Rapport etter tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søkjer økonomisk stønad Stryn kommune 2022

Vi gjennomførte tilsyn med Stryn kommune 27.-28.10.2022. Temaet for tilsynet var Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søkjer økonomisk stønad.

Ved dette tilsynet vart det ikkje avdekt lovbrot.

Med helsing

Sjur Lehmann
avdelingsdirektør og fylkeslege

Turid Måseide
seniorrådgjevar

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet var Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søkjer økonomisk stønad. Vi har undersøkt og vurdert om kommunen oppfyller desse krava:

Ved søknad om økonomisk stønad må Nav-kontoret kartleggje barnas behov godt nok.

Ved behandling av søknader om økonomisk stønad til familiar, må Nav-kontorets vurderingar og avgjerder vere forsvarlege.

Nav-kontoret må følgje opp familiar som tek i mot økonomisk stønad, ved behov.

Tilsynet er gjennomført som ein systemrevisjon. Det inneber at vi har ført tilsyn med korleis kommunen gjennom styring og leiing oppfyller dei aktuelle lovkrava.

Brukaren sine meiningar om og erfaringar med tenestetilbodet, er viktig informasjon for tilsynet.

Vi har derfor som ledd i tilsynet, kontakta ti personar som har fått minst ein søknad om økonomisk stønad behandla av Nav Stryn. Vi avtalte og gjennomførte samtale med seks av dei.

Tilsynet er del av eit landsomfattande tilsyn for 2022-23. Det at tilsynet er landsomfattande, betyr at alle statsforvaltarane gjennomfører tilsyn med same tema, og innanfor den fastsette perioden. Formålet med det landsomfattande tilsynet er å skape nasjonal merksemd om området, avdekke svikt og bidra til forbetring. Helsetilsynets rettleiar for tilsynet er publisert på Helsetilsynets nettsider. Tilsynsrapportane frå alle statsforvaltarane og Helsetilsynets oppsummeringsrapportar, vert også publiserte der.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvaltaren fører tilsyn med om kommunen oppfyller plikter som følgjer av sosialtenestelova, sjå sosialtenestelova § 9. Tilsynet omfattar også den delen av kommunens internkontroll som skal sikre at kommunen oppfyller dei pliktene som følgjer av sosialtenestelova kapittel 4.

Tilsyn er ein kontroll av om verksemda er i samsvar med gjeldande lovkrav. Her gjer vi kort greie for dei lovkrava som vart lagt til grunn i dette tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal kartleggje familiens situasjon. Kartlegginga skal omfatte behova til kvart enkelt familiemedlem. Målet med kartlegginga er å fange opp, avverje og avhjelpe vanskelege livssituasjonar for barn og unge som lever i familiar med sosiale problem. Nav-kontoret skal kartleggje familiens behov med tanke på at barna skal ha høve til å delta på dei same sosiale arenaene som jamaldrande barn der dei bur.

Kommunen pliktar å opplyse saka godt nok før vedtaket blir gjort, jf. forvaltningslova § 17. Sosialtenestelova §§ 18 og 19, saman med § 1, er styrande for kva opplysningar som er nødvendige for å ta avgjerder om økonomisk stønad.

Det kjem ikkje alltid tydeleg fram i ein søknad kva familien har behov for. Ein del av kartlegginga er å avdekkje behov for stønad og om familien treng anna oppfølging for å oppnå formålet i lova. Særleg nye brukarar av sosiale tenester er ikkje alltid klar over at dei kan søkje om stønad til utgifter utover det som vert dekt av rettleiande livsopphaldssatsar, husleige og straum.

Kva som skal kartleggjast, vil avhenge av familiesituasjonen og familiens hjelpebehov. Nav kan innhente opplysningar munnleg eller skriftleg. Dei opplysningane Nav får munnleg, skal dei skrive ned, jf. forvaltningslova 11 d.

Ved søknad frå ein person som søkjer om økonomisk stønad for første gang, vil det til vanleg vere behov for ein grundig kartleggingssamtale. Ved løpande søknader, er det viktig med jamlege samtalar med brukaren for å sikre at opplysningane vert oppdaterte, og at eventuelt nye behov vert avdekte.

Nav-kontoret må leggje til rette for brukarmedverknad i kartlegginga, og tenestetilbodet skal så langt som mogleg vere utforma i samarbeid med brukaren. Det er viktig at Nav-kontoret som ledd i kartlegginga innhentar informasjon om kva barna treng. Dette skjer til vanleg i samtale med foreldra, men Nav-kontoret kan også på andre måtar få informasjon om kva barna treng.

Nav-kontoret må avtale med familien om dei skal ha kartleggingssamtalane på Nav-kontoret, ved heimebesøk eller på andre arenaer.

Ved språkutfordringar er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk, slik at brukaren forstår informasjonen frå Nav og får høve til å skildre situasjonen sin på ein måte Nav kan forstå. Manglande bruk av tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysningar, slik at kartlegginga ikkje vert god nok.

Krav til vurdering og avgjerd

Når Nav-kontoret har kartlagt familiens situasjon godt nok, skal dei vurdere hjelpebehovet og ta stilling til om søkjaren skal få økonomisk stønad, og eventuelt kor mykje. Dersom Nav-kontoret ikkje har kartlagt godt nok, er det fare for at det kan oppstå følgjefeil når dei skal vurdere søknaden og ta avgjerd.

Nav-kontorets vurderingar skal vere konkrete, individuelle vurderingar, basert på dei opplysningane som har kome fram i kartlegginga. Det må gå fram at dei har teke omsyn til kvart enkelt barns behov. Nav-kontoret må synleggjere korleis barnets beste er vurdert ut frå familiens situasjon og behov, og det må gå fram korleis omsynet til barnet er vekta opp mot andre omsyn i vurderingane.

I vurderinga etter sosialtenestelova § 18 skal Nav-kontoret leggje til grunn dei faktiske inntektene og utgiftene som familien har. Frå 01.09.2022 fekk sosialtenestelova § 18 eit nytt tredje ledd, der det går fram at barnetrygd skal haldast utanfor ved vurdering av søknad om stønad til familiar.

Ved vurderinga av hjelpebehovet, skal Nav-kontoret leggje til grunn familiens utgifter til forsvarleg livsopphald. Det går ikkje direkte fram i lova kva utgifter som inngår i livsopphaldet, men formålsparagrafen og kravet om forsvarleg livsopphald gjev rettleiing om stønadsnivået.

Statlege og kommunale satsar gjeld berre som eit utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid gjere ei individuell vurdering, der dei blant anna tek omsyn til kvart enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår søknaden etter sosialtenestelova § 18, skal dei vurdere om dei bør gje stønad etter sosialtenestelova § 19. Dei må da vurdere konkret om søkjaren treng stønad for å kunne overvinne eller tilpasse seg ein vanskeleg situasjon. Nav-kontoret kan på denne måten fange opp og dekkje ulike behov for økonomisk hjelp som ikkje vert dekt gjennom sosialtenestelova § 18. 

Det må vere logisk samanheng mellom vurderingane og avgjerda.

Krav til oppfølging

Familiar som får økonomisk stønad, vil i mange tilfelle ha behov for tett oppfølging for å nå formålet i lova. Formålet med oppfølginga er å løyse eksisterande sosiale problem, og å førebyggje at slike problem oppstår. Målet er at familien på sikt skal klare seg sjølv, og oppfølginga skal støtte opp under dette.

Kommunane har stor grad av handlefridom med omsyn korleis oppfølging av familiar skal skje. Det går fram av rettleiaren til sosialtenestelova § 17 at oppfølginga kan omfatte alt frå enklare rettleiing som skal bidra til at søkjaren skal klare seg i kvardagen, til fagleg kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Nav-kontoret skal gjennom motivasjons- og endringsarbeid gjere det lettare for familien å meistre livssituasjonen sin på ulike område. Dette inneber at Nav-kontoret skal tilby familien samtalar, og at samtalar er det viktigaste elementet i oppfølginga. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtalar i alle saker der familiar får økonomisk stønad. Likevel kan det vere faglege årsaker til at det ikkje i alle saker er vert gjennomført samtalar.

Nav-kontora skal ivareta oppfølgingsplikta si ved at dei gjer vedtak om opplysning, råd og rettleiing etter § 17. At ei avgjerd er eit enkeltvedtak, har betydning for heile prosessen, frå informasjon, søknad og utgreiing, til innhaldet i og forma på avgjerda og høvet til å klage. Nav kan anten gjere eige vedtak etter § 17, eller vedtak etter § 17 saman med vedtak om økonomisk stønad.

Oppfølgingsansvaret etter sosialtenestelova omfattar ikkje meir enn det Nav-kontoret har ansvar for etter sosialtenestelova. Det omfattar ikkje tenester og oppgåver som ligg til andre instansar. På den andre sida vil det ofte vere slik at Nav-kontoret må samarbeide med andre tenester for at oppfølginga skal vere forsvarleg.

Krav til styring og leiing

Krava som gjeld leiing, organisering og styring understrekar kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. God styring og leiing bidreg til at brukarane får oppfylt rettane sine. Det kan derfor vere stor risiko for svikt i tenesteytinga dersom kommunen ikkje har tilstrekkeleg styring med kvaliteten på tenestene. Svikt i tenesteytinga kan få store konsekvensar for dei som bruker tenestene.

Kommunen skal ha internkontroll etter reglane i kommunelova § 25-1. Internkontrollen skal vere systematisk og tilpassa storleiken, eigenarten, aktivitetane og risikoforholda i verksemda.

3.  Framstilling av faktagrunnlaget

Her gjer vi greie for korleis tenestene fungerer med tanke på det som er temaet ved dette tilsynet.

I Stryn er Nav ei eiga avdeling under kommunalsjef for helse og omsorg. Ved Nav-kontoret er det ni tilsette i tillegg til Nav-leiaren. Alle som jobbar med saker etter sosialtenestelova, jobbar også med statlege tenester, og kjenner dei ulike verkemiddela og arbeidsmåtane.

Stryn kommune har rundt 7200 innbyggjarar (SSB 2021). Nav Stryn har kontakt med omlag 40 barnefamiliar. Mange av dei er flyktningfamiliar med mange barn. Nav og flyktningtenesta har delt ansvaret for oppfølginga av flyktningfamiliane mellom seg, slik at Nav-kontoret berre har ansvaret for tildeling av økonomisk stønad. Flyktningtenesta følgjer opp det familien har av andre behov. Nav og flyktningtenesta har samarbeidsavtale og faste samarbeidsmøte på systemnivå.

Kartlegging

Vi har gjennom brukarsamtalar, intervju med tilsette og mappegjennomgang fått vite at Nav-kontoret gjennomfører kartleggingssamtalar, og at barnas behov inngår som tema i desse samtalane. Det er til vanleg ein av rettleiarane som har samtalane med søkjaren. Møta kan vere på Nav-kontoret, eller andre stader, til dømes heime hjå brukaren eller på legekontoret. Dette vert avtalt med brukaren. Heimebesøk er ikkje like vanleg som før.

Kontoret har eit kartleggingsskjema frå 2012, som er noko vidareutvikla. Dei rettleiarane som har som oppgåve å gjennomføre kartlegging, har vore med på å lage skjemaet og kan innhaldet i det. Skjemaet viser det dei er opptekne av i kartlegginga. Rettleiarane bruker ikkje å ha med seg skjemaet, eller å følgje det, når dei har kartleggingssamtalar, men dei opplever at skjemaet kan vere nyttig til dømes som utgangspunkt for refleksjonar.

Når kontoret får ein søknad, tek dei utgangspunkt i opplysningane i søknaden, og innhentar supplerande opplysningar i møte, på telefon eller ved brev. Informasjon om barna som er innhenta munnleg, vert journalført eller nedteikna i vedtaket.

I intervju vart det sagt at formålet med kartleggingssamtalen er å avklare familiens behov her og no, og at eventuelt behov for vidare kartlegging vert avklara etterkvart. Utgangspunktet i samtalen er at søkjaren har teke kontakt. Søkjaren får leggje fram saka si, og rettleiarane følgjer opp med spørsmål.

Rettleiarane er særleg opptekne av barnas fritid og helse, og om barnet har helseutfordringar eller andre utfordringar. Dei nyttar tolk ved behov. Dei stiller opne spørsmål, som «Kva treng du?» og «Kva treng barna dine?». Dei følgjer opp den informasjonen som kjem fram i samtalen, undersøkjer vidare så langt det er naturleg, dei avklarar tidsperspektivet og om det er andre som hjelper familien, eller kan hjelpe. Hovudinntrykket i brukarsamtalane vi hadde, var at brukarane opplever at Nav er opptekne av at både dei vaksne og barna skal ha nok til å klare seg.

Dersom ein rettleiar er usikker på om saka er godt nok opplyst, kan han/ho drøfte det med andre rettleiarar eller Nav-leiaren. Dei har team-møte ein gong i veka der Nav-leiaren er med, der det også er rom for slike drøftingar.

Vurdering og avgjerd

Ved utmåling av stønad tek Nav utgangspunkt i rettleiande satsar og justerer for individuelle forhold.

Fagsystema er ikkje til hinder for individuelle vurderingar. Kontoret bruker ikkje den funksjonen som automatisk hentar fram satsane, men skriv fritt korleis dei vurderer og reknar seg fram til stønadssummen. Vi ser at det er samanheng mellom vurderingane og avgjerdene.

Vi har sett døme på at Nav i kartlegginga fangar opp individuelle forhold som krev stønad utover rettleiande satsar, og at det vert gjeve nødvendig tillegg for dette. Nav gjev ekstra der dei vurderer at det er behov for det, til dømes til klede, fritidsaktivitetar og utstyr, gåver og konfirmasjon. Familiar kan òg få meir til husleige eller transport, der det er nødvendig av omsyn til barna. Kontoret reduserer ikkje for «stordriftsfordelar». Vi har fått vite at dei tidlegare reduserte for «stordriftsfordelar», men at det er mange år sidan.

Dersom det er behov for stønad til klede eller utstyr, prøver dei å få søkjarane til å lage ei liste som viser kva type klede, sko eller utstyr dei treng. Dersom søkjaren ikkje lagar liste, bruker Nav ei liste dei har laga sjølv, med pris etter kva som er tilgjengeleg og eit rimeleg nivå.

Ved fastsetting av livsopphald for ein kortare periode, bruker kontoret ofte SIFO-satsar, men dei avklarer med søkjaren om det er nok. Dersom søkjaren foreslår ein bestemt sum, kan det bli resultatet, dersom Nav vurderer at det er ein rimeleg sum.

Nav-kontoret har sidan 01.09.2022 halde barnetrygda utanfor berekninga. Det betyr at dei ikkje tek barnetrygda med i inntektsgrunnlaget, og dei har slutta å skrive noko om kva dei ventar at barnetrygda skal nyttast til.

Vedtaka er skrivne på ein måte som gjer dei lett å lese dei, lett å forstå, mogleg å stille spørsmål og mogleg fange opp om det er gjort feil. Dersom det ikkje vert gjeve stønad etter § 18, ser vi at det vert gjort konkrete, individuelle vurderingar etter § 19. Ved avslag etter § 19, vert det ikkje berre gjeve avslag, det vert òg forklart korleis brukaren kan gå fram for å løyse problemet sitt.

Nav-leiaren deltek i møte og er med på drøfting av problemstillingar. Det er ho som godkjenner vedtaka.

Oppfølging

Vi har ved dette tilsynet høyrt og sett at Nav-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtale og/eller samarbeid med andre tenester. Vi har fått vite at dei er opptekne av å tenkje samanheng, og at dei tenkjer at motivasjonsarbeid kan vere aktuelt i kvar einaste samtale dei har, uavhengig av yting og om den er kommunal eller statleg. Internt jobbar dei til dømes med jobbhåp, livsmeistring, korleis gjennomføre samtalar, og metodar for å få gode samtalar. Dette er viktig for kvaliteten på arbeidet deira, men ikkje alltid lett å sjå i dokumentasjonen.

Kontoret har ein standardtekst som går igjen i nesten alle vedtak, om at Nav kan tilby rettleiing knytt til å kome i arbeid/aktivitet, økonomi, heime- og busituasjon, helseproblematikk, fritid og nettverk, og at du kan bestille time hjå rettleiaren din dersom du ønskjer rettleiing innanfor nokre av desse områda.

Av dei sakene vi gjekk gjennom, var om lag 50% av sakene saker der det etter arbeidsdelinga mellom Nav og flyktningtenesta, er flyktningtenesta som følgjer familien opp. Sakene fordeler seg elles på saker med vedtak etter § 17, tilbod om oppfølging, oppfølging som ledd i KVP, arbeidsretta oppfølging, eller inga oppfølging, der det anten går fram av samanhengen at behovet for økonomisk stønad er kortvarig, eller det går ikkje fram kvifor det ikkje er oppfølging. I nokre saker har det skjedd store endringar i ein families livssituasjon, utan at det går fram at det er avklara om dette verkar inn på familiens hjelpebehov, og eventuelt korleis.

Om vi held dei familiane som flyktningtenesta følgjer opp utanfor, er det spor av oppfølging i 60% av dei sakene vi har sett på.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kartlegging

Vi har gjennom brukarsamtalar, intervju med tilsette og mappegjennomgang fått eintydig informasjon om at Nav-kontoret legg til rette for og gjennomfører kartleggingssamtalar, der barnas behov inngår som tema. Nav-kontoret innhentar opplysningar om barna munnleg og skriftleg, når dei ikkje allereie har opplysningane, og saksmappene ser ut til å innehalde nødvendige opplysningar om barna.

I intervju fekk vi høyre at formålet med kartleggingssamtale er å avklare familiens behov her og no, og at eventuelt behov for vidare kartlegging vert avklara etterkvart. Hovudinntrykket i brukarsamtalane var at brukarane opplever at Nav er opptekne at både dei vaksne og barna skal ha nok til å klare seg. Slik saksbehandlarane seier at dei legg opp samtalen, og slik vi ser spor av det i dokumentasjonen, legg vi til grunn at barnas behov inngår som tema i kartleggingssamtalane. Det er på bakgrunn av dette vårt inntrykk at Nav-kontoret kartlegg barnas behov godt nok. Vi vil understreke at det er viktig å dokumentere kartleggingsarbeidet slik at det går fram kva de har gjort for å få tak i relevante og nødvendige opplysningar, og kva opplysningar de har fått.

Vurdering og avgjerd

Nav-kontoret har sidan 01.09.2022 halde barnetrygda utanfor berekninga. Vi legg til grunn at Nav-kontoret gjer individuelle vurderingar basert på kartlegginga, der dei tek omsyn til behovet til kvart enkelt barn. Dei gjer barnas behov synlege ved at opplysningar om barna vert tekne inn og brukt i vurderingane der det er relevant. Vedtaka er skrivne på ein måte som gjer det lett å lese, lett å forstå, mogleg å stille spørsmål og mogleg fange opp om det er gjort feil.

Ved utmåling av stønad tek Nav-kontoret utgangspunkt i rettleiande satsar og justerer for individuelle forhold. Dette krev at Nav i kartlegginga fangar opp individuelle forhold som krev stønad utover rettleiande satsar, og at dei gjev nødvendig tillegg for dette. Med utgangspunkt i det vi har høyrt og sett, legg vi til grunn at kontoret tek omsyn til det som har kome fram om barnas behov. Vi har òg sett døme på at barnas behov er vekta opp mot andre omsyn.

Dersom kontoret ikkje gir stønad etter § 18, ser vi at dei gjer konkrete, individuelle vurderingar etter § 19. Ved avslag etter § 19, vert det ikkje berre gjeve avslag, det vert òg forklart korleis brukaren kan gå fram for å løyse problemet sitt. Dette er kvalitet utover det vi til no har sett ved andre Nav-kontor.

Vi har ikkje merknader til dei vurderingane som er gjort etter § 18 eller § 19, men vil understreke at Nav-kontoret må halde fram med å synleggjere dei konkrete, individuelle vurderingane.

Det er tydeleg samanheng mellom vurderingane og avgjerdene. Det er på bakgrunn av dette vårt inntrykk at Nav-kontorets vurderingar og avgjerder som gjeld økonomisk stønad til familiar, er forsvarlege.

Oppfølging

Vi har ved dette tilsynet høyrt og sett at Nav-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtale og/eller samarbeid med andre tenester.  Det er mest arbeidsretta oppfølging, og flyktningetenesta har òg ein del oppfølging. Vi har lagt til grunn at det skjer ein del oppfølging, samtidig som vi vil understreke at det er viktig at Nav har hjelpeplikta med seg i oppfølgingsarbeidet. Vi har sett konkrete døme på endringar i ein families livssituasjon, der vi saknar Navs vurderingar av kva dette betyr for familiens hjelpebehov. Vi kan ikkje slå fast at det skulle ha vore tilbod om oppfølging i dei sakene, men vi saknar dokumentasjon som viser Navs vurderingar vurdert med tanke på dette.

I rettleiaren til dette tilsynet står det at det er nok at Nav anten tilbyr samtalar, samarbeider med andre tenester eller gjer vedtak med heimel i sosialtenestelova § 17. Vidare at dersom vi ikkje finn spor av dette i over 50% av saksmappene, skal vi leggje til grunn at det ikkje vert tilbydd oppfølging. Sidan kravet om spor av oppfølging er oppfylt, har vi ikkje slått fast lovbrot knytt til kravet om oppfølging av familiar som får økonomisk stønad. Vi vil understreke at det er viktig å journalføre all oppfølging, slik at det går an å sjå kva oppfølging som er tilbode og korleis det er følgt opp.

5.  Statsforvaltarens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Ved dette tilsynet vart det ikkje avdekt lovbrot.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 30.08.2022.

Før tilsynet, hadde vi telefonsamtale med seks personar i målgruppa for tilsynet, om deira erfaring med Nav Stryns arbeid.

Vi fekk ein del dokument tilsendt på førehand, og hadde gjennomgått desse før tilsynet. Andre dokument vart lagt fram for oss dei to tilsynsdagane. Vi gjekk gjennom dokumentasjon knytt til søknader, vedtak og oppfølging i om lag 40 klientsaker.  

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på sluttmøtet ved tilsynsbesøket:

Ikke publisert her

Desse deltok frå Statsforvaltaren:

• seniorrådgjevar, Elisabeth Lund-Iversen, revisor  
• seniorrådgjevar, Linda Kråkenes, revisor  
• rådgjevar Kjerstin Carlsen, revisor  
• seniorrådgjevar, Turid Måseide, revisjonsleiar  

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk