Rapport frå tilsyn med helse- og omsorgstenester til barn i barne- og avlastingsbustader ved Villatoppen avlastningsbustad i Kvinnherad kommune 2022

Statsforvaltaren gjennomførte tilsyn med Kvinnherad kommune og besøkte Villatoppen avlastningsbustad frå 21.11.2022 til 23.11.2022. Vi undersøkte om kommunen sørgjer for at helse- og omsorgstenester til barn i barne- og avlastingsbustader vert utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tenester.

Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Vi har ikkje grunnlag for å konkludere med lovbrot innanfor områda tilsynet omfatta.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Statsforvaltaren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrar at barna i Villatoppen avlastningsbustad får habilitering/opplæring som samsvarer med deira behov. Tilsynet er del av eit landsomfattande tilsyn i 2022 og 2023. Tilsynet gjeld undersøking av om Villatoppen avlastningsbustad:

• Har tilstrekkeleg informasjon om situasjonen og behova til barna
• Nyttar informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barna
• Gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
• Evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen er bygd på systemrevisjon som metode. Ein systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tenester er resultatet av systematisk styring og leiing og kontinuerleg forbetringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkinga vore tett knytt til faglege arbeidsprosessar for habilitering/opplæring. I undersøking av krav til styring og leiing er det difor aktivitetar tett på dei faglege prosessane som har vore mest aktuelle.

Barna og foreldra sine meiningar om og erfaringar med opphald i Villatoppen avlastningsbustad, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tenestene og kommunen sin praksis på om barna får dekka behov for habilitering. Eit utval foreldre har derfor blitt intervjua i dette tilsynet.

Tilsynet omfatta ikkje sakshandsaming av søknad, andre avlastningsformer, somatisk og psykisk helseoppfølging i avlastningsbustaden eller den fysiske utforminga. Kommunen si oppfølging av privat tenesteleverandør, og bruk av tvang etter helse- og omsorgstenestelova kapittel 9 og pasient og brukarrettslova, var heller ikkje ein del av tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstenestelova (hol.) § 12-3 og helsetilsynslova § 2.

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Kommunelova kapittel 30 set den rettslege ramma for korleis statleg tilsyn med kommunane skal gjennomførast, med unntak av kommunelova § 30-4. Eit eventuelt pålegg om retting skjer med heimel i helsetilsynslova § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvaltaren har mynde til å føre tilsyn med privat tenesteleverandør, jf. helsetilsynslova § 4.

Kommunens ansvar for heildøgns helse- og omsorgstenester i barne- og avlastningsbustader

Når eit barn har opphald i barne- og avlastningsbustad har kommunen innvilga avlastningsopphald eller fulltidsplass i slik institusjon til familiar med særleg tyngande omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsbustader vert rekna som omsorgsinstitusjon med heildøgns helse- og omsorgstenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringa/opplæringa skal være forsvarleg

Helse- og omsorgstenester etter helse- og omsorgstenestelova skal vere forsvarlege, jf. hol. § 4-1. Kravet til forsvarleg verksemd er ein rettsleg standard, som betyr at innhaldet vert bestemt av normer utanfor lova. I tolkinga av kva som er forsvarleg inngår mellom anna anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglege retningsliner og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglege innhaldet på følgjande normerande publikasjonar frå Helsedirektoratet:

• «nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov»
• «nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov»
• «nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator»
• «nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming»

Eit fellestrekk for dei faglege tilrådingane i desse rettleiarane er at det er god praksis å jobbe tverrfagleg, målretta og systematisk overfor personar med samansette behov.

Krav om individuelt tilpassa habilitering/opplæring

Individuelt tilpassa tenester bidreg til å oppnå forsvarlege tenester og til å oppfylle barnet og foreldra si rett til medverknad og informasjon etter pasient- og brukarrettslova (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukarinvolvering, medverknad og informasjonsutveksling viktig i heile prosessen. Det vil si at barnet/foreldra får informasjon og kan medverke når tenester skal planleggast, gjennomførast, evaluerast og korrigerast.

Tverrfagleg samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfagleg samarbeid skal understøtte forsvarlege tenester, og er regulert fleire stader i helse- og omsorgslovgivinga. Det følger av krav til forsvarlege tenester i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal leggje til rette tenestene slik at den enkelte pasient eller brukar får eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod. Kommunen har plikt til samarbeid og koordinering mellom andre etatar og tenestenivå, jf. hol § 3-4.

Andre føresegn som skal understøtte koordinerte tenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7- 1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

Ei viktig grunngjeving for krav til samarbeid og koordinering er at det er fleire kjende risikofaktorar knytt til samarbeid og overgangar internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tenester skal leggast vekt på å minimalisere risikofaktorar knytt til samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrar tenester i samsvar med krav fastsett i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere verksemda, slik at tenestenes omfang og innhald er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikta går også frem av helsetilsynslova § 5, som pålegg verksemder som yt helse- og omsorgstenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet vert omtalt som styringssystem i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Omgrepet svara i stor grad til krava til internkontroll, men omfattar også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbetring og pasient- og brukartryggleik og oppfylling av pasientrettar.

Styringssystemet skal vere tilpassa verksemda si storleik, eigenart, aktivitetar og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det same gjeld dokumentasjon av styringspliktene, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legg til grunn at kompleksiteten i desse tenestene tilseier at dei fleste styringstiltaka må vere skriftlege. Innhaldet i kravet til styringssystemet er nærare skildra i forskrifta §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særleg sett på følgjande styringskrav:

Krav til kompetanse

Ein viktig føresetnad for at habilitering/opplæring skal vere forsvarleg, er at tilsette har nødvendig kompetanse sett opp mot barna sine behov. Det følgjer av hol. § 4-1 at kommunen skal leggje til rette med tilstrekkeleg fagkompetanse i tenestene. Dette er nærare omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksett kompetansetiltak skal verksemda kontrollere at tiltaka har effekt og korrigere tiltaka om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarleg og felles praksis

Barne- og avlastningsbustaden må ha ein plan for korleis barnet skal få dekka sine behov under opphalda. Plana skal inkludere barnet sine behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. Ei slik plan for gjennomføringa er omtalt som ei behandlingsplan i pasientjournalforskrifta § 6 første ledd bokstav d. I barne- og avlastningsbustader nyttast som oftast omgrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til ei slik plan, men den skal vere ein del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarleg og felles praksis må det vere skildra korleis tiltak skal gjennomførast (rutinar og prosedyrar), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutinar og prosedyrar som skildrar gjennomføringa bør inngå i sjølve tiltaksplanen for at planen skal vere eit nyttig verktøy for tilsette. Informasjon om bruk av hjelpemiddel, der dette er nødvendig, må også vere skildra i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringar i barnet sine behov skal det vere utarbeidd rutinar om korleis informasjon skal innhentast og utvekslast. Rutinane må omfatte samarbeid med foreldre, dei ulike arenaene barna oppheld seg og relevante instansar. Det skal vidare vere rutinar om korleis munnleg rapportering og dokumentasjon i barnet sin journal skal vere. Journalføringa skal vere i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskrifta §§ 5 til 8. Det er i helse- og omsorgstenestelova § 5-10 presisert at både kommunen og verksemda som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystema er forsvarlege.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Organisering og bemanning

Sektorleiar for oppvekst styrer tenesta i linje til einingsleiar i Eining barn og familie, der Villatoppen avlastningsbustad er plassert. Avdelingsleiar i Villatoppen har det faglege ansvaret i avdelinga og rapporterer til einingsleiar. Kvinnherad kommune gir avlastningstenester til totalt åtte barn i Villatoppen.

Tilstrekkeleg informasjon om situasjonen og behova til barna

Kommunen har utarbeidd skjema for innhenting av opplysningar om barna før oppstart av tenester, og hentar inn informasjon frå pårørande, skule, barnehage og eventuelle andre involverte instansar. Barna har koordinator som gjennomfører eige opplæringsprogram i kommunen. Koordinatorane har tett dialog med pårørande og sørgjer for at framdriftsplan vert følgt. Det er oppretta fagansvarleg for alle barna i Villatoppen som har fått delegert oppgåva med informasjonsinnhenting, og pårørande si formidling inngår i informasjonsgrunnlaget. Det er jamleg dialog med pårørande og regelmessige samarbeids-/ansvarsgruppemøte om det enkelte barn, der både pårørande og andre involverte instansar deltek.

Identifiserer behov og utarbeidar mål og tiltak

Fagansvarleg har dialog med pårørande og andre involverte instansar om mål og tiltak. Det er utarbeidd mål og tiltak for barna og avklart korleis tiltak skal gjennomførast, i tråd med faglege vurderingar og innhenta informasjon. Naudsynt informasjon om barna og kva tiltak som skal gjennomførast ligg tilgjengeleg i barna sin journal.

Gjennomføring av tiltak for habilitering/opplæring

Tiltaksplanar er oppdatert og tilgjengeleg for tilsette. Desse vert nytta aktivt i det daglege og tiltak for habilitering/opplæring vert systematisk gjennomført. Det er avklart kva som skal dokumenterast i journal og tilsette dokumenterer gjennomføring og eventuelle avvik i gjennomføringa. Kommunen har særleg fokus på individuell tilrettelegging for barna og har etablert ei avgrensa gruppe tenesteytarar rundt kvart barn. Vi får opplyst at det til ein kvar tid er tilstrekkeleg bemanning og at kommunen bemannar opp når det er naudsynt utifrå barna sine behov. Det vert gjennomført regelmessige møter for tilsette der tiltak vert diskutert og endringar vert delt.

Evaluering og korrigering av mål og tiltak

Kommunen har avklart at fagansvarleg skal ha dialog med pårørande. Fagansvarleg skal sørgje for at mål og tiltak vert evaluert, og at informasjon om barna er oppdatert. Evaluering og eventuell korrigering av mål og tiltak vert gjort i samarbeids-/ansvarsgruppemøter der pårørande og andre involverte instansar deltek, samt i regelmessige personalmøte for tilsette. Tiltak som ikkje fungerer slik dei er tenkt, vert korrigert. Når viktig informasjon om barna hastar og må formidlast før tiltaksplan vert endra, vert denne informasjonen dokumentert i beskjedbok til tilsette. Tiltaksplanar vert løpande oppdatert.

Leiinga si oppfølging

Avdelingsleiar har fagleg ansvar i Villatoppen og gjennomgår journalsystem kvar veke for å følgje med. Einingsleiar deltek i personalmøte og andre møte om barna ved behov, og får elles regelmessig rapport frå avdelingsleiar. Einingsleiar rapporterer regelmessig til sektorleiar om tenesta til barn i Villatoppen. Leiinga er kjend med utfordringar og sårbarheitsfaktorar i tenesta og har sett i verk tiltak for å løyse desse.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Helse- og omsorgslovgivinga stiller krav til leiing og systematisk styring for å sikre at kommunen rettar seg etter lova når det gjeld tenester til barn i barne- og avlastningsbustad. Det er eit leiaransvar å sørgje for rammer og organisatoriske løysingar som reduserer risiko for svikt. Leiinga har eit overordna ansvar for styringssystemet og for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga.

Ut i frå dei organisatoriske dokumenta vi har fått tilsendt og informasjon vi har fått frå intervju, vurderer vi at kommunen har eit system for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga.

Under tilsynet fekk vi opplysningar om utfordringar og sårbarheitsfaktorer i tenesta, og at leiinga er kjent med og har sett i verk tiltak for å løyse desse. På bakgrunn av informasjonen vi har fått, har vi på tilsynstidspunktet ikkje grunnlag til å konkludere med brot på krav i lov og forskrift.

5. Statsforvaltarens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Vi har ikkje grunnlag for å konkludere med lovbrot innanfor områda tilsynet omfatta.

Endeleg rapport vert sendt Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no

Med helsing

Linda Svori
seksjonsleiar

Ørjan Moldestad
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet