Tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Fjaler kommune 2021

Statsforvaltaren i Vestland gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Fjaler kommune. Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt tilsynsmøte med nøkkelpersonar i kriseleiinga i kommunen 16. mars 2021.

Vi undersøkte om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Statsforvaltaren har ikkje avdekt lovbrot under tilsynet.

Med helsing

Sjur Lehmann
fylkeslege

Mari Severinsen
seniorrådgjevar

 

Dokumentet er elektronisk godkjent.

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvaltaren har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er vald for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Statsforvaltarens planlagde tilsyn i 2021. Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som var lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege ROS-analyse.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

§ 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

§ 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.

§ 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

§ 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Statsforvaltaren viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal i følgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følgje § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjerd blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, statsforvaltar og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

I § 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Fjaler kommune har om lag 2800 innbyggjarar og ligg på sørsida av Dalsfjorden. Kommunen har spreidd busetnad med Dale som kommunesenter. Fjaler er vertskommune for United World College (UWC)med om lag 200 studentar frå meir enn 80 ulike nasjonar og Røde Kors Haugland rehabiliteringssenter.

I november 2019 etablerte Fjaler kommune eit eige prosjekt for arbeidet med kommunal beredskap. Prosjektet omfattar oppfølging av krav til internkontroll, lage ny heilskapleg ROS-analyse, gjennomgang av beredskapsplanverk, bruken av beredskapsråd og gjennomføring av opplæring, øvingar og evaluering. Sluttdatoen for prosjektet var i utgangspunktet satt til februar 2021, men er utsett grunna pandemien. Kommunen opplyste i møtet at dei vil justere framdriftsplanen for prosjektet når omfanget av arbeidet med handtering av pandemien vert redusert.

Fjaler kommune har i liten grad hatt innbyggjarar som har vore smitta av covid-19, men opplyste i møtet at erfaringane dei gjorde seg under utbrotet ved Havyard i Hyllestad kommune hausten 2020 gjorde at det vart satt i verk ytterlegare avbøtande tiltak som i sum har gjort kommunen betre rusta til å handtere eventuelle utbrot. Dei gjennomførte mellom anna ei vurdering av om det var særleg sårbare institusjonar eller verksemder i kommunen, og etablerte nærare kontakt med og eigne rutinar for UWC, som vart definert som ei særleg sårbar institusjon.

Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for

Risiko og sårbarheitsanalyse

Fjaler kommune utarbeida ein overordna risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) i 2013-2014, som vart revidert i 2016.

Arbeidet med revisjon av ny ROS-analyse er forseinka. I møtet opplyste kommunen at ny framdriftsplan for arbeidet som står att, vert laga når det trengs mindre ressursar til handteringa av pandemien.

Overordna beredskapsplan

Den overordna beredskapsplanen vart sist revidert februar 2021. Planen skildrar kven som deltek i kriseleiinga og kva deira roller og ansvar er ved uønskte hendingar. Kommunen har utarbeidd tiltakskort for aktuelle hendingar. I samband med handteringa av pandemien har kommunen laga fleire tiltakskort.

Kommunedirektøren opplyste i møtet at kommunen gjennom heile pandemien har hatt faste møte i utvida kriseleiing kvar veke, og ved behov oftare. Kommunelegen og andre ressurspersonar i innan helse- og omsorg har i tillegg til kriseleiinga delteke i desse møta. Rolledelinga i den utvida kriseleiinga vart tideleg diskutert og tydlegare definert ut i frå omfanget av krisa (pandemien). Beredskapsplanen vart i ettertid oppdatert med desse presiseringane.

Oppdatert informasjon om status i kommunen er publisert på kommunens nettstad kvar veke. Ved behov nyttar kommunen òg andre kommunikasjonsplattformar som Facebook, SMS-varsling og brev ved behov. Flyktningkoordinator har vore ansvarleg for informasjon til personar til flyktningar i kommunen. I tillegg har det vore direkte dialog med arbeidsgjevarar som tek inn gjestearbeidarar og med UWC.

Beredskapsplanverk for helsetenesta

Fjaler kommune har beredskapsplanverk for helsetenesta. Kommunen opplyste i møtet at planverket er revidert under pandemien og at det er utarbeidd nye planar¹, rutinar og tiltakskort for å handtere nye oppgåver i samband med pandemien.

Kommunen er merksam på ei svakheit ved pandemiplanen som i stor grad er utarbeidd med utgangspunkt i influensa, og ser behov for å lage ein meir generisk og balansert pandemiplan. Dette er noko kommunen vil sjå på i samband med revisjon av planverk etter pandemien, og etterspør rettleiing frå Statsforvaltaren.

Personellressursar

Våren 2020 kartla kommunen personellressursar og fekk oversyn over personell som i eit gitt situasjon kan omdisponerast.

Kommunen hadde i første del av pandemien kommuneoverlege tilsett i ein 24 % stilling. I september 2020 vart stilling utvida til 40 %. Kommuneoverlege er òg fastlege og helsestasjonslege. Under pandemien har arbeidsbelastninga for kommuneoverlegen i periodar vore svært stor og krevjande fordi det ikkje har vore mogeleg å få til ei formalisert avlastningsordning. Kommunedirektøren stadfester i møtet at det har vore krevjande å finne ei løysing. Interkommunalt samarbeid for avlastning i kommunelegefunksjonen har vore diskutert med andre kommunar i nedslagsfeltet til Helse Førde. Så langt har dei fått til uformelle avtalar med kommuneoverlegar i to nabokommunar om avlasting i særskilte tilfelle. Det går fram av plan for Smittesporing ved covid-19 at kommunen har oppretta ei smittesporingsgruppe med eigen koordinator. Teamet har fått opplæring av kommuneoverlegen. Teamet løyser oppgåvene sjølvstendig òg fungerer difor som avlasting for kommuneoverlegen.

Kommunen arbeider no med å finne ein vikar for kommuneoverlegen i sommarferien, men hadde per 16. mars ikkje fått dette på plass.

Kommuneoverlegen har nær dialog med kollegaer i nabokommunar om gjensidigstøtte ved behov. Fjaler kommune bidrog med ressursar (m.a. smittesporingsteam) under utbrotet ved Havyard i Hyllestad kommune hausten 2020.

Opplæring, øving og evaluering

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen at alle som har ei rolle i kommunen si krisehandtering skal ha opplæring og delta i øvingar. Planen skildrar òg kva opplæring dei ulike rollane skal ha. I møtet stadfesta kommunen at naudsynt opplæring er gitt.

I rutinen for Introduksjon av nytilsette er det òg presisert at alle med leiaransvar skal ha kjennskap til over ordna beredskapsplan i tillegg til aktuelle fagplanar innan beredskap i sin sektor.

Det går fram av tilsende opplysningar og vart stadfesta i møtet at personell i helse- og omsorgstenestene har fått relevant opplæring om smittevern. Ansvaret for opplæring ligg hjå kommunalsjef for helse og omsorg, og er delegert ned til avdelingsleiarane.

Øving

Kommunen har gjennomført fleire øvingar det siste året. Kriseleiinga deltok i juni 2020 på ei skrivebordsøving med Dale vidaregåande skule og politiet. Tema for øvinga var pågåande livstrugande vald (PLIVO).

Smittesporingsteamet og beredskapskontakt gjennomførte i januar 2021 ei TISK-øving med utgangspunkt i øvingsopplegget «TISK til kaffien» som Statsforvaltaren har utarbeidd.

Kommunen opplyser elles om at dei i samband med utforming av rutinar, tiltakskort og opplæring har snakka seg igjennom ulike scenario. Det har òg vore enkelte tilfelle med avgrensa smitte eller mistanke om covid-19 smitte som har gitt dei høve til å teste rutinar og system i praksis. I møtet opplyste kommunen at erfaringar frå øvingane blir teke vare på og brukt til forbetring.

Evaluering

Kommunen har gjennomført evaluering etter uønskte hendingar og øvingar og skrive evalueringsrapportar. Rapportane inneheld konkrete læringspunkt og tydeleggjer kven som er ansvarleg for oppfølging.

Etter smitteutbrotet ved Havyard i Hyllestad laga Fjaler kommune evalueringsrapport av handteringa av utbrotet på førespurnad frå Hyllestad kommune. Eit av funna i evalueringa var at Hyllestad kommune ikkje i tilstrekkeleg grad hadde identifisert Havyard som ein stor risiko i høve smitteutbrot. Denne erfaringa fekk Fjaler kommune til å gjere ein risikovurdering av institusjonar/verksemder i eigen kommune, og identifiserte UWC som ein institusjon dei burde følgje tettare opp. Dette førte til at dei etablerte ein tettare dialog med UWC og utvikla eigne tiltakskort for å handtere særskilte problemstillingar knytt til skulen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Fjaler kommune har planverk innan beredskap og helseberedskap. Etter uønskte hendingar og øvingar gjennomfører kommunen skriftlege evalueringar og planar vert juster etter avdekte læringspunkt.

Kommunen har justert og supplert planverket undervegs i covid-19-pandemien, og samstundes identifisert meir overordna behov for revisjon av eksisterandeplanverk som er planlagd å følgje opp når pandemien det trengs mindre ressursar til handtering av pandemien.

På grunnlag av dei mottekne opplysningane om gjennomført opplæring og øving for personar som er tiltenkt ei rolle i kommunen sin kriseleiing, finn vi at kommunen etterlever krav til øving og system for opplæring i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Kommunen har gitt opplæring om smittevern og rutinar for handtering av pasientar med stadfesta eller mistenkt smitte til personell i helse- og omsorgstenesta. Det var tidleg i pandemien identifisert anna personell i kommunen som kan omdisponerast ved behov.

Etter erfaring frå utbrot i nabokommunar har Fjaler kommune identifisert sårbarheiter i eigen kommune og satt i verk avbøtande tiltak.

Leiinga i kommunen er merksam den store arbeidsbelastninga for kommuneoverlegen, sårbarheit som følgje av at det hittil ikkje har lukkast å få i stand formalisert avtale/vikarordning og behovet for å få til ei løysing.

Statsforvaltaren har innan tema for dette tilsynet ikkje motteke opplysningar som gir grunnlag for å konkludere med brot på krav til kommunal beredskap og helseberedskap.

5. Statsforvaltarens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Det er ikkje avdekt lovbrot ved dette tilsynet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok. Detaljert varsel om tilsyn varst sendt 14.01.2021.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført 16.03.2021 via Teams.

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversendingsnotat med merknadar (datert 12.02.2021)
• Overordna beredskapsplan for Fjaler kommune (datert 10.02.2021)
• Pandemiplan for Fjaler kommune
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Smittevernplan for Fjaler kommune
• Vaksinasjonsplan covid-19
• Prosedyrar og tiltakskort (generelle og eigne for handertinga av koronapandemien)
• Tiltakskort
• Dokumentasjon på opplæring i helse- og omsorgstenestene
• Evalueringsrapportar:
  • Hyllestad kommune smitteutbrot Covid-19
  • Erfaringsnotat frå smittesporingsgruppa i Fjaler ved utbrot i Hyllestad
  • PLIVO-øving
  • TISK til kaffien
  • Uønskt hending, Ulykke Dalsfjorden
• Heilskapleg ROS-analyse 2016
• Kommuneskildring/kunnskapsgrunnlag til ROS (under revisjon)
• Rutine for opplæring, introduksjon for nytilsette
• Organisasjonskart helse og omsorg
• Stillingsskildring:
  • Kommunalsjef helse og omsorg
  • Kommuneoverlege
  • Konsulent for kvalitet og internkontroll (beredskapskontakt)
• Varslings- og ressurslister

Tabellen under viser kven frå Fjaler kommune som deltok på tilsynsmøtet 16.03.2021:

Ikkje publisert her.

Frå Statsforvaltaren deltok:

• seniorrådgjevar, Mari Severinsen, beredskapsseksjonen, revisorleiar
• rådgjevar, Sindre Andre Haug, beredskapsseksjonen, revisor
• fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernavdelinga, revisor

1 Vaksinasjonsplan, plan for smittesporing ved covid-19