Rapport frå tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Vaksdal kommune 2022

Statsforvaltaren har gjennomført tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Vaksdal kommune . Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og tilsynsmøte med leiing og nøkkelpersonar i kommunen 8. juni 2022.

Vi undersøkte om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene, og eit system for opplæring, øving og evaluering som er i samsvar med lov og forskrift.

Statsforvaltaren har avdekt følgande lovbrot under tilsynet:

Vaksdal kommunen har ikkje ein oppdatert plan for helsemessig og sosial beredskap.

Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova) § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging.

1.    Tema og omfang for tilsynet

Statsforvaltaren har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene , og eit system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar, og om dette er i samsvar med lov og forskrift.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for kontinuitet i drifta og tenesteyting.

Revisjonen inneheld ikkje vurdering av heilskapleg ROS-analyse. Tilsynet gir difor ikkje ei fullstendig vurdering av kommunens arbeid med samfunnstryggleik og beredskap.

Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

Tilsynet er ein del av Statsforvaltaren sine planlagde tilsyn i 2022.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Lovbrot betyr at krav i lov og forskrift vert mangelfullt etterlevd.

Her gir vi ei kort oversikt over lovkrava som er lagt til grunn:

Krav til beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslova

Kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på ein heilskapleg ROS-analyse, jf. § 15 i Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelseslova).

Krava til beredskapsplan, oppdatering og revisjon og system for opplæring, øvingar og evaluering er utdjupa i forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt.

Detaljkrav til innhaldet i overordna beredskapsplan er gitt i forskrifta § 4. Planen skal bygge på kommunens heilskaplege ROS-analyse. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen, og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

Beredskapsplanen skal vere oppdatert og som minimum årleg revidert, jf. krav i § 6 om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.

I forskrifta § 7 er det krav om at kommunen skal øve beredskapsplanen annakvart år, og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i krisehandtering i kommunen har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

Kommunen skal etterleve krava i § 8 i forskrifta om å evaluere krisehandteringa etter øvingar og hendingar, og implementere eventuelle funn i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følgjer av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt.

Krav etter helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2, og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova) § 2- 2, pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene.

Nærare krav til innhald i beredskapsplanen er gitt i forskrift av 23. juli 2001 nr. 881, om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Statsforvaltaren viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal i følge § 2 i forskrifta syte for fastsetjing og oppdatering av planen. Det skal gå fram av planen kor ofte den og risiko- og sårbarheitsanalysen (ROS-analysen) som den bygger på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for den skal dokumenterast.

Analysen bidreg til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av både førebyggande og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar nødvendig tenesteyting. Det gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon, slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon, slik at avgjerd vert teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Det bør visast i planen korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, statsforvaltar og andre samarbeidspartnarar. Det gjeld òg frivillige organisasjonar, i den grad det er aktuelt.

I § 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen er øvd og har nødvendig verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 skal kommunelegen utføre smittevernoppgåver som følger av lova. I kommunar med fleire kommunelegar skal kommunestyret peike ut éin av dei til å utføre desse oppgåvene. Det bør òg peikast ut ein avløysar for smittevernlege. Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan som omfattar plan for beredskap med tiltak. Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.    Framstilling av faktagrunnlaget

Vaksdal kommune har om lag 4000 innbyggjarar. Kommunen ligg mellom Bergen og Voss og er ein langstrakt kommune med innbyggjarar spreidd i bygder. Kommunen grensar til åtte andre kommunar med Voss i aust, Alver, Modalen og Vik i nord, Kvam og Samnanger i sør og Bergen og Osterøy i vest. I overkant av 1100 personar bur i kommunesenteret Dale som er, eitt av tre bygdesenter. Dei to andre tettstadane er Vaksdal og Stanghelle. Bergensbanen og E16 er hovudtransportårer mellom vest og aust, og går gjennom kommunen. Vaksdal er ein industrikommune og er ein stor kraftkommune med fleire kraftverk.

Beredskapsplanverk

Risiko- og sårbarheitsanalyse

Vaksdal kommune har ein heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalsye (ROS-analyse) som første gong vart utarbeidd i 2014 og sist oppdatert 29.03.2022.

Overordna beredskapsplan

Vaksdal kommune har ein overordna beredskapsplan som vart godkjent i kommunestyret 29.03.2022. I tilsynsmøtet vart det opplyst at beredskapsplanen er utarbeidd for å dekke krava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Kommunedirektøren er øvste ansvarleg for planen. HR-leiaren er beredskapskoordinator og støtter kommunedirektøren i arbeidet med beredskap og planverk.

I møtet vart det opplyst at det i arbeidet med den heilskaplege ROS-analysen var fleire med frå dei ulike tenesteområda. I arbeidet med den overordna beredskapsplanen deltok leiargruppa.

Planen skildrar organisering av kriseleiinga, kven som deltek i kriseleiinga og deira roller, ansvar og oppgåver ved uønskte hendingar. Planen inneheld rutinar for kvalitetssikring og oppdatering, rutine for innkalling av kriseleiinga, og omtale av øving, opplæring og evaluering. Varslingslister og ressursoversyn, evakueringsplan og plan for krisekommunikasjon og informasjon er inkludert i vedlegg. Listene med oversikt over kontaktinformasjon til kriseleiinga og andre leiarar, og interne og eksterne ressursar, er nyleg ajourførte. Planen inneheld òg eit stort tal handlingsplanar (tiltakskort). Dei viser m.a. konkrete konsekvens-reduserande tiltak ved ulike uønskte hendingar. Det er lista opp tiltak som er aktuelle å setje i verk av aktørar på fleire ulike nivå (strategisk, operativt og taktisk nivå) i kommunen, men utan at det er tydeleg kva tiltak som er dei mest relevante for kriseleiinga.

I tilsynsmøtet fekk vi opplysningar om beredskapsrutinar i dei heimebaserte tenestene. Det vart gitt døme på korleis brukarar kan varslast om uønskte hendingar, og korleis kommunen innrettar seg for å kunne levere heimetenestene t.d. ved uvêr, skred, stengte vegar og bortfall av straum. Det vart òg gjort greie for kva kommunen oppfattar som sitt og politiet sitt ansvar i ein evakueringssituasjon. Kommunen er merksam på kva oppgåver den skal ivareta ved trong for evakuering og etablering av evakuerte-/pårørandesenter.

Kriseleiing (KKL) - samansetjing

Kriseleiinga (KKL) er samansett av kommunedirektør, ordførar og kommunedirektøren si leiargruppe. I tillegg deltek HR-leiar / beredskapskoordinator. KKL vert supplert med andre leiarar og fagpersonar etter behov. Kommunedirektøren er leiar for kriseleiinga. Kommunedirektør og ordførar har fullmakt til å setje kriseleiinga i funksjon. Under pandemien har kriseleiinga hatt møte kvar veke. Terskelen for å samle KKL er låg. Kommunen opplyste at deltakarane i kriseleiinga kjenner kvarandre godt og det er godt samarbeid og korte liner. Det er utpeikt varamedlem for kvar av funksjonane i kriseleiinga.

Kommuneoverlegen har vore involvert og arbeidd tett saman med kriseleiinga under pandemien. Kommuneoverlegen er til vanleg ikkje fast medlem, men er oppnemnt som rådgjevar for kriseleiinga og tiltrer kriseleiinga ved behov. Kommunen vil på bakgrunn av erfaringar frå pandemien vurdere å endre på dette.

Informasjonsarbeid

Ordføraren er ansvarleg for ekstern informasjon og er kommunen sin talsperson i media. Kommunen har ein eigen rådgjevar innan kommunikasjon og informasjon, som støttar ordføraren i informasjonsarbeidet i ein krisesituasjon. Informasjonsrådgjevaren er ikkje fast medlem av kriseleiinga, men deltek ved behov.

Kommunikasjons- og informasjonsplan er utarbeidd som vedlegg til den overordna beredskapsplanen. Planen inneheld òg element av ein plan for befolkningsvarsling og skildring av varslingsmetodar. Planen er for tida under revisjon.

Kommunen nyttar heimesida som hovudkanal for informasjonsdeling. I tillegg vert telefonteneste ved servicetorget nytta. Det er òg omtalt alternative måtar for å nå ut med informasjon til innbyggjarane. I tilsynsmøtet vart det opplyst korleis varsling av befolkninga skal gjennomførast i praksis.

Oppdatering/Revisjon og samordning av planverk

Vaksdal kommune har rutinar om årleg gjennomgang for å kvalitetssikre beredskapsarbeidet og oppdatere beredskapsplanverket. Kommunedirektøren initierer den årlege revisjonen i si leiargruppe. Varslings- og kontaktlister vert ajourført jamleg.

Vedlegga til den overordna beredskapsplanen skal reviderast. Hausten 2022 skal kommunen evaluere handteringa av pandemien og vil på grunnlag av denne vurdere om det er behov for revisjon av beredskapsplanverket.

Samarbeid

Vaksdal kommune har eit godt samarbeid om beredskap med nabokommunane. Det gjeld særleg kommunane i Nordhordland, som dei mellom anna samarbeider med om kommunikasjons- og informasjonsarbeid igjennom IKT Nordhordland. Kommunen har avtale med Bergen kommune om felles brannsjef. Det er interkommunalt samarbeid om legevakt med Voss som vertskommune.

Samarbeid med helseføretaket følgjer av samarbeidsavtalar, m.a. om handtering av pandemisk influensa. Kommunen har per i dag ikkje etablert eit beredskapsråd.

Beredskapsplanverk for helse- og omsorg

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Plan for helsemessig og sosialberedskap er sist oppdatert i 2017.

Kommunen er merksam på at planen er utdatert og lite samordna med anna deler av beredskapsplanverket. Ved tilsynsbesøket fekk vi opplyst at planen ikkje er i bruk og at kommunen vil innlemme planen for helsemessig og sosial beredskap i den overordna beredskapsplanen.

Smittevernplan med pandemiplan

Smittevernplanen med pandemiplan er frå februar 2020. Planen er utarbeidd i samarbeid med kommuneoverlegane i Modalen, Osterøy, Masfjorden, Austrheim og Gulen. Kommunen ser behov for revisjon av smittevernplanen i lys av ny kunnskap og erfaringar frå pandemien dei siste åra.

Arbeidet med dette er under planlegging og er planlagt ferdigstilt innan utgangen av 2022.

Kommunelege - smittevernlege

Funksjonen som smittevernlege ligg til stillinga som kommuneoverlege. Stillingsprosenten for kommuneoverlege er i dag 100 %. Det er éin kommuneoverlege og éin assisterande kommuneoverlege i Vaksdal kommune som deler stillinga, kvar med 50 % samfunnsmedisinsk arbeid og 50 % pasientretta arbeid. Før pandemien var stillingsprosenten for kommuneoverlege 30 %. I tidleg fase av pandemien vart stillinga auka til 100 % for å jobbe med smittevernoppgåver. Det er

inga formalisert avlastnings-/avløysarordning for kommuneoverlegen/smittevernlegen i dag. For å avlaste kommuneoverlegen under pandemien, har assisterande kommuneoverlege, andre legar tilsett ved legekontoret og utpeikt hjelpepersonell vore tett kopla på det praktiske arbeidet med handteringa av pandemien.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

På grunn av pandemien har kommunen ikkje gjennomført øvingar dei siste to åra. Før pandemien har kriseleiinga delteke i øvingar, siste gong i regi av Statsforvaltaren i 2019 då atomberedskap var tema.

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen at nye medlemer i kriseleiinga skal ha ein gjennomgang og introduksjon av beredskapsplanen i tillegg til relevant kursing og øving.

Det går fram av tilsende opplysningar, og vart stadfesta i møtet, at personell i helse- og omsorgstenestene har fått relevant opplæring om smittevern under pandemien.

Evaluering

I tilsynsmøte fekk vi opplyst at evaluering etter øving og hendingar vert gjennomført, og vi fekk tilsendt evalueringsrapport etter øvinga i atomberedskap i 2019.

Kommunen vil evaluere handteringa av pandemien denne hausten. Kommunen ser at det er viktig å ta med seg erfaringane frå pandemien som grunnlag for revisjon av beredskapsplanverket.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har som felles formål å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde nødvendige tenester, òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Vaksdal kommune har ein overordna beredskapsplan, der det går fram korleis beredskapen er organisert og korleis ansvar, mynde og oppgåver er fordelt. Ansvar og roller i kriseleiinga er avklart og kjent. Planen inneheld ressursoversyn, evakueringsplan, plan for krisekommunikasjon og informasjon til befolkninga. Vi meiner at den tilfredsstiller krava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Arbeidet med pandemien har synleggjort behov for gjennomgang og revisjon av helseberedskapsplanverket og samordning med overordna beredskapsplan.

Plan for helsemessig og sosial beredskap er utdatert og tilfredsstiller ikkje krava i lov og forskrift.

Personell i kriseleiinga får opplæring. Kriseleiinga øver, og øvingar og uønskte hendingar vert evaluert. Handteringa av pandemien er planlagt evaluert til hausten.

Vi finn at krav om øving, system for opplæring og evaluering av krisehandtering vert etterlevd.

5.    Statsforvaltarens konklusjon

Statsforvaltaren har avdekt følgande lovbrot i dette tilsynet:

Vaksdal kommunen har ikkje ein oppdatert plan for helsemessig og sosial beredskap.

Dette er brot på: Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova) § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging.

6.    Oppfølging av lovbrot

Vi ber kommunen om å utarbeide og sende plan for retting, med informasjon om kva tiltak som skal gjennomførast. I planen må det gå fram fristar for gjennomføring, og informasjon om korleis leiinga vil sjå til at tiltaka vert gjennomført.

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan 1. oktober 2022.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon med dokumentgjennomgang og eit tilsynsmøte.

Skriftleg varsel om tilsyn vart første gong sendt desember 2020, etterfulgt av varsel med nytt tidspunkt i juni 2021. Grunna pandemien vart tilsynet ytterlegare utsett til 2022 og kommunen fekk tilsendt nytt varsel om tilsyn 9. desember 2021. Kommunen fekk òg tilsendt eit førebuingsdokument med oversikt på temaa som vi ønska dialog omkring, datert 01.12.2021.

Tilsynsmøte med kommunen vart gjennomført 08.06.2022 kl. 10 – 15 hjå Vaksdal kommune. Dagorden var:

• Innleiing om mål og bakgrunn for tilsynet, tema og avgrensing v/Statsforvaltaren
• Enkeltsamtalar med hhv kommunedirektør, kommunalsjef helse og meistring og
• Fellessamtale med utgangspunkt i førebuingsdokument
• Møte (intern) for Statsforvaltaren
• Oppsummering og vegen vidare ved Statsforvaltaren

Frå Statsforvaltaren deltok desse i tilsynsmøtet:

• Haavard Stensvand, fylkesberedskapssjef, tilsynsleiar
• Lene Stavseng, seniorrådgjevar på beredskapsseksjonen
• Anne Grete Robøle, fagdirektør i helse, sosial og barnevernavdelinga
• Jon Andreas Bratberg, assisterande fylkeslege, helse, sosial og barnevernavdelinga

Frå kommunen deltok desse i tilsynsmøtet:

• Atle Fasteland, kommunedirektør
• Solrun Hauglum, kommunalsjef helse og meistring
• Ann Kristin Bolstad, kommunalsjef oppvekst og kultur
• Ole M. Thorseth, kommuneoverlege
• Eldfrid Nerland, kommuneoverlege
• Mona Mekki, informasjon og service
• Randi Solveig Pedersen, HR-leiar /beredskapskoordinator
• Sigrunn Stamnes Vik, einingsleiar Helse og meistring

Følgjande dokument og opplysningar frå kommunen vart brukt som underlag, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Overordna beredskapsplan for Vaksdal, 29.03.2022
• Heilskapleg ROS-analyse 29.03.2022
• Analyseark Vaksdal 07.02.2022
• Administrativt delegeringsreglement Vaksdal kommune - gjeldande frå 01.08.2021
• Vedlegg 1 – Lover og forskrifter – oversikt sivilbeskyttelsesloven og forskrift
• Vedlegg 2 – Lover og forskrifter – oversikt aktuelle lover og forskrifter for ROS-analyse og beredskapsplan
• Kontaktlister Beredskapsplan-20211028. Vedlegg til Varslingslister og kontaktlister per oktober 2021. Ikkje offentleg, offentleglova §24
• Ajourført kontaktliste for kriseleiinga
• Vedlegg 13: Med vedlegg 12: Liste over Innkvartering og forpleiing. Ikkje offentleg, offentleglova §24
• Vedlegg Kommunikasjons- og informasjonsplan. Ikkje offentleg, offentleglova §24
• Kommunal kriseleiing – oversikt over roller og kompetanse
• Plan for helsemessig og sosial Forfatter Ole Miltzow Thorseth. Revisjon av kommunelege Kristian Anton Simonsen, august 2017. Godkjent av kommuneoverlege Ole Miltzow Thorseth. Ikkje offentleg.
• Smittevernplan Vaksdal kommune, 01.11.2019 Utarbeidd av: kommuneoverlege Frøydis Gullbrå Modalen kommune og Kommuneoverlege Eldfrid N. Haukenes Vaksdal kommune i samarbeid med kommuneleger i Osterøy, Masfjorden, Austrheim og Gulen. Sist oppdatert 28.02.2020. Godkjent av: Kommuneoverlege Ole Miltzow Thorseth og kommunedirektør Atle Fasteland. Ikkje offentleg.
• Pandemiplan for Vaksdal kommune er en del av Smittevernplan for Vaksdal kommune – revisjon 01.11.2019.
• Rutine for risikovurdering i helseeininga, versjon 1, 04.11.2021.
• Informasjon om gjennomført opplæring i 2020-2021 av tilsette i helse- og omsorgstenestene med rolle i pandemien, 28.10.2021 Sigrun Stamnes Vik, einingleiar Helse og meistring
• Plan for CBRNE hendingar, datert 06.2021. Tiltakskort – Kjemiske, biologiske, radioaktive, nukleære og eksplosive stoffer (CBRNE-hendelser)
• Overordna beredskapsplan sitt Vedlegg 20 – Skjema for evaluering etter hendingar og øving. Notatet er ikkje i bruk.
• Evaluering etter øving i atomberedskap i regi av FM 05.2019 u.off. § 14
• Evaluering etter øving i samband 11.12.2018 u.off. § 14
• Evaluering etter hending i «Båthavari ved Stamnes Motorverksted 11. juni 2018 – notat hending og evaluering». u.off. § 14