beredskap
  • Delavtale smittevern
  • Overføring av ansvar for rammeavtale, delavtalar og særavtalar mellom Helse Førde og Sogndal kommune, Leikanger kommune og Balestrand kommune til nye Sogndal kommune

Tabellen under viser kven frå Sogndal kommune som deltok på tilsynsmøtet 27. oktober 2020:

Ikkje publisert her.

Frå Fylkesmannen deltok:

• seniorrådgjevar, Mari Severinsen, beredskapsseksjonen, revisorleiar
• seniorrådgjevar, Anne C. F. Eide, beredskapsseksjonen, revisor
• fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernsavdelinga, revisor

1 Taktisk samhandlinggruppe er samansett av kommuneoverlegar, smittevern og andre fagfolk frå helseføretaket, samt tilsette med ansvar for samhandling. Gruppa har som oppgåve å følge korona-situasjonen, medverke til informasjonsdeling og utarbeide forslag og tilrådingar til fagleg gode løysingar. Gjennom god samhandling er målet å utvikle og dele løysingar som er berekraftige over tid t.d. òg når det gjeld ressursbruk.