Tilsyn med sosiale tenester til personar mellom 17 og 25 år, avgrensa til tenestene opplysning, råd og rettleiing og økonomisk stønad Bergen kommune Nav Bergen sør 2022

Statsforvaltaren gjennomførte tilsyn med Bergen kommune, Nav Bergen sør, 06.-07.04.2022. Temaet for tilsynet var sosiale tenester til personar mellom 17 og 25 år, avgrensa til tenestene opplysning, råd og rettleiing og økonomisk stønad. Tilsynet omfatta tildeling av tenester og oppfølging av tenestemottakarane, og brukarmedverknad og samhandling med andre tenester som ledd i dette.

Tilsynet er gjennomført som eitt av årets planlagde tilsyn med tema bestemt av Statsforvaltaren. Det vart varsla som ein systemrevisjon, men det vart på grunn av føringar frå Statens helsetilsyn gjennomført som eit enklare tilsyn, der vi ikkje undersøkte kommunens internkontroll.

Statsforvaltarens konklusjon

Ved dette tilsynet vart det ikkje avdekt lovbrot.

Med helsing

Sjur Lehmann
avdelingsdirektør og fylkeslege

Turid Måseide
seniorrådgjevar

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet var sosiale tenester til personar mellom 17 og 25 år, avgrensa til tenestene opplysning, råd og rettleiing og økonomisk stønad. Tilsynet omfatta tildeling av tenester og oppfølging av tenestemottakarane, og brukarmedverknad og samhandling med andre tenester som ledd i dette.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvaltaren fører tilsyn med sosiale tenester i Nav, med heimel i sosialtenestelova § 9. Tilsynet er ein kontroll av om tenestene er i samsvar med gjeldande lovkrav. I dette kapittelet gjer vi greie for dei krava vi har lagt til grunn ved tilsynet.

Formålet med sosialtenestelova er å betre levekåra for vanskelegstilte, bidra til sosial og økonomisk tryggleik, til dømes ved å kunne leve og bu sjølvstendig, og fremje overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltaking i samfunnet. Vidare skal lova bidra til at utsette barn og unge og familiane deira får eit helskapleg og samordna tenestetilbod. Lova skal bidra til likeverd og likestilling og forebyggje sosiale problem. Vi viser her til sosialtenestelova § 1. Lovformålet er viktig for korleis vi forstår dei andre reglane i sosialtenestelova.

Kravet om forsvarlege tenester gjeld som eit overordna krav til dei sosiale tenestene i Nav, jf. sosialtenestelova § 4. Reglane i sosialtenestelova og forvaltningslova bidreg til å gje forsvarlegkravet innhald. Kvaliteten på tenestene må vere tilfredsstillande, og brukarane må få tenestene til rett tid og i tilstrekkeleg omfang. Det må vere nok dokumentasjon i sakene til at det i ettertid er mogleg å setje seg inn i saka, og lese og forstå Navs vurderingar knytt til mellom anna avslag, tildeling av tenester, plan for oppfølging, oppfølging og evalueringar i samband med oppfølginga, samarbeid med andre tenester og brukarmedverknad.

Tenestene opplysning, råd og rettleiing og økonomisk stønad er regulert i sosialtenestelova kapittel 4. Saksbehandlingsreglane i forvaltningslova gjeld, med mindre det er fastsett særreglar i sosialtenestelova. Ved dette tilsynet er krava i forvaltningslova § 17 om utgreiingsplikt og informasjonsplikt, og §§ 23, 24 og 25 om skriftleg vedtak og grunngjeving for vedtaket, sentrale, i tillegg til det generelle dokumentasjonskravet som følgjer av forsvarlegkravet.

Retten til tenesta opplysning, råd og rettleiing følgjer av sosialtenestelova § 17. Kommunen pliktar etter sosialtenestelova § 17 å gje opplysning, råd og rettleiing «som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer». Det betyr at du har rett til denne tenesta dersom du allereie har sosiale problem, eller tenesta opplysning, råd og rettleiing kan førebyggje at du får det.

Sosiale problem kan ha samanheng med utfordringar på ulike livsområde, som til dømes arbeid og aktivitet, helse, fritid, heimesituasjon, omsorgsoppgåver, butilhøve, nettverk og økonomi. Det at du søkjer hjelp frå Nav, og på den måten gjev uttrykk for moglege sosiale problem, er tilstrekkeleg for vedtak etter sosialtenestelova § 17, dersom du ønskjer tenesta. Nav må derfor i kontakten med ungdomar som søkjer eller tek i mot sosiale tenester, løpande motivere for tenesta opplysning, råd og rettleiing, aktivt tilby denne tenesta, og yte tenesta til alle som vil og kan ta i mot den.

Retten til stønad til livsopphald er slått fast i sosialtenestelova § 18. Dersom du ikkje kan dekkje livsopphaldet ditt gjennom arbeid eller ved å gjere gjeldande økonomiske rettar, har du krav på økonomisk stønad, og stønaden bør ta sikte på å gjere deg sjølvhjelpen.

Det står i lova at departementet kan gje rettleiande retningslinjer om stønadsnivået. Staten gjev årleg slike retningslinjer. I retningslinjene er det understreka at økonomisk stønad etter sosialtenestelova er ei teneste Nav skal yte etter skjøn. Nav har både rett og plikt til å utøve skjøn både når dei vurderer om du har rett til stønad, og ved utmåling av stønaden. Dette betyr at tildeling av stønad til livsopphald er avhengig av ei behovsprøving. Det er derfor eit sentralt prinsipp at Nav ved behandling av søknader om økonomisk stønad må vurdere konkret og individuelt om det er grunnlag for stønad, og eventuelt kva sum. Kartlegging av søkjarens behov og individuelle vurderingar på bakgrunn av desse, dannar det nødvendige grunnlaget for avslag eller tildeling av stønad, og for utmåling av stønaden. Dersom Nav tildeler stønad med utgangspunkt i ein bestemt sats, må det derfor gå fram at det er vurdert individuelt, på bakgrunn av søkjarens situasjon på søknadstidspunktet, at stønaden er tilstrekkeleg til å sikre søkjaren nødvendig livsopphald. Dersom søkjaren har barn, må stønaden òg sikre søkjarens barn forsvarleg livsopphald.

I særlege tilfelle kan Nav gje stønad etter sosialtenestelova § 19 for å fange opp ulike behov som ikkje vert dekt gjennom stønad etter § 18. Ved avslag etter § 18, skal Nav alltid vurdere om vilkåra i § 19 er oppfylt. Vilkåra i § 19 er at søkjaren treng stønaden «for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon». I vurderinga skal Nav ta omsyn til om søkjarens livssituasjon er blitt, eller står i fare for å bli, så vanskeleg at han/ho ikkje kjem vidare utan hjelp. Dette kan til dømes vere fordi gjeldsbyrden har blitt så stor at dei økonomiske problema verkar uoverkomelege, dekking av ei bestemt utgift vil gje tenestemottaker motivasjon til arbeid eller arbeidsretta aktivitet, eller familien treng avkopling og ferie. Målretta støtte på et tidleg tidspunkt, kan kanskje hindre at tenestemottakaren vert avhengig av stønad til livsopphald for framtida.

Der søkjaren er under 30 år, skal Nav ved tildeling av økonomisk stønad etter sosialtenestelova § 18, etter § 20 a som hovudregel stille vilkår om aktivitet. Formålet med å stille vilkår om aktivitet, skal vere å styrke stønadsmottakarens moglegheiter for overgang til arbeid eller utdanning eller for å bli sjølvforsørga på anna måte. Unge som fyller krava for deltaking i kvalifiseringsprogrammet, skal få tilbod om dette, før Nav kan stille vilkår om aktivitet med heimel i § 20 a. Nav skal ikkje stille vilkår om aktivitet dersom tungtvegande grunnar talar mot det.

Det er i utgangspunktet Navs ansvar å sikre at ei sak er godt nok opplyst før vedtak. Dersom saka ikkje er godt nok opplyst, vil det vere stor risiko for at Navs vurdering av om vilkåra for å gje økonomisk stønad er oppfylt, og/eller at utmålinga av stønaden, ikkje vert rett.

Det vil kunne variere noko etter søkjarens situasjon kva Nav skal ha med i kartlegginga, men Nav må undersøkje godt nok til å avklare kva hjelp søkjaren treng frå Nav eller andre tenesteytarar, og om det kan vere behov for koordinering av tenester, for å sikre tenestemottakaren nødvendig hjelp.

Dette må Nav gjere i tillegg til å opplyse saka godt nok med tanke på tildeling av den tenesta det er søkt om, eventuelt andre sosiale tenester.

Der det er søkt om økonomisk stønad, må saka vere godt nok opplyst til å vurdere om søkjaren oppfyller vilkåra for økonomisk stønad etter §§ 18 og/eller 19, eventuelt omfanget av stønaden.

Vidare må Navs kartlegging sikre at saka er godt nok opplyst med tanke på om det skal gjelde eit aktivitetskrav og kva innhaldet i aktivitetskravet skal vere. Nav må vurdere konkret kva aktivitetar som er formålstenlege for den aktuelle søkjaren, og som vil styrke hans/hennar moglegheiter for å få arbeid. Nav må dokumentere desse vurderingane som ein del av saksbehandlinga, og dersom Nav etter ei individuell vurdering av stønadsmottakarens situasjon kjem til at det ikkje er grunnlag for å stille aktivitetskrav, må det gå fram kvifor.

Manglande eller usikker informasjon kan føre til avslag. I så fall må avslaget byggje på ei konkret vurdering av dei tilgjengelege opplysningane. Manglande dokumentasjon skal ikkje automatisk føre til avslag, og Nav må kunne dokumentere at dei har prøvd å få tak i dei nødvendige opplysningane.

For å sikre at saka er godt nok opplyst og at søkjaren får den hjelpa han treng og har rett til å få frå Nav, bør Nav til vanleg tilby samtale til unge mellom 17 og 25 år som søkjer sosiale tenester for første gang, og elles der det vert vurdert behov for kartlegging. Nav bør alltid vurdere om det er behov for tolk og tilby tolk ved behov.

Dei konkrete, individuelle vurderingane av om vilkåra for stønad er oppfylte, utmåling av stønadssum og fastsetting av aktivitetskrav, er ein del av grunngjevinga, som til vanleg skal gå fram i vedtaksbrevet.

Etter tildeling av tenester, må Nav følgje opp tenestemottakaren med tanke på om den hjelpa tenestemottakaren får, bidreg til å nå formålet med hjelpa, om formålet er nådd, slik at Nav kan avslutte hjelpa, eventuelt om det er behov for å justere hjelpa for å lukkast betre i å oppnå det som er formålet med hjelpa. Det skal gå fram av Navs dokumentasjon både kva hjelp Nav skal yte i vedtaksperioden, kva hjelp som er ytt, og evalueringar og justeringar i hjelpa undervegs. Det må gå fram korleis tenestemottakaren har medverka i dette. Når tenesteytinga er avslutta, skal det gå fram både når og kvifor.

Kommunen må gjennom organisering og styring av tenestene sikre at både tenester og tiltak er forsvarlege, jf. internkontrollplikta som er fastsett i sosialtenestelova § 5. Kravet om internkontroll er nærare regulert i kommunelova § 25-1. Vi går ikkje nærare inn på internkontrollplikta her, sidan tilsynet ikkje omfattar internkontrollen.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her gjer vi greie for korleis tenestene fungerer med tanke på det som er temaet ved dette tilsynet.

Nav Bergen sør er eitt av dei fem Nav-kontora i Bergen kommune. Kontoret er delt i ei kommunal og ei statleg eining. Den kommunale eininga høyrer under etatsdirektøren for sosiale tenester.

I denne eininga er det tre fagavdelingar; «mottak og avklaring», «helse og rehabilitering», og «arbeid og kvalifisering». Alle dei tre fagavdelingane har oppgåver knytt til tildeling av sosiale tenester til unge under 30 år, og oppfølging av tenestemottakarar som får denne typen tenester. Eininga har ein gjeldsrådgjevar, plassert i avdelinga «mottak og avklaring». Det er til vanleg avdelingsleiarane som godkjenner vedtak om sosiale tenester.

Kartlegging ved søknad

Nav-kontoret har ein del skriftlege rutinar som omhandlar kartlegging i samband med tildeling av sosiale tenester. Dei har til dømes ein skriftleg rutine for behandling av søknader om økonomisk stønad etter sosialtenestelova, datert 06.11.2019, eigne retningslinjer for arbeid med ungdom opp til 30 år, revidert 25.02.2022, ein eigen rutine for kartlegging og tenester for barn og unge, datert 25.09.2013, og ulike kartleggingsskjema og sjekklister.

Søknadene kan kome inn på ulike måtar. Ungdomar søkjer gjerne digitalt, eller samarbeidspartar tek kontakt på vegner av ungdomen.

Det er kvar enkelt saksbehandlars ansvar å utgreie saka før vedtak. Saksbehandlaren tek kontakt med ungdomen og avtaler tid for samtale. I samtalen tek Nav utgangspunkt i søknaden og snakkar med ungdomen om bakgrunnen for søknaden og ungdomens situasjon. Dersom det manglar dokumentasjon, er dette ofte tema i ein samtale, før Nav sender brev om det. Saksbehandlaren skal alltid snakke med ungdomen før han/ho går vidare i behandlinga av søknaden, og dei skal alltid vurdere behovet for fysiske møte. Større kartleggingar må helst skje ved fysisk møte. Før pandemien hadde dei alltid fysiske kartleggingssamtalar og meir heimebesøk. Det skal dei tilbake til. No startar saksbehandlinga med telefonkontakt, dei kan ha fysiske møte, og dei kan ha møte der også samarbeidande instansar er med.

Nokre søkjer om tenesta opplysning, råd og rettleiing med tanke på økonomi eller bustadforhold. Ungdomen har gjerne fått vite om tenesta gjennom ungdom som har erfaring med tenesta. Gjennom kartlegginga prøver Nav å fange opp kva som er problemområdet til ungdomen. For å kunne hjelpe, treng dei å vite mest mogleg om ungdomen. Saksbehandlarane kan gje råd opp til eit visst nivå, eventuelt vise vidare til ein gjeldsrådgjevar dersom det er behov for økonomisk rådgjeving utover det saksbehandlaren kan gje. Det er ikkje så mange under 25 år som treng hjelp av gjeldsrådgjevaren. Alle rettleiarane kan gjere vedtak etter § 17.

Det er låg terskel for å bruke tolk. Dei har god erfaring med å bruke telefontolk. Det er den saksbehandlaren som har kontakt med søkjaren som bestemmer om det skal nyttast tolk, og som eventuelt bestiller tolk.

I kartlegginga vert det nytta kartleggingsskjema og sjekklister. Saksbehandlarane følgjer ikkje skjemaet slavisk, men bruker det meir som eit verktøy i samtalen. I kartlegginga av ungdomens økonomi, vert det undersøkt om ungdomen har andre inntektsmoglegheiter, til dømes om andre stønader kan vere aktuelle. Dei fordjupar seg i ulike tema etter kva som er ungdomens situasjon. Dersom søkjaren har barn, har Nav eit eige kartleggingsskjema som dei skal bruke for å få oversikt over barnets situasjon.

Nav bruker tid på å bli kjent med ungdomen og få oversikt over ungdomens situasjon. Det er sjeldan alt kjem fram i den første kartleggingssamtalen. På bakgrunn av dei opplysningane Nav får, vurderer dei om Nav skal stille vilkår om aktivitet, eller om det er tungtvegande grunnar til at dei ikkje skal gjere det. Det er Navs tiltak FIA som vert brukt når Nav stiller vilkår om aktivitet. Dersom ungdomen ikkje er i aktivitet, og berre har økonomiske utfordringar, vert han/ho vist vidare til FIA og kartlagt vidare der. FIA fangar opp mykje som ikkje er fanga opp tidlegare.

Kartlegginga skal dokumenterast i journalnotat. Ved mappegjennomgangen fann vi lite dokumentasjon som viste kva kartlegging som hadde skjedd før ungdomen vart vist vidare til FIA, men vi såg døme på både kartlegging og oppfølging som hadde skjedd i FIA. Vi forstår det slik at kartlegginga kan starte i avdelinga og halde fram i FIA, og at informasjon frå FIA vert brukt inn i den vidare saksbehandlinga.

Saksbehandlarane informerer om sosiale tenester i det første møtet. Bergen kommune har eigne satsar for økonomisk sosialhjelp. Nav snakkar med ungdomen om livsopphaldssatsen og kva den skal dekkje. Dei ser på kontoutskriftene kva pengane går til, og dei snakkar med ungdomen om korleis han/ho kan få pengane til å strekke til. Gjennom samtalen vert det avdekt om ungdomen har behov utover det som vert dekt av satsen.

Nav har eit eige skjema som dei bruker ved samtykke til innhenting av opplysningar frå andre instansar, eller samarbeid med andre instansar.

Vi har ved stikkprøvekontroll sett døme på samtalenotat, brev om manglande dokumentasjon, sms- kontakt, samtykkeskjema og møtereferat.

Dei vurderingane som vedtaket byggjer på

Det er i utgangspunktet den saksbehandlaren som har saka, som skal utgreie saka og skrive utkast til vedtak. Saksbehandlarane kan drøfte sakene med fagkoordinatoren før dei skriv innstilling til vedtak.

Vi legg til grunn at Nav yter tenesta opplysning, råd og rettleiing når dei fangar opp at det er behov for det og ungdommen ønskjer det.

Ved utmåling av økonomisk stønad bruker Nav Bergen sør kommunens rettleiande satsar som norm. I Bergen kommunes notat om sosialhjelp for 2022, er det i punkt 8 understreka at satsane er rettleiande og ikkje set til side plikta til å utøve individuelt skjøn.

I dei skriftlege rutinane for behandling av søknader om økonomisk stønad, er bruk av standardtekster omtalt, og det er understreka at standardtekstene alltid må supplerast med eigenformulert tekst som skildrar faktum og dei konkrete, individuelle vurderingane som er gjort.

Vi har ved intervju fått vite at Nav held seg til den kommunale satsen, dersom det ikkje har kome fram opplysningar som tilseier at dei skal fråvike satsen.

Dersom det i kartlegginga kjem fram at ungdomen har utgifter utanom det vanlege, vert det vurdert om Nav kan godkjenne utgifter utover den kommunale satsen. Det kan til dømes gjelde utgifter til nødvendig helsehjelp. Dette har vi sett døme på. Vi har òg sett døme på at stønad til etablering er fastsett etter ei heilt konkret vurdering av kva ungdomen treng og kva stønadssummen må vere for å dekkje dette.

I dialogen med Nav-leiaren etter tilsynet, seier ho at dei alltid sjekkar ut om ungdomen har behov utover det som vert dekt med kommunens satsar. Dei har begynt å dokumentere at dei har teke denne utsjekken. Kommunen har ettersendt kopi av vedtak som viser dette.

Fastsetting av aktivitetskrav skal gå fram av vedtaket. Ved stikkprøvegjennomgang av vedtak om økonomisk stønad, såg vi ikkje vurderingane bak dei aktivitetskrava Nav har stilt. Kommunen har ettersendt nyare vedtak der aktivitetskrava er grunngjeve, og vi legg til grunn at det er slik leiinga har bestemt at vurderingane bak aktivitetskrava skal dokumenterast.

På bakgrunn av det vi har sett og høyrt, forstår vi det slik at ungdomane vert kartlagde og vurderte med tanke på om dei kan visast vidare til FIA. Ungdomar som ikkje vert vist til FIA, vert følgt opp på andre måtar.

Oppfølging

Ungdomar som har sosiale tenester frå Nav Bergen sør vert følgt opp av saksbehandlaren sin, og ofte i samarbeid med andre. Ungdomar som deltek i aktivitet ved FIA, vert i det daglege følgt opp av dei som arbeider i FIA. Gjennom oppfølginga kan Nav fange opp behov for andre tenester, og dei kan motivere ungdomen til å søkje andre tenester dersom det er aktuelt. FIA kan òg yte tenesta opplysning, råd og rettleiing. Ungdomens vedtak om stønad gjeld gjerne for to månader. Dersom ungdomen deltek i aktivitet ved FIA, har saksbehandlaren kanskje ikkje så tett kontakt med ungdomen i vedtaksperioden, men får informasjon frå FIA dersom ungdomen ikkje møter. Ungdomen kan òg ta kontakt med saksbehandlaren sin ved behov.

Dersom ungdomen ikkje møter til avtale, prøver Nav å kome i kontakt med ungdomen. Dei ringjer, sender sms, eller skriv brev. Dei kan også diskutere med FIA korleis dei kan nå ungdomen.

Vi har sett døme på oppfølging på bakgrunn av vedtak om opplysning, råd og rettleiing, og oppfølging på bakgrunn av vedtak om økonomisk stønad med vilkår om aktivitet. Vi har fått vite at ungdomen vert følgt opp til det ikkje lenger er grunnlag for oppfølging.

Vi fekk høyre og såg eksempel på at Nav samarbeider med andre instansar om oppfølging av ungdommar, til dømes skule, DUE, utekontakten og barnevernstenesta.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Ved behandling av søknader om økonomisk stønad, er hovudprinsippet at Nav skal gjere konkrete og individuelle vurderingar av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. Nav-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjøn i kvar enkelt sak. I alle vurderingar skal Nav leggje vekt på å fremje formålet med lova best mogleg. Nav skal så langt som mogleg gjere sine vurderingar i samarbeid med søkjaren.

Kravet om individuelle vurderingar gjeld for heile søknadsprosessen, frå identifisering av søknader, innhenting av nødvendige opplysningar og vurdering av kva som er forsvarleg saksbehandlingstid, til avgjerder om hjelpebehov, stønadsnivå, vilkår, stønadsform og utbetaling.

Utgangspunktet for den konkrete, individuelle vurderinga i kvar enkelt sak, er søkjarens behov på søknadstidspunktet. Ved behandling av søknader er det derfor viktig at Nav utgreier søkjarens situasjon godt nok til at dei kan gjere konkrete, individuelle vurderingar av kva som skal til for å sikre at søkjaren får den hjelpa han/ho treng.

Vi har på bakgrunn av dei opplysningane som har kome fram under tilsynet, ikkje avdekt lovbrot.

5. Statsforvaltarens konklusjon

Vi har ved dette tilsynet ikkje avdekt lovbrot.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 26.01.2022. Før tilsynsbesøket hadde vi telefonsamtale med fire personar i målgruppa for tilsynet om deira erfaring med Nav Bergen sørs arbeid. Vi fekk ein del dokument tilsendt på førehand, og hadde gjennomgått desse før tilsynsbesøket. Andre dokument vart lagt fram for oss dei to tilsynsdagane. Vi gjekk gjennom dokumentasjon knytt til søknader, vedtak og oppfølging i om lag 25 klientsaker. Vi har etter dette hatt dialog med kommunen med utgangspunkt i vår førebels rapport, der kommunen har lagt fram tilleggsinformasjon og dokumentasjon i form av vedtak av nyare dato.

Tabellen viser kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummeringsmøtet ved tilsynsbesøket:
Ikkje publisert her.

Desse deltok frå Statsforvaltaren:

• seniorrådgjevar, Elisabeth Lund-Iversen, revisor
• seniorrådgjevar, Linda Kråkenes, revisor
• seniorrådgjevar, Turid Måseide, revisjonsleiar
• rådgjevar Kjerstin-Mari Holm Carlsen, observatør