Rapport etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Høyanger kommune 2022

Statsforvaltaren i Vestland gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Høyanger kommune. Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt tilsynsmøte med nøkkelpersonar i kriseleiinga i kommunen 15. februar 2022.

Vi undersøkte om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Statsforvaltaren har ikkje avdekt lovbrot under tilsynet.

1.    Tilsynets tema og omfang

Statsforvaltaren har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som den er ansvarleg for, og system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar, og om dette er i samsvar med lov og forskrift.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har ivareteke smittevern og planlagt for kontinuitet i drifta og tenesteyting under pandemien.

Temaa for tilsynet er valt for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Revisjonen inneheld ikkje vurdering av heilskapleg ROS-analyse. Tilsynet gir difor ikkje ei fullstendig vurdering av kommunens arbeid med samfunnstryggleik og beredskap.

Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap. Tilsynet er del av Statsforvaltarens planlagde tilsyn i 2022.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som var lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege ROS-analyse.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

• 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.
• 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.
• 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.
• 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og

beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Statsforvaltaren viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal i følgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følgje § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjerd blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, statsforvaltar og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

I § 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.    Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Høyanger kommune har rundt 4100 innbyggjarar og ligg på begge sider av Sognefjorden. Kommunen har tettstader på begge sider av fjorden. Kommunesenteret er tettstaden Høyanger på nordsida av fjorden, med neste 2000 innbyggjarar. Tettstaden Høyanger er bygd opp rundt industri, der den største arbeidsgjevaren er Hydro Aluminium. Dei siste åra har oppdrettsnæringa blitt viktig for kommune, der Osland Havbruk er den største aktøren.

Under pandemien har det ikkje vore store utbrot i kommunen . Høyanger har gitt tilbod om bistand til nabokommunar med større utbrot og deltek i interkommunalt samarbeid om ei felles kohort-avdeling for pasientar med Covid-19 i Førde. Sunnfjord kommune er vertskommune.

Høyanger kommune har sidan 2015 hatt eit beredskapsråd med representantar for sentrale beredskapsaktørar i kommunen. Det har ikkje vore møte i beredskapsrådet dei to siste åra, men kontakt mellom kommunen og fleire av medlemmane.

Kommunedirektøren har det overordna ansvaret for beredskapsarbeidet i kommunen, og er ansvarleg for revisjon av den overordna beredskapsplanen og samordning av planverket. HMS og kvalitetssjefen støtter kommunedirektøren i dette arbeidet og fungerer som kommunen sin beredskapskoordinator. Kommunalsjefane på dei ulike fagområda er ansvarleg for beredskapsplanverk i eige sektor.

Etter vedtak i kommunestyret vert helse og omsorg omorganisert frå og med mars 2022. Bakgrunnen for omorganiseringa er at den demografiske utviklinga i kommunen gjer at det ikkje vil vere økonomisk berekraftig å levere tenester etter dagens modell og på same nivå i tida som kjem. Endringane omfattar ei omstrukturering som inkluderer eit nytt tenesteleiarnivå med tre nyoppretta stillingar og etablering av ei stabseining for fag og utvikling. Modellen er meint å vere fleksibel med tanke på å ta inn nye oppgåver og har eit tydeleg utviklingsperspektiv knytt til både tenesteutvikling og utvikling av tilsette. Endringa skal bidra til eit godt tenestetilbod til innbyggjarane i kommunen.

Risiko og sårbarheitsanalyse

Høyanger kommune har ein heilskapleg risiko og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) frå 2018. Analysen vart administrativt evaluert i 2021.

Overordna beredskapsplan

Den overordna beredskapsplanen vart sist revidert 3. april 2021. Planen skildrar kven som deltek i kriseleiinga og kva som er deira roller og ansvar ved uønskte hendingar. Kommunen har utarbeidd tiltakskort for aktuelle hendingar. Det overordna beredskapsplanverket med underliggjande planar vert i starten av kvar kommunestyreperiode teke opp i kommunestyre for å sikre forankring hjå den politiske leiinga.

I beredskapsplanen går det fram at kriseleiinga (KKL) har ein kjerne av faste deltakarar og KKL vert supplert med andre leiarar og fagpersonar etter behov.

Under pandemien har KKL i hovudsak bestått av kommunedirektør, assisterande kommunedirektør/personalsjef, ordførar, HMS- og kvalitetssjef, kommuneoverlege, kommunalsjef helse og omsorg, dagleg leiar legekontoret, kommunalsjef oppvekst, tenesteleiar drift og vedlikehald, leiar reinhald og kommunalsjef kultur og folkehelse.

Kommunen har gjennom heile pandemien har hatt møte i utvida KKL kvar veke, og oftare ved behov. kommuneoverlegen melde tidleg til kommunedirektøren at det var behov for samarbeid med administrasjonen og at dei faste møta var viktige også i rolegare periodar av pandemien. I møtet vart det stadfesta at samarbeidet med administrasjonen har vore godt og ei støtte for kommuneoverlegen.

I tidleg fase av pandemien fekk kommuneoverlegen ansvaret for utoverretta informasjon om smittevern. Beredskapsplanen vart oppdatert slik at det går fram kva del av informasjonsarbeidet som ligg til ordførar og kommuneoverlegen.

Beredskapsplanverk for helse- og omsorg

Høyanger kommune har eigen plan for helsemessig og sosialberedskap, sist oppdatert 16. februar 2021, og smittevernplan med pandemiplan for perioden 2017 - 2021. Kommunen var i ferd med å oppdatere planverket før pandemien, men at rakk ikkje å ferdigstille arbeidet innan mars 2020. Nokre delar av planverket er oppdatert under pandemien. Kommunen planlegg einstørre revisjon av planverket med sikte på ei tydeleggjering av ansvar og mynde, roller og eit meir operativt planverk, og tydeleggjere roller, ansvar og mynde. Kommunedirektøren informerte om at dei venter å få ferdig stilt revisjonsarbeidet før sommaren 2022.

Personellressursar

Kommunen har skifta helse og omsorgssjef fleire gonger under pandemien. Ny helse og omsorgssjef var tilsett 1. februar 2022.

Kommuneoverlegen er òg smittevernlege. Med unntak av to periodar med ferieavvikling sommaren 2020 og 2021 har ho ikkje hatt avlasting frå oppgåvene. Forsøk på å få til ei felles vaktordning med dei andre kommunane som tilhøyrar Sunnfjord og Ytre Sogn interkommunale legevaktsamarbeid, førte ikkje fram. Ein grunn til dette er at kunnskap om lokale forhold er viktig for å utøve rolla som smittevernlege på ei god måte.

For å avlaste kommuneoverlegen har dagleg leiar for legekontoret vore tett kopla på det praktiske arbeidet med handteringa av pandemien.

Kommunelegen har teke initiativ til å etablere eit nettverk for smittevernlegane i opptaksområdet til Helse Førde. Nettverket er i etableringsfasen og meint som ein arena for drøfting av felles faglege problemstillingar.

Kommunedirektøren opplyste i møtet at kommunen vil finne tiltak og ressursar for å sikre avlastning for kommunelegen. Ei anna erfaring frå arbeid under pandemien er at det òg er viktig å sikre varapersonar til andre nøkkelfunksjonar i kommunen for å sikre drift over tid og om sentrale personar i kommunen av ulike årsaker ikkje har høve til å stille på jobb.

Det vart opplyst at det har til tider vore krevjande å ha tilstrekkeleg med personell i helse- og omsorgstenestene, men at kommunen ved hjelp av bemanningsbyrå har klart å dekke behovet. Kommunen har òg hatt eit eige prosjekt der om arbeidsdeling mellom helsepersonell med sikte på å utnytte dei tilgjengelege ressursane på ein betre måte.

Kommunen arbeider med kontinuitetsplanar for tenestene, og har ein eigen rutine for omdisponering av personell mellom tenesteområda.

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen at alle som har ein rolle i kommunen si kriseleiing skal ha opplæring og delta i øvingar. I planen for oppfølging av heilskapleg overordna ROS analyse går det fram at kommunen jamleg gjennomfører kurs i kriseverktøyet DSB-CIM, og at dei nyttar ulike arenaer (beredskapsrådsmøte, Statsforvaltarens beredskapssamlingar og kurs i regi av NUSB) for å auke kompetansen til organisasjonen.

Det går fram av tilsende opplysningar og vart stadfesta i møtet at personell i helse- og omsorgstenestene har fått relevant opplæring om smittevern. Under pandemien har legesenteret hatt ansvar for gjennomføring av opplæring i smittevern og andre relevante prosedyrar. Leiarar frå dei ulike helseeiningane har fått opplæring på legesenteret og så vore ansvarlege for opplæring av eigne tilsette i einingane.

Øving

Kommunen har jamleg øvd KKL. Siste større øving for KKL vart gjennomført i oktober 2019 og tok for seg scenarioet brann i Høyangertunnelen. Underøvinga var mannskap frå brannvesenet observatørar i KKL, og kom med tilbakemeldingar etter øvinga.

KOL orienterte i møtet at dei grunna låg smitte i kommunen planla å gjennomføre ei TISK¹-øving hausten 2020. Men at dei rett før øvinga var tenkt gjennomført fekk eit smitteutbrot og fekk såleis øvd i praksis.

Evaluering

Kommunen har gjennomført evaluering etter uønskte hendingar og øvingar, og skrive evalueringsrapportar. Erfaringar som vert avdekt vert brukt til forbetring. Etter tunnelbrannøvinga i 2019 gjennomførte kommunen til dømes utbetring av sambandsutstyret sitt med bakgrunn i erfaringar frå øvinga.

Kommunen har under dei faste møta i KKL knytt til handteringa av pandemien evaluert tiltak fortløpande. Det har blitt gjort justeringar etter behov, som til dømes at kommuneoverlegen overtok ansvaret for utoverretta informasjon om smittevern frå ordføraren.

Etter erfaringane som var gjort ved det første smitteutbrotet ved Havyard i Hyllestad, sende kommuneoverlegen brev til alle større verksemder i kommunen der ho bad dei kartlegge kva nasjonalitet dei tilsette hadde og omfang av dei ulike nasjonalitetane slik at kommunen ved eit utbrot kunne sikre informasjon til dei på rett språk.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Høyanger kommune har planverk innan beredskap og helseberedskap. Ansvar og mynde til medlemmer i kriseleiinga er avklart og kjent. Etter uønskte hendingar og øvingar gjennomfører kommunen skriftlege evalueringar og planar vert juster etter avdekte læringspunkt.

Kommunen hadde før pandemien starta eit arbeid med å evaluere helseplanverket i kommunen, men dette vart sett på vent når pandemien råka. Under pandemien har kommunen identifisert læringspunkt, og planlegg å ferdigstille revisjon av helseberedskapsplan og smittevernplanen før sommaren.

På grunnlag av dei mottekne opplysningane om gjennomført opplæring og øving for personar som er tiltenkt ei rolle i kommunen sin kriseleiing, finn vi at kommunen etterlever krav til øving og har system for opplæring i samsvar med forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Kommunen har gitt opplæring om smittevern og relevante rutinar til personell i helse- og omsorgstenesta.

Leiinga i kommunen er merksam den store arbeidsbelastninga for kommuneoverlegen, og vil følgje opp med å finne tiltak for å sikre avlasting/lege som kan vere stadfortredar. Kommunedirektøren er òg merksam på behovet for avklaring av ansvar og mynde til leiarar og kven som er vara for dei einskilde, og merksam på behovet for ei nærare samordning av planverka innan beredskap.

Statsforvaltaren har innan avgrensinga av tilsynet ikkje motteke opplysningar som gir grunnlag for å konkludere med brot på krav til kommunal beredskap og helseberedskap.

5.    Statsforvaltarens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Det vart ikkje avdekt lovbrot ved dette tilsynet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Detaljert varsel om tilsyn vart sendt 29.06.2021. Tilsynsmøtet var planlagt gjennomført 28.09.2021, men vart utsett til 2022 etter førespurnad frå kommunen.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført 15.02.2022 via Teams.

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Beredskapsplanverk for Høyanger kommune (Datert: 03.04.2021)
• Plan for helsemessig og sosial beredskap i Høyanger kommune (Datert: September 2021)
• Smittevernplan 2017-2021 (Administrativt revidert 15.07.2020)
• Tiltakskort
• Evalueringsmøte, Covid-19-smitte ved Vadheim oppvekstsenter
• Heilskapleg ROS-analyse
• Plan for oppfølging av heilskapleg overordna ROS-analyse
• Overordna ROS-analyse helse og omsorg
• Funksjonsbeskriving:
  • Assisterande rådmann
  • Kommunalsjef for helse og omsorg
  • Personalsjef
  • Kommuneoverlege
  • Kommunalsjef for oppvekst
• Framgangsmåte – omdisponering av personell mellom tenesteområda
• Befolkningsvarsling i Høyanger kommune
• Oversikt beredskapsøvingar 2018-2020
• Diverse planverk knytt til covid-19:
  • Handtering av utbrot av Covid-19 i sjukeheim
  • Beredskapsplan ved utbrot av Covid-19, Høyanger legekontor 2020
  • Smitteavdeling Høyanger sjukeheim
  • Forløpsplan – oppretting av kohort Høyanger kommune
  • Retningslinje ved mistanke om koronavirus
  • Opplæringspakke for personal ved kohortavdeling og smitteisolat ved koronavirus
  • Testteam for covid-19 i Høyanger kommune

Tabellen under viser kven frå Fjaler kommune som deltok på tilsynsmøtet 16.03.2021:

Ikkje publisert her

Frå Statsforvaltaren deltok:

• seniorrådgjevar, Mari Severinsen, beredskapsseksjonen, revisorleiar
• fagdirektør, Anne Grete Robøle, helse-, sosial-, og barnevernavdelinga, revisor

1 TISK: Testing, isolasjon, smittesporing og karantene