Rapport etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Samnanger kommune 2021

Statsforvaltaren har gjennomført tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Samnanger kommune. Tilsynet er gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt tilsynsmøte med leiing og nøkkelpersonar i kommunen 8. juni 2021.

Vi har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som den er ansvarleg for, og system for opplæring, øving og evaluering.

Statsforvaltarens konklusjon

• Kommunen har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap.

Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova) § 2-2.

• Kommunen har ikkje sørgt for at tilsette som har ei rolle i kriseorganisasjonen og innanfor helseberedskapen får opplæring og vert øvde.

Dette er brot på: Lov om kommunal beredskapsplikt (sivilbeskyttelseslova) § 15, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 og helseberedskapslova § 2-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 7.

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan 1. november 2021.

1.    Tema og omfang for tilsynet

Statsforvaltaren har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som den er ansvarleg for, og system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og ivareteke smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er valt for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Statsforvaltarens planlagde tilsyn i 2021. Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som er lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslova

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelseslova) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege ROS-analyse.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

• 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.
• 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.
• 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen annakvart år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandtering har tilstrekkelege kvalifikasjonar.
• 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandteringa etter øvingar og hendingar og implementere eventuelle funn i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2, og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova) § 2- 2, jf. forskrift 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 1 etter lov om helsemessig og sosial beredskap pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene.

Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16, pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med andre beredskapsplanar i kommunen. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Vi viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal i følgje § 2 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte den og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av både førebyggande og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følgje § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar nødvendig tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon, slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon, slik at avgjerd blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Det bør visast i planen korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, statsforvaltar og andre samarbeidspartnarar. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

I § 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 skal kommunelegen utføre pålagte oppgåver innan smittevernet som følgjer av lova. I kommunar med fleire kommunelegar skal kommunestyret peike ut ein av dei til å utføre oppgåvene. Det bør òg peikast ut ein avløysar for denne. Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav § 1 a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.    Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer beredskapsarbeidet, og korleis det vert arbeidt med opplæring, øving og evaluering.

Samnanger kommune har om lag 2500 innbyggjarar. Kommunen grensar mot Bergen i vest, Vaksdal i nord, Bjørnafjorden i sør og Kvam i aust. Hovudvegen gjennom Samnanger er fylkesveg 49, som er den kortaste vegen mellom Bergen og Hardangerfjorden. Det er mykje gjennomgangstrafikk. Det har sidan 2014 vore samarbeid med Bergen om brann- og redningstenester. Brannsjefen i Bergen er òg brannsjef i Samnanger.

Kommunen har hatt få innbyggjarar som har vore smitta av covid-19. Samnanger har tatt del i samvirket under fleire utbrot i andre kommunar under pandemien.

Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for

Risiko og sårbarheitsanalyse

Risiko- og sårbaranalyse (ROS-analyse) for kommunal beredskap og helseberedskap skal ligge til grunn for beredskapsplanverk og øvingsaktivitet. ROS-analyse for Samnanger kommune vart vedteken av kommunestyret 3. juni 2019. ROS-analysen er ikkje eige tema i dette tilsynet.

Overordna beredskapsplan

Den overordna beredskapsplanen er sist revidert januar 2020. Planen skildrar m.a. kven som deltek i kriseleiinga og deira roller og ansvar ved uønskte hendingar. Det er utarbeidd varslingslister og oversikt over kontaktdata for eigne og eksterne ressursar. Det er òg laga tiltakskort for aktuelle hendingar. I møtet vart det opplyst at kriseorganisasjonen har hatt jamleg kontakt gjennom heile pandemien.

Kommuneoverlegen har vore involvert etter behov under pandemien, men han er ikkje fast medlem i kriseleiinga. Kommunen vil på bakgrunn av erfaringar frå pandemien vurdere å endre på dette, .

Beredskapsplanen med tiltakskort omtalar plan for evakuering, etablering av evakuerte-/pårørandesenter og befolkningsvarsling og plan for krisekommunikasjon.

I tilsynsmøtet vart det opplyst at kommunen har rutinar utanom dette, m.a. i dei heimebaserte tenestene. Dei skildrar korleis brukarar skal kunne varslast om uønskte hendingar, t.d. ved varsel om uvêr. Det er òg rutineskildringar for kva oppgåver kommunen skal ivareta ved etableringa av evakuerte-/pårørandesenter. Kommunen vil supplere tiltaksorta i den overordna beredskapsplanen med desse.

Beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene

Kommunen stadfesta i møtet at dei ikkje har plan for helsemessig og sosial beredskap.

Smittevernplan med pandemiplan

Smittevernplan med pandemiplan er sist revidert 26.02.2016. Arbeid med pandemien har synleggjort behov for revisjon av planen.

Kommunen har følgd nasjonale tilrådingar for handtering av pandemien. Kommuneoverlegen har utarbeidd tiltak, råd og prosedyrar for helse- og omsorgstenestene, men har hatt svært avgrensa kapasitet til å oppdatere dokumenta fortløpande. Kommuneoverlegen vurderer dokumenta som nyttige med tanke på komande revisjonar og oppdateringar av planverket.

Personellressursar – kommuneoverlegefunksjonen

Våren 2020 utarbeidde kommuneoverlegen «Beredskapsoversikt og -plan for helse og omsorg innretta - koronaviruspandemien i 2020 – Samnanger kommune» og kom til at kommunen hadde personell nok til gi eit forsvarleg minstenivå i helse- og omsorgstenestene under ein smittetopp (verstefallssituasjon).

Funksjonen som smittevernlege ligg til stillinga for kommuneoverlege. Det er inga formalisert avlastnings-/avløysarordning for kommuneoverlegen, som òg er fastlege og har teke sin del av legevaktberedskapen på dagtid under pandemien. I mangel av ei formalisert avtale om avløysar som

fastlege, har det i periodar vore ei uformell og frivillig avtale om hjelp til det kurative arbeidet frå andre legar i kommunen. Hausten 2020 blei det oppretta ei 20% førebels stilling som ass. kommuneoverlege.

Stillinga for kommuneoverlege er i utgangspunktet ei 30 % stilling. Denne vart auka til 80% frå mars 2020, og deretter redusert til 50% frå sommaren 2020. I tilsynsmøtet vart det frå kommunens side opplyst at stillinga for kommuneoverlege er underdimensjonert og at stillingsstorleik vert vurdert endra. Vi fekk også opplysningar om at den samla arbeidsmengda for kommuneoverlegen har vore svært stor under pandemien, og at han har sagt opp.

Øving, opplæring, og evaluering

Øving

Statsforvaltaren har ikkje motteke øvingsplan eller oversikt over øvingar som kommunen har gjennomført. Siste øving var i regi av Statsforvaltaren i 2019 (atomberedskap).

Opplæring

Kommunen har ikkje sendt oss plan eller andre dokument som omtaler opplæring av tilsette som har rolle/oppgåver i kommunens krisehandtering og helseberedskap. Det vart opplyst i møtet at det før pandemien var diskutert ein plan for opplæring gjennom øvingar. Vi fekk også opplysningar som at opplæring var etterspurd og ønskt.

Evaluering

Kommunen har evaluert øvinga i 2019. I møtet sa kommunen at dei ved fleire høve hadde gjort endringar i beredskapsplanen på bakgrunn evalueringar.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har som felles formål å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde nødvendige tenester, òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Samnanger kommune har ein overordna beredskapsplan. Vi meiner at den tilfredsstiller krava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Personell i kriseleiinga er kjende med rolle og funksjon.

Kommunen har ikkje eigen plan for helsemessig og sosial beredskap og har heller ikkje integrert denne i overordna beredskapsplan. Kommunen manglar ei tydeleg framstilling av korleis helseberedskapen er organisert og korleis ansvar og mynde er fordelt. Slik oversikt skal gå fram av helseberedskapsplanen og/eller delplanar til denne. Kommunen avgjer organisering av planverk på helseberedskapsområdet, samla i ein felles beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene, miljøretta helsevern og smittevernplan, som eigne delplanar eller integrert i overordna beredskapsplan. Planane må vere dekkjande for sine område, oversiktlege og enkle å finne fram i for dei som treng det.

Vi har ikkje motteke relevante dokument eller andre opplysningar som viser korleis kommunen syter for at alle som har ei rolle i kriseorganisasjonen og innanfor helseberedskapen, har tilstrekkelege kvalifikasjonar, får opplæring og vert øvde. Sjølv om det ikkje er krav om kor ofte helseberedskapsplanar skal øvast, må kommunen likevel ha mål og plan for øving, både frekvens og innhald.

Under pandemien har kapasitet i funksjonen som kommuneoverlege og smittevernlege vore under press. Etter vår vurdering vert både kommunen og kommuneoverlegen sett i ein sårbar situasjon ved at avløysarordning for kommuneoverlege/smittevernlege er basert på frivillige ordningar, til dømes ved fråvær og langvarig krisehandtering.

Kommuneleiinga er klar over at stillingsprosenten for kommuneoverlegefunksjonen ikkje avspeglar den store arbeidsbelastninga kommuneoverlegen har, og at mangelen på ei formalisert vikarordning gir eit sårbart system.

5.    Statsforvaltarens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Statsforvaltaren peiker på følgjande:

• Kommunen har ikkje plan for helsemessig og sosial beredskap.

Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova) § 2-2.

• Kommunen har ikkje sørgt for at tilsette som har ei rolle i kriseorganisasjonen og innanfor helseberedskapen får opplæring og vert øvde.

Dette er brot på: Lov om kommunal beredskapsplikt (sivilbeskyttelseslova) § 15, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 og helseberedskapslova § 2-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 7.

6.    Oppfølging av lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva vi ventar at kommunen skal gjere i prosessen med å rette lovbrot.

Vi ber kommunen om å utarbeide og sende oss plan for retting med informasjon om kva tiltak som skal gjennomførast. I planen må det gå fram fristar for gjennomføring, og informasjon om korleis leiinga vil sjå til at tiltaka vert gjennomført.

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan 1. november 2021.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok. Detaljert varsel om tilsyn varst sendt 14.01.2021.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført 08.06.2021 kl. 10 – 12 via Teams. Dagorden var:

• Innleiing om mål og bakgrunn for tilsynet, tema og avgrensing ved Statsforvaltaren
• Diskusjon med utgangspunkt i førebuingsdokument i plenum
• Oppsummering og vegen vidare ved Statsforvaltaren

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversendingsbrev med oversikt over dokumentasjon
• Overordna beredskapsplan for Samnanger kommune del 1 sist revidert 20.01.2020
• Overordna beredskapsplan for Samnanger kommune del 2 – ikkje offentleg – sist revidert 09.09.2020
• Smittevernplan pandemiplan for Samnanger kommune sist revidert 26 02 2016
• Dokumentasjon på opplæring i helse- og omsorgstenestene – ikkje oversendt
• Evalueringsrapportar – ikkje oversendt
• Heilskapleg ROS-analyse 2018, vedteken i kommunestyret juni 2019
• Tiltak, råd og prosedyre for helse og
• Anbefalinger smittevern og beredskap i pleie og omsorg
• Beredskapsoversikt for helse og omsorg under koronapandemien
• Psykososial beredskapsplan

Frå Samnanger kommune deltok desse på tilsynsmøtet 08.06.2021:

• Ordførar Knut Harald Frøland
• Rådmann Ingebjørg Vamråk
• Beredskapskoordinator Pål Strand
• Einingsleiar samfunnsutvikling Hilde-Lill Våge
• Kommuneoverlege Harald Ramm Salbu

Frå Statsforvaltaren deltok:

• Fylkesberedskapssjef, Haavard Stensvand, beredskapsseksjonen, tilsynsleiar
• Fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernavdelinga, tilsynsgruppe
• Seniorrådgjevar, Lene Stavseng, beredskapsseksjonen, tilsynsgruppe