Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med Bergen kommune 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

22.06.2023 - 19.10.2023

Statsforvalteren i Vestland 11.12.2023

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet blei det avdekt lovbrot. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Denne rapporten gjeld tilsyn med sosiale tenester i Bergen kommune. Rapporten omfattar vårt arbeid med saka i perioden 22.06.2023 til 19.10.2023, og vår konklusjon per 19.10.2023.

Temaet for tilsynet er kommunens plikt til å finne eit mellombels butilbod for dei som ikkje klarer det sjølve, og hjelpe dei vidare til fast bustad, dersom dei ønskjer hjelp til det. Bakgrunnen for tilsynet er medieoppslag om situasjonen for bustadlause i Bergen.

Vi har som ledd i tilsynet innhenta opplysningar frå kommunen, og saman med representantar frå kommuneleiinga gjennomført synfaring av husvære som kommunen tilbyr dei som treng eit mellombels butilbod. Vi har snakka med brukarar vi møtte under synfaringa, og vi har snakka med Kirkens bymisjon og Robin Hood-huset. Vi har også gjennomført tilsynsbesøk ved to Nav-kontor, der vi har intervjua eit utval tilsette og leiarar, og sett på vedtak og andre saksdokument i klientmappene. Vi har etter dette intervjua etatsdirektøren, og oppsummert funna våre med henne. Det etatsdirektøren fortalde oss, stemmer godt med funna våre. Etatsdirektøren har etter det vi forstår, før tilsynet, og uavhengig av tilsynet, teke dette opp med kommunaldirektør ved byrådsavdeling for barnevern, sosiale tenester og mangfold.

Statsforvaltarens konklusjon

Vi har slått fast brot på kommunens plikt til å finne eit mellombels butilbod for dei som ikkje klarer det sjølve. Vi viser her til sosialtenestelova § 27 og kommunelova § 25-1.

Vi legg til grunn at Bergen kommune bryt lova kvar gong Nav ikkje finn eit mellombels butilbod til ein person som ikkje har ein stad å sove og opphalde seg det neste døgnet, eller kommunen tilbyr ein stad som ikkje tilfredsstiller kvalitetskrava for mellombelse butilbod.

Kommunen bryt også lova kvar gong Nav i staden for å finne eit mellombels butilbod til ein person som ikkje har ein stad å sove og opphalde seg det neste døgnet, foreslår og/eller legg til rette for eit privat leigeforhold der bustaden ikkje tilfredsstiller dei kvalitetskrava som gjeld for mellombelse butilbod.

Vidare bryt kommunen lova kvar gong dei i staden for å tilby ein konkret stad å sove og opphalde seg, gjev den bustadlause pengar.

Kommunen skal ha internkontroll som sikrar at lover og forskrifter vert følgt. Vi viser her til kommunelova § 25-1. Kommunen har kunnskap om at kommunens plikt etter sosialtenestelova § 27 ikkje vert oppfylt, og kommunen jobbar med å finne ei løysing på dette, men kommunen har på tilsynstidspunktet ikkje lagt til rette for at Nav-kontora kan vareta denne plikta.

Vi har ikkje slått fast lovbrot knytt til kommunens plikter etter sosialtenestelova § 17, men vil understreke at kommunen må sikre at den oppfølginga som vert tilbode, og den oppfølginga som vert ytt, også vert dokumentert.

Vi legg til grunn at Nav gjev opplysning, råd og rettleiing med tanke på å hjelpe brukarar av mellombelse butilbod vidare til fast bustad, og at det ikkje er forhold ved denne tenesta som er årsaka til at enkelte brukarar vert buande i mellombelse butilbod lenger enn lova legg opp til. Vi har fått vite at årsaka kan vere lang ventetid på kommunal bustad eller andre kommunale tenester. Dette er forhold utanfor det dette tilsynet omfattar, men det er forhold kommunen rår over, og vi ventar derfor at kommunen følgjer dette opp.

Konklusjonen byggjer på desse delkonklusjonane:

Kapasitet
Kommunen har ikkje mange nok bueiningar tilgjengelege til å dekkje behovet for mellombelse butilbod. Lang ventetid på kommunale bustader, er ei medverkande årsak til at mange har behov for eit mellombels butilbod for ein lenger periode enn tenesta mellombels butilbod er meint for.
Tilbodet er kjent for dei som treng det
Dei vi har snakka med om dette, meiner tilbodet er kjent. Vi har ikkje haldepunkt for å seie at det ikkje er kjent, men vi har høyrt at ikkje alle opplever det som eit reelt tilbod. Vi har mellom anna fått vite at ikkje alle som har behov for eit mellombels butilbod tek kontakt med Nav, og at årsaka til dette kan vere reelle, negative erfaringar, eller at dei ikkje har tru på at dei vil få eit eigna tilbod. På bakgrunn av dette, og det kommunen har opplyst om avvik, legg vi til grunn at kommunens tilbod ikkje er eit reelt tilbod for alle som har behov for tenesta mellombels butilbod.
Tilbodet tilgjengeleg for dei som treng det
Tilbodet er ikkje alltid tilgjengeleg for dei som treng det. Vi viser her til det kommunen har opplyst om avvik, og legg til grunn at det truleg også er udekte behov utover det som vert fanga opp og meldt som avvik, sjå det vi skriv om dette på side 24.

Tilbodet er heller ikkje tilgjengeleg, dersom kommunen i staden for å tilby eit mellombels butilbod, viser vidare til ein bustad i den private leigemarknaden utan å kunne sannsynleggjere at den aktuelle bustaden vil dekkje brukarens behov minst like godt som eit mellombels butilbod som tilfredsstiller kvalitetskrava i rundskriv R35-00.

Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av kva bueiningar som er tilgjengelege, ha gode rutinar rundt mottak og behandling av søknader. Kommunen bør ha særleg merksemd på munnlege søknader og munnlege avslag. Både skriftlege og munnlege søknader om mellombels butilbod skal behandlast den dagen dei kjem til Nav. Alle avslag bør vere skriftlege og grunngjevne. Nav skal både ved tildeling og avslag informere om klageretten. Der det ikkje er gjort skriftleg vedtak, er det truleg ikkje orientert om klageretten. Dette kan vere ei medverkande årsak til at det er få klagar. Det at få klagar og får medhald i klagen, kan igjen føre til at brukarane let vere å klage.

Forsvarleg standard generelt

Nokre av dei bueiningane vi har sett, er i tråd med dei generelle kvalitetskrava i rundskriv R35-00. Dette gjeld mellom anna der kommunen driftar butiltaket sjølv eller har avtale med ein privat leverandør. Sidan kommunen er langt frå å dekkje behovet med tiltak i eigenregi eller med avtale, formidlar kommunen i stor grad andre butilbod, utan å ha kontroll med den faktiske kvaliteten på tilbodet. Nokre av desse stadene vurderer vi butilbodet som utrygt eller forbunde med høg risiko. Vi tenkjer da særleg på butilbod der brukaren må dele inngang, toalett og kjøkken med andre, utan at der er tilsyn eller andre tryggingstiltak som sikrar brukaren privatliv og vern mot tjuveri, vald og overgrep der han/ho bur. Vi vil understreke at kommunen må sikre at kvaliteten på det som vert tilbode som mellombelse butilbod er forsvarleg.

Individuelt tilpassa tilbod
Nav-kontora prøver å tilpasse tilbodet så langt det går, men dei har ikkje anna å tilby enn det kommunen til ei kvar tid har ledig, og det som elles er tilgjengeleg for Nav i den private marknaden. Vi vil understreke at kommunen må sikre at kvaliteten på det som vert tilbode som mellombelse butilbod er forsvarleg, også med tanke på brukarens individuelle behov.
Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av kva bueiningar som er tilgjengelege, ha gode rutinar for å sikre vurderingar og dokumentasjon av vurderingar som handlar om kva butilbod som er eigna og kan vere aktuelle med tanke på brukarens individuelle behov. Vi har høyrt at slike vurderingar vert gjort, men vi ser at vurderinga ikkje alltid vert dokumentert. Manglar ved grunngjevinga, kan føre til at det ikkje er mogleg for brukaren å vareta interessene sine i møte med kommunen. Dette kan igjen føre til at brukaren endar opp med eit butilbod som ikkje vert opplevd trygt, eller i verste fall at brukaren eller andre vert utsette for fare eller skade.
Oppfølging i overgangen frå mellombels til varig bustad
Nav-kontora tilbyr oppfølging i overgangen frå mellombels til varig bustad, men det er grenser for kva det er mogleg å få til, når situasjonen i bustadmarknaden er slik han er. Det er svært vanskeleg for dei som treng kommunal bustad/tilrettelagt bustad. Køordninga vert opplevd uoversiktleg og det er lang ventetid på kommunal bustad/tilrettelagt bustad. Det er også slik, at dersom du har misleghalde lån, uoppgjort husleige eller krav om tilbakebetaling av bustøtte, stiller kommunen krav om at gjelda vert betalt eller at det vert inngått ein nedbetalingsavtale, og tidlegare brot på leigekontrakt som har ført til utkasting, medfører karantenetid på inntil eitt år.

Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av situasjonen i bustadmarknaden og lang ventetid på kommunal bustad/tilrettelagt bustad, ha gode rutinar rundt dokumentasjon av den oppfølginga som vert tilbode, og ytt. Vi har sett saker der det ikkje går fram kva oppfølging som er tilbode eller ytt. Manglande dokumentasjon av oppfølginga kan føre til at det glepp for Nav-kontoret, slik at brukaren ikkje får nødvendig hjelp i overgangen frå mellombels til fast bustad.

Kommunens internkontroll sikrar per i dag ikkje at alle som treng hjelp til å finne ein plass å bu, får den hjelpa dei treng og har rett til.

Vi ber om tilbakemelding om kommunens plan for retting av lovbrotet innan 19.01.2024, sjå kapittel 6 om kva planen skal innehalde. Ta gjerne kontakt om de har spørsmål til dette, eller treng lenger frist.

Etter at vi har fått kommunens plan for retting, vil vi ha eit møte med kommunen der kommunens plan for retting er tema, i tillegg til at vi i samråd med dykk vil leggje ein plan for vidare oppfølging og dialog om dette. Vi foreslår at vi har dette møtet 25.01.2024 kl 13-14. Ta kontakt så snart som mogleg dersom dette ikkje passar for dykk, så finn vi eit tidspunkt som passar.

Med helsing

Øystein Breirem Jacobsen
seksjonssjef

Turid Måseide
seniorrådgjevar

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet var Nav-kontorets plikt til å finne eit mellombels butilbod for dei som ikkje klarer det sjølve, og hjelpe dei vidare til fast bustad, dersom dei treng hjelp med det.

Vi har undersøkt og vurdert om kommunen oppfyller desse krava:

Tildeling av mellombels butilbod skal skje i samsvar med sosialtenestelova § 27. Kommunen må som ledd i dette sikre nødvendig kapasitet i tenesta, og at dette tenestetilbodet er kjent og tilgjengeleg for dei som treng det.
Standarden på bueiningane som vert nytta, skal vere forsvarleg, jamfør det som står i rundskriv R35-00 til sosialtenestelova om kvalitetskrav til bueiningar som vert formidla som eit mellombels butilbod etter sosialtenestelova § 27. Kommunen pliktar også å sikre at butilbodet er individuelt tilpassa kvar enkelt brukar.
Kommunen pliktar å hjelpe personar som har fått eit mellombels butilbod med heimel i sosialtenestelova § 27, til å finne fast bustad, dersom dei ønskjer hjelp med det, jamfør sosialtenestelova § 17.

Vi har ført tilsyn med korleis kommunen gjennom styring og leiing oppfyller dei aktuelle lovkrava.

Brukarane sine meiningar om og erfaringar med tenestetilbodet, er viktig informasjon for tilsynet. Vi har som ledd i tilsynet snakka med dei brukarane vi møtte under synfaringane og som ønskte å snakke med oss om dette. Vi har i tillegg til dette, snakka med Kirkens bymisjon og Robin Hood-huset om kva informasjon dei har om dette, på bakgrunn av den kontakten dei har med delar av brukargruppa.

Bakgrunnen for tilsynet er medieoppslag om situasjonen for bustadlause i Bergen. Mange bustadlause har vanskar med å vareta eigne interesser, og dei klagar sjeldan på den hjelpa dei får eller om dei ikkje får hjelp. Vi legg til grunn at det er risiko for alvorlege konsekvensar ved manglande oppfylling av kommunens plikter overfor personar med behov for mellombels butilbod, og vi har kunnskap om svikt i tenestene frå tidlegare. Vi hadde tilsyn med same tema i 2013 og 2014, der vi slo fast lovbrot. Vi hadde planlagt tilsyn med same tema i 2021, men dette vart avlyst etter den alvorlege hendinga ved Nav Årstad, der to tilsette vart skadde og den eine døde av skadane. Vi har kjennskap til at situasjonen for bustadlause generelt er vanskeleg no, og at dette fører til at situasjonen vert særleg vanskeleg i dei største byane.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvaltaren fører tilsyn med om kommunen oppfyller plikter som følgjer av sosialtenestelova, sjå sosialtenestelova § 9. Tilsynet omfattar også den delen av kommunens internkontroll som skal sikre at kommunen oppfyller dei pliktene som følgjer av sosialtenestelova kapittel 4.

Tilsyn er ein kontroll av om verksemda er i samsvar med gjeldande lovkrav. Her gjer vi kort greie for dei lovkrava som vart lagt til grunn i dette tilsynet.

Kommunen pliktar etter sosialtenestelova § 27 å finne eit mellombels butilbod for dei som ikkje klarer det sjølve.

Regelen er nærare omtala i rundskriv R35-00 frå Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det som står i rundskrivet er direktoratets lovtolking og presisering av korleis politiske styresmakter og overordna forvaltningsorgan ønskjer at vi skal forstå og praktisere reglane i sosialtenestelova.

Om regelen i sosialtenestelova § 27 står det i punkt 4.27.1:

Bestemmelsen regulerer den enkeltes rett til å få et midlertidig botilbud. Ansvaret for tjenesten ligger i NAV-kontoret.

Midlertidig botilbud skal avhjelpe akutt bostedsløshet og er ikke ment å vare over tid. Med akutt bostedsløshet menes at tjenestemottaker ikke har et sted å sove og oppholde seg det neste døgnet.

Bestemmelsen innebærer en plikt til å gi en naturalytelse, noe som innebærer at NAV-kontoret må fremskaffe et konkret og tilgjengelig botilbud til den som ikke klarer det selv.

Om vedtak og klage står det i punkt 4.27.1.1:

Avgjørelse om innvilgelse eller avslag på midlertidig botilbud er enkeltvedtak. NAV-kontoret må følge de krav til saksbehandling som følger av denne loven, forvaltningsloven og uskrevne normer om god forvaltningsskikk.

Søknad om midlertidig botilbud må vurderes samme dag som den er mottatt, og hvilke opplysninger som er nødvendige må begrenses til den konkrete situasjon.

Enkeltvedtak kan påklages til statsforvalteren.

I punkt 4.27.2.1 står det nærare om retten til mellombels butilbod:

Tjenestemottakere som ikke har et sted å sove og oppholde seg det neste døgnet har krav på midlertidig botilbud. Årsaken til behovet og om situasjonen har vart over tid, er uten betydning for retten til tjenesten. Tjenestemottakere som bor hos venner, bekjente eller familie kan også ha krav på midlertidig botilbud. Det stilles ikke krav om at tjenestemottaker først må ha forsøkt å finne et botilbud selv.

I punkt 4.27.2.2 står det nærare om krava til det mellombelse butilbodet:

Det midlertidige botilbudet som benyttes må være kvalitetsmessig forsvarlig ut fra den enkelte tjenestemottakers behov. Tjenestemottaker skal sikres en selvstendig tilværelse med mulighet til å opprettholde relasjoner og sosialt nettverk, delta i alminnelige daglige aktiviteter, og kunne være i eller forsøke å finne seg arbeid. NAV-kontoret må vurdere om det midlertidige botilbudet er egnet til å ivareta disse behovene.

Det midlertidige botilbudet må ha en forsvarlig standard. Det skal normalt være god tilgang til bad og toalett, mulighet for matlaging og vask av tøy. Tjenestemottaker skal ha rett til privatliv og kunne motta besøk. Hvis tjenestemottaker er utestengt fra å benytte egen enhet eller eget rom store deler av døgnet, fyller ikke tilbudet kravene som stilles til midlertidig botilbud.

NAV-kontoret må sikre at det midlertidige botilbudet som benyttes er forsvarlig. Hvis kontoret finner det hensiktsmessig, bør det inngås kvalitetsavtaler med leverandører av midlertidige botilbud.

NAV-kontoret må sikre at det midlertidige botilbudet i seg selv og for den enkelte er forsvarlig også der kontoret benytter et tilbud i en annen kommune.

I punkt 4.27.2.3 står det om grenser for bruk av mellombelse butilbod:

Bruk av midlertidig botilbud skal begrenses i omfang og lengde, og opphold som varer mer enn 3 måneder bør kun unntaksvis forekomme.

Midlertidig botilbud skal kun unntaksvis benyttes til barnefamilier og ungdom og aldri vare i mer enn tre måneder. Kravet til botilbudet skjerpes hvis det skal benyttes av barn og unge, og tilbudet må ikke være stigmatiserende. Botilbudet må blant annet ivareta barn og unges rett til privatliv og sosialt samvær med andre, og mulighet til å gjøre lekser uforstyrret.

Midlertidig botilbud skal kun unntaksvis benyttes ved løslatelse fra fengsel eller ved utskriving fra institusjon. NAV-kontoret bør sikre direkte overgang til varig botilbud for personer i slike sårbare faser.

Her står det også om plikta til å hjelpe brukaren vidare til fast bustad:

Når midlertidig botilbud benyttes, skal NAV-kontoret så vidt mulig umiddelbart iverksette tiltak for å sikre overgang til varig botilbud. NAV-kontoret skal sørge for at tjenestemottaker innkalles til oppfølgingssamtale snarest mulig, hvor enten reetablering i eksisterende bolig eller nytt botilbud av mer varig karakter søkes sikret. For tjenestemottakere som ikke klarer å ivareta sine interesser på boligmarkedet, bør bolig og nødvendige tjenester for å sikre en stabil bosituasjon være en del av individuell plan.

I punkt 4.27.2.4 er opphaldskommunens ansvar slått fast:

Rett til midlertidig botilbud omfatter alle som oppholder seg i kommunen, selv om oppholdet er midlertidig. Oppholdskommunens ansvar etter § 3 er for å hindre at tjenestemottaker blir kasteball mellom kommuner. NAV-kontoret kan ikke avvise en person eller avslå en søknad om midlertidig botilbud med den begrunnelse at vedkommende tilhører en annen kommune. NAV-kontoret må alltid vurdere personens situasjon her og nå.

Punkt 4.27.2.5 handlar om kven som skal betale for tilbodet:

Bestemmelsen regulerer ikke hvorvidt tjenestemottaker selv skal betale for det midlertidige botilbudet. Tjenesten er en naturalytelse, og NAV-kontorets ansvar er å sikre at tjenestemottaker faktisk har et sted å sove og oppholde seg det neste døgnet. Hvis tjenestemottaker ikke har penger til å betale for det midlertidige botilbudet, må NAV-kontoret vurdere om tjenestemottaker skal innvilges økonomisk stønad.

Oppfølginga av brukaren med tanke på å hjelpe han/ho vidare til fast bustad, er hjelp som vert ytt med heimel i sosialtenestelova § 17 om opplysning, råd og rettleiing.

Om denne tenesta står det i rundskrivet punkt 4.17.1:

Opplysning, råd og veiledning er en av kjerneoppgavene i NAV-kontoret. Hensikten med tjenesten er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Retten til tjenesten er derfor uavhengig av om den som søker råd og veiledning allerede er kommet i en vanskelig situasjon, eller søker eller mottar andre tjenester fra NAV.

Plikten til å gi opplysning, råd og veiledning har nær sammenheng med lovens formål.

NAV-kontoret skal vurdere hvilke råd og veiledningsbehov den enkelte har, og tilpasse tjenesten ut fra dette. Hjelp til selvhjelp er et grunnleggende prinsipp for tjenestens innhold.

Tjenesten skal styrke den enkeltes mulighet for å mestre egen livssituasjon, og baseres på aktiv involvering og deltakelse.

Opplysning, råd og veiledning er et viktig virkemiddel for å nå lovens målsetting om å bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Kartlegging av barn og unges behov i familier som er mottakere av økonomisk stønad til livsopphold vil være nødvendig for å kunne gi veiledning i den konkrete situasjonen. Behov for deltakelse i skolefritidsordning eller fritidsaktiviteter er eksempler på forhold som kan bli avdekket gjennom en kartlegging.

I tillegg til å være en individuell tjeneste, innebærer bestemmelsen også en plikt til å gi generell informasjon ut til befolkningen og å drive oppsøkende informasjonsvirksomhet til særskilte grupper hvis det er i tråd med bestemmelsens hensikt.

I punkt 4.17.2.1 står det om rettleiing til tenestemottakaren:

Sosiale problemer kan ha sammenheng med utfordringer på ulike livsområder. NAV-kontoret skal på bakgrunn av sin råd og veiledningsplikt ha et helhetlig fokus på tjenestemottakerens livssituasjon på ulike områder, som arbeid og aktivitet, helse, fritid, hjemmesituasjon, omsorgsoppgaver, boligforhold, nettverk og økonomi.

Hvis tjenestemottakeren har behov for det, skal NAV-kontoret gi slik opplysning, råd og veiledning som vurderes nødvendig for å forebygge eller løse den enkeltes sosiale problemer. Bestemmelsen omfatter alt fra rutinemessige svar av generell karakter til faglig kvalifiserte råd, veiledning og familieoppfølging i det enkelte tilfellet. Innholdet i råd og veiledningen må vurderes ut fra sosialfaglige normer og behovene til den enkelte tjenestemottaker.

NAV-kontoret har plikt til å henvise til andre forvaltningsorgan i tilfeller der veiledningsbehovet går ut over NAV-kontorets kompetanse, og skal «så vidt mulig» sørge for at andre instanser gir hjelp. Denne formuleringen er valgt fordi NAV-kontoret ikke kan pålegges å skaffe til veie faglig hjelp som er underlagt andre instansers myndighetsområde. Det er ikke meningen at NAV-kontoret skal opptre som alminnelig rådgiver utenfor eget fagområde.

I punkt 4.17.2.2 står det om rettleiing til personar som ikkje har sosiale tenester frå Nav:

Gjennom øvrig virksomhet kommer NAV-kontoret i kontakt med mange personer som ikke har konkrete saker etter lov om sosiale tjenester i NAV. På bakgrunn av den enkeltes livssituasjon og ut fra generell kunnskap om alminnelige utfordringer i utsatte livssituasjoner, skal NAV-kontoret på eget initiativ gi informasjon om råd og veiledningstilbudet. Eksempel på personer det kan være aktuelt å gi slik informasjon til er personer med plutselig endring i livssituasjon, inntektsbortfall eller personer som over tid lever med stram økonomi.

Avhengig av situasjonen kan NAV-kontoret også ha veiledningsplikt gjennom oppsøkende virksomhet når det antas å foreligge et slikt behov. Et eksempel på dette kan være oppsøkende og motiverende arbeid overfor ungdom som unndrar seg hjelp eller ikke selv oppsøker hjelp. I slike sammenhenger må en ta rimelig hensyn til den enkeltes rett til å verne om sin integritet. Ofte bør veiledning i slike tilfeller helst gis i form av generell informasjon.

Punkt 4.17.2.3 handlar om Nav-kontorets alminnelege rettleiingsplikt:

Kommunen og NAV-kontoret skal gjøre råd og veiledningstilbudet tilgjengelig ved å gjøre tjenesten allment kjent. Råd og veiledningsplikten gjelder ovenfor alle som oppholder seg i kommunen. Denne plikten gjelder generelt, og omfatter oppslag om tjenesten på nettsider, i kundemottak, eller gjennom andre allmenne informasjonskanaler.

Plikt til å gjøre råd og veiledning tilgjengelig kan også oppstå på bakgrunn av hendelser som påvirker sosiale forhold for en større personkrets. Et eksempel kan være nedleggelse av en hjørnesteinsbedrift. Ut fra situasjonens karakter vil NAV-kontoret være forpliktet til å gi berørte grupper informasjon om at økonomisk rådgivning vil være en tjeneste man har rett på.

Punkt 4.17.2.4 handlar om vedtak og klage:

Råd og veiledning er en tjeneste som det skal fattes vedtak om eller som skal inngå som del av vedtak.

Hvis tjenestemottaker får råd og veiledning i forbindelse med at vedkommende mottar andre tjenester etter loven, skal det i vedtaket som fattes om denne tjenesten fremgå hva som er gitt av råd og veiledning. For eksempel skal det i vedtak om økonomisk stønad omtales hvilken rådgivning tjenestemottaker har fått, som råd i forbindelse med å øke inntektene eller redusere utgiftene.

Hvis tjenestemottaker ikke har en pågående sak, men har behov for råd og veiledning, kan vedkommende søke om denne tjenesten og få et vedtak om retten til tjenesten. Det er retten til tjenesten som sådan, og ikke det nærmere innhold i hva rådgivningen skal gå ut på, som må fremgå av vedtaket. Vedtaket skal i tillegg inneholde tidspunktet for rådgivningen eller en tidsfrist for når tjenesten skal oppfylles. Hvis for eksempel en person søker om økonomisk rådgivning som følge av en forestående utkastelse, må NAV-kontoret vurdere behovet for rådgivningen og angi innen hvilket tidspunkt rådgivningen skal finne sted. I eksemplet vil det være behov for rådgivning innen kort tid, mens det i andre tilfeller kan være forsvarlig at det går lengre tid.

Hvis en deltaker i kvalifiseringsprogram har råd og veiledning som tiltak i programmet sitt, skal det fattes vedtak om tjenesten som tiltak.

NAV-kontoret kan avslå eller avslutte råd og veiledningen i de tilfeller tjenestemottaker ikke viser vilje til å følge opp allerede foreslåtte tiltak, eller ikke bidrar med egeninnsatsen vedkommende vurderes å ha forutsetninger til å gjøre. Det skal i så tilfelle fattes enkeltvedtak om dette.

Punkt 4.17.2.5 handlar om kapasitet og kompetanse:

Råd og veiledningstjenesten må dimensjoneres slik at den har tilstrekkelig kapasitet til å dekke behovet for slik hjelp. Det vil kunne være avgjørende for oppfyllelse av lovens formål at råd og veiledning gis på et tidlig tidspunkt, slik at problemene ikke forsterkes i mellomtiden.

Det er en forutsetning at veiledning, utover saksorienterte opplysninger, gis av faglig kvalifisert personale. Bestemmelsen pålegger likevel ikke bestemte kvalifikasjonskrav eller utdanningsbakgrunn for dem som skal gi råd og veiledning. Sosialfaglig skjønn og behovet i det enkelte tilfellet skal likevel danne ytre rammer for den råd og veiledning som gis.

Den som arbeider med informasjon, råd og veiledning må utføre tjenesten på en slik måte at tjenestemottaker får den hjelp og støtte som vedkommende har behov for. Det kreves at den enkelte ansatt som utfører tjenesten har evne til innlevelse i andres problemer, skape en god dialog med tjenestemottaker, bidra til å avklare hjelpebehovet og kunne samarbeide godt med andre involverte hjelpeinstanser.

Den som gir råd og veiledning bør ha god oversikt over og innsikt i NAV-kontorets øvrige tjenester og ytelser, samt det kommunale tjenestetilbud for øvrig. Utover dette må kvalifikasjonene være tilpasset det nivå vedkommende skal utøve råd og veiledning på. Innenfor NAV-kontorets ansvarsområde må alle tjenestemottakere sikres tilgang til kvalifisert råd og veiledning tilpasset sakens kompleksitet og den enkeltes individuelle behov.

NAV-kontoret må arbeide aktivt for å tilegne seg kunnskap om ulike sosiale problemer og livssituasjoner for å kunne tilby tilpasset råd og veiledning. Kommunen har ansvar for å gi nødvendig opplæring til ansatte som yter tjenesten.

Oppfølgingsansvaret etter sosialtenestelova omfattar ikkje meir enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtenestelova. Det omfattar ikkje tenester og oppgåver som ligg til andre instansar. På den andre sida vil det ofte vere slik at Nav-kontoret må samarbeide med andre tenester for at oppfølginga skal vere forsvarleg.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her gjer vi greie for korleis tenestene fungerer med tanke på det som er temaet ved dette tilsynet.

Varsel om tilsynet

Vi har ved brev 22.06.2023 varsla tilsynet og bedt kommunen gjere greie for status for kvart av desse punkta, og korleis kommunens internkontroll er innretta for kvart av dei:

Tildeling av mellombels butilbod - kva kommunen gjer for å sikre nødvendig kapasitet, og at tilbodet er kjent og tilgjengeleg for dei som treng det.
Om tilbodet har forsvarleg standard - jamfør det som står i rundskriv R35-00 til sosialtenestelova om kvalitetskrav til bustader som vert nytta som mellombels bustad etter sosialtenestelova § 27, under dette korleis kommunen sikrar at de gir individuelt tilpassa tilbod.
Overgangen frå mellombels til varig bustad - kva kommunen gjer for å hjelpe personar som har fått mellombels bustad med heimel i sosialtenestelova § 27, med å finne eit meir varig butilbod, jamfør sosialtenestelova § 17.

Informasjon frå kommunen

Kommunen har i brev 24.08.2023 gjort greie for kva dei gjer for å sikre nødvendig kapasitet og forsvarleg standard på husvære dei tilbyr som eit mellombels butilbod. Det vert jobba med dette på ulike nivå i byrådsavdelinga for barnevern og sosiale tenester. På systemnivå handlar det om å skaffe tomter og bustader, og om å inngå og følgje opp avtalar med private leverandørar. Vidare handlar det om å skaffe oversikt over og synleggjere behovet for mellombelse butilbod.

Nav-kontora, etaten og kommunedirektørens stab samarbeider om tenesta mellombels butilbod. Samarbeidet omfattar mellom anna informasjonsutveksling, kartlegging, risikovurderingar, planarbeid og tiltak for å sikre tilstrekkeleg kapasitet og forsvarleg standard på husværa som vert tilbydde som mellombelse butilbod. Samarbeidet omfattar også tiltak for behovsvurdering og framskaffing av varige kommunale bustader.

Kommunen har frå 2017 ei oversikt som mellom anna viser tal bustadlause, fordelt på kjøn, type utfordringar og kvar dei oppheld seg. For 2022 var tal bustadlause 382 (104 kvinner, 278 menn), av desse var 198 registrert med rus/ROP-liding og 98 med psykiske vanskar.

Kommunen opplyser at dei per i dag har 87 plassar for personar som treng eit mellombels butilbod. Dette er dei plassane dei har i eigenregi (MIBO Nyhavn i Nyhavnsveien), eller gjennom avtale med private leverandørar (Indremisjonshjemmet og Morley AS). I tillegg til dette, vert det brukt private leverandørar som tilbyr utleige av husrom på døgnbasis, for eksempel leilegheiter, hotell og campinghytter.

Kommunen skriv at kapasiteten på plassar i mellombelse butilbod har samanheng med tilgangen på varige bustader/butilbod. Kommunens hovudmålsetting er å busetje folk i eigne leilegheiter med tilpassa buoppfølging, og med dette redusere bruken av mellombelse butilbod. God kvalitet i tenestetilbodet i dei varige butilboda kan bidra til at bebuarane i større grad kan meistre buforholdet, og unngå å bli kasta ut og bli bustadlause.

Kommunen har gjort kort greie for korleis det vert jobba med å framskaffe varige bustader/butilbod. Det handlar mellom anna om arbeidet med å realisere «Handlingsplanen for 250 flere kommunale boliger» frå 2017. Av desse 250 har kommunen på tilsynstidspunktet skaffa 107 bustader gjennom tilvisingsavtalar. Det er elles vedteke byggestart for seks bustader, og reguleringsplan og gjennomføringsvedtak for åtte bustader og fem leilegheiter. Det er ei rekke bustadprosjekt under planlegging, sjå Bergen kommune - Boligprogrammet.

Lonemarka butiltak vert bygd opp att etter brann sommaren 2021, med åtte leilegheiter og personalbase. I Møllendalsveien 19 skal kommunen etablere eit kommunalt mellombels butiltak med 10-12 plassar, men da vil det mellombelse tilbodet i Nyhavnsveien bli avvikla. Kommunen søkjer løpande etter små einebustader for bustadlause med ROP-liding, som ikkje bør bu tett på andre. Kommunen har til no kjøpt seks slike bueiningar.

Kommunen opplyser at dei har aukande utfordringar med å finne nok mellombelse butilbod. Forklaringa er mellom anna at kommunen ikkje er i rute med gjennomføringa av det vedtekne bustadprogrammet, og at bustadmarknaden er stram. Busetting av flyktningar har auka presset både på kommunale utleigebustader og den private leigemarknaden. Samtidig opplever Nav aukande etterspørsel etter mellombelse butilbod. Dette har samanheng med reduksjon i kommunale bustader til rusavhengige (44 færre) og plassar i mellombelse butilbod (47 færre).

Informasjon om kommunens hjelpeplikt og tenesta mellombels butilbod ligg på nettsidene til kommunen og Nav. Nav formidlar informasjon om dette i sin kontakt med brukarar som kan ha behov for eit mellombels butilbod. Nav informerer om ulike tilbod og vurderer kva tilbod som kan eigne seg for kvar enkelt brukar. Kommunen informerer også samarbeidspartnarar om Navs hjelpeplikt og tenesta mellombels butilbod, slik at dei kan vidareformidle informasjon til personar det er aktuelt for.

Når det gjeld kvaliteten på tenestetilbodet, vurderer kommunen på overordna nivå at plassane dei har gjennom avtale med private leverandørar, fyller krava i R35-00 punkt 4.27.2.2. Campinghytter, leilegheiter og hotellrom vert også i utgangspunktet vurdert å fylle desse krava. Tenestene har kjennskap til og erfaring med bruk av ulike leverandørar, og vurdering av standard og kvalitet er ein del av søknadsbehandlinga. Ved val av plass, prøver dei å finne noko som er eigna ut frå behova til den konkrete brukaren. Som døme er nemnt at bustadlause med rusproblematikk ikkje får plass der kommunen tilbyr plass for personar utan rusproblematikk og barnefamiliar. I 2017 bestemte Byrådet at brukarens val skal vere avgjerande i val av tenestetilbod. Plassane på stader med kvalitetsavtale vert derfor berre nytta når brukaren ønskjer det og det er det einaste aktuelle alternativet.

For å sikre at tilboda har forsvarleg standard, gjennomfører Etat for sosiale tenester årlege driftsoppfølgingsmøte med dei leverandørane kommunen har avtale med. Innhaldet i driftsoppfølginga er avhengig av type avtale, lovheimel for plassen og/eller kravsspesifikasjon for anskaffinga. Tema er mellom anna bemanning, kompetansen til dei tilsette, standard på rom, tenestetilbod til bebuarane og samarbeid med kommunen. I driftsoppfølgingsmøta vert eventuelle oppfølgingspunkt avtalt med leverandøren. Ved spesielle hendingar/situasjonar, melder etaten til Byrådsavdelinga. Etaten har også samarbeid med miljøretta helsevern i kommunen om tilsyn.

Kommunen opplever at dei bustadlause i aukande grad har komplekse helseutfordringar, der fleirtalet har rus- og psykiske helseproblem (ROP-lidingar). Bergen kommune har, som andre kommunar, utfordringar med at dei har for få eigna bustader og institusjonar for personar med store helse- og omsorgsbehov og samtidig høg valdsrisiko. Når bustadlause med slike utfordringar kontaktar Nav om mellombels butilbod, er det vanskeleg for Nav å finne ein plass som både dekkjer brukarens behov for tak over hovudet og brukarens omfattande hjelpebehov, og samtidig varetek tryggleiken for andre bebuarar og tilsette. Behovet for å ha personell med helse- og sosialfagleg kompetanse til stades i bustadene, har auka over tid, og kommunen har iverksett ulike tiltak for å auke kvaliteten på tilboda. Det handlar om å redusere bruken av private leverandørar med og utan kvalitetsavtale, sikre sosialfagleg oppfølging av bebuarane tilpassa den konkrete brukarens behov, få på plass vektarteneste, og avgrense målgruppene, for eksempel bestemme aldersgrense.

Når det gjeld hjelp i overgangen frå mellombels til fast bustad, opplyser kommunen at den nye bustadsosiale lova verkar inn på framtidige vedtak frå Nav-kontora om hjelp til å skaffe og/eller behalde bustad. Vedtak gjort etter 01.07.2023, er heimla både i den bustadsosiale lova og sosialtenestelova. For å sikre lik forståing og praksis, har Etaten nedsett ei arbeidsgruppe med representantar frå alle kontora.

Hjelp i overgangen frå mellombels til fast bustad, kan for eksempel vere hjelp til å søke kommunal bustad, hjelp til å finne bustad i den private leigemarknaden, følgje til visning, og innvilge økonomisk sosialhjelp til buutgifter. Fleire av NAV-kontora har gruppetilbodet «Boligskolen», der bustadlause får råd og rettleiing om korleis dei kan finne bustad.

Buoppfølgingstenestene i Etat for sosiale tenester følgjer også opp bustadlause. Dei har eit ambulant team, og kan følgje brukarar på visning og gje praktisk bistand i større grad enn saksbehandlarane ved NAV-kontora. Sidan «Prosjekt bostedsløse» vart etablert tidleg på 2000- talet, har kommunen gjennomført mange spesifikke innsatsar og prosjekt der formålet har vore å skaffe bustadlause varig bustad. Ambulant oppfølging av bustadlause, «Forsterket innsats - individuell oppfølging i midlertidig botilbud», og Housing first, er eksempel på slike innsatsar som no er faste tiltak i kommunen.

Like viktig som hjelp til å skaffe bustad, er hjelp til å behalde bustaden. Kommunen tildeler kommunale bustader til rusavhengige, men erfarer at mange har stort behov for oppfølging for å kunne meistre buforholdet. Etaten kartlegg tidvis brukarar som nyttar mellombels butilbod, og ein stor del av desse brukarane har omfattande utfordringar på fleire livsområde og vert vurdert å ha behov for butilbod med meir oppfølging enn dei kan få frå dei ambulante buoppfølgingstenestene. Dette medfører at mange brukarar får lengre opphald i mellombelse butilbod, og det vert lite sirkulasjon på dei plassane kommunen tilbyr som mellombelse butilbod.

Kommunen har over tid hatt auka fokus på avvik og uønskte hendingar som gjeld mellombelse butilbod. Kommunen opplyser i brevet 24.08.2023 at tal avvik har auka frå 73 i 2022 til 95 per 16.08.2023. Kommunens oversikt per 18.10.2023 viser 139 avvik så langt i år. Tal avvik seier ikkje noko om kor mange personar dette gjeld, eller kor mange døgn kvar person har vore utan forsvarleg overnattingsstad. Det er i periodar vanskelegare å skaffe plassar på grunn av turisme. Dette gjeld særleg våren og sommaren.

Når det gjeld kommunens internkontroll med arbeidet på dette området, har vi særleg merka oss det som er opplyst om informasjon, opplæring og rettleiing av tilsette, og praksis for å melde avvik.

Kommunen har frå overordna nivå lagt fram skriftlege prosedyrar som gjeld for heile kommunen. Dei to Nav-kontora har lagt fram det dei har av skriftlege prosedyrar utover det som er felles for heile kommunen.

Synfaring av butilbod

Statsforvaltaren valde ut frå kommunens oversikt over butilbod som vert nytta, å synfare seks ulike butilbod. Av desse var eitt i kommunal regi, og to hadde kvalitetsavtale med kommunen. Kommunen la til rette for synfaringa, og tre representantar frå kommuneleiinga var med oss under synfaringa.

På dei seks ulike stadene vi besøkte, er det alle stader tilgang til bad og toalett. Nokre har sitt eige, andre stader er det felles. Det er også mogleg å lage mat, på eige kjøken eller felleskjøken, eller bebuarane får servert mat. Det er mogleg å vaske klede. Nokre stader er det felles vaskerom, andre stader får bebuarane hjelp med klesvask, eller kleda vert vaska for dei. Nokre stader får bebuarane også anna oppfølging under opphaldet, til dømes tilsyn og hjelp med å halde orden på rommet.

Når det gjeld privatliv og høve til å ha besøk, er det nokre stader slik at bebuarane berre kan ha privatliv og besøk i det rommet som vert nytta som soverom. Ein stad var det besøkskontroll, besøkstider og besøksbok. Brukarane har alle stader tilgang til husværet heile døgnet, og kan gå inn og ut heile døgnet.

Under synfaringa møtte vi nokre få brukarar, som vi inviterte til ein kort, uformell samtale om korleis dei opplevde butilbodet, og om dei opplevde det trygt å bu der. Dei fleste, men ikkje alle vi snakka med, opplevde staden som trygg og grei, med tanke på at det var eit mellombels butilbod. Alle hadde erfaring med andre stader der det ikkje er like greitt å vere, og stader der dei ikkje vil vere i det heile. Nokre hadde vore utan fast bustad lenge. Dei opplever at det er vanskeleg å finne bustad, og at det er lang ventetid på kommunal bustad.

Vi har fått vite at det er sjeldan barnefamiliar treng eit mellombels butilbod. Bydelane disponerer nokre få leilegheiter, som er eigna for barnefamiliar. Desse leilegheitene har vi ikkje sett. Vi har fått vite at brukarar med barn av og til vert innlosjerte på stader der soverom, opphaldsrom og kjøken er i eitt rom. Vi har fått vite at ein barnefamilie kan bu slik i inntil tre månader, men ikkje lenger.

I tillegg til dei stadene vi valde frå kommunens liste, ønskte vi å synfare ei bestemt adresse med fleire bueiningar, som vi veit at Nav foreslår og viser vidare til. Vi har fått vite at Nav legg til rette for private leigeforhold på denne adressa, og vi har sett døme på vedtak om avslag på søknad om mellombels butilbod, som er grunngjeve med at søkjaren kan bu på denne adressa, men ikkje vil det. Sidan huseigaren ikkje ønskte at vi skulle kome, omfatta synfaringa ikkje denne adressa.

Informasjon frå Kirkens Bymisjon og Robin Hood-huset

Vi kontakta Kirkens Bymisjon og Robin Hood-huset for å få informasjon frå brukarane gjennom nokon som har direkte kontakt med mange i den aktuelle gruppa.

Kirkens Bymisjon trur at tenesta mellombels butilbod er kjent for alle det er aktuelt for. Ein del fortel at dei får svar frå Nav om at det ikkje er noko ledig. Nokre brukarar har preferansar når det gjeld kvar dei vil bu. Dei kan ha negative erfaringar frå ein stad tidlegare, eller det kan handle om andre som bur på same stad. Nokre får tilbod om plass ein stad, men seier dei ikkje kan bu der. Dei opplever da at det vert lagt til grunn at dei har takka nei, og at Nav ikkje tek omsyn til det dei har sagt om kvifor dei ikkje kan bu der.

Mange av dei Kirkens Bymisjon har kontakt med, som ikkje er sårbare for uro rundt seg, taklar fint det tilbodet dei får. Det som likevel ofte går igjen, er ei oppleving av at det er for mange folk på ein stad. Det er ei utfordring at mange har dårleg sosial kompetanse, eller at rusen tek for stor plass til at dei får til å bruke den sosiale kompetansen dei har. Kommunen har ikkje så mange butilbod, og dei som finst er for store. For kvinner med ruserfaring er det særleg utfordringar knytt til seksualitet som gjer det utfordrande å bu i bufellesskap med mange. Det er stor risiko for uønskt seksuell kontakt og prostitusjon. Kirkens Bymisjon er kjent med at nokre av butiltaka jobbar aktivt for å beskytte kvinner, men er usikre på om alle gjer det.

Brukt feil, kan tenesta mellombels butilbod vere meir til skade enn til hjelp. Ikkje alle brukarar har evne til å klare seg sjølve. Nokre må kjenne seg trygge over lang tid før dei kan bu som andre.

Campinghytter vert brukt. Mange ønskjer seg det, fordi dei ønskjer ro og ein stad der det bur «vanlege» folk. Dei ønskjer seg ei leilegheit, kanskje berre eitt rom, men det må ikkje vere på gatenivå, og det må ha ei dør dei kan låse, slik at ingen kan kome seg inn til dei. Mange får beskjed om at det ikkje finst noko slikt tilbod til dei.

Kirkens Bymisjon kjenner til at mange søv ute fordi dei er redde for å ta imot butilbod gjennom kommunen. Dei seier dei kan låse døra, men folk kjem inn likevel. Dei seier at dei ikkje får ha tinga sine i fred, at andre kjem inn på rommet deira, tek tinga deira, og går i kleda deira.

Prisen på mellombelse butilbod er også ei utfordring for mange. Det er ein dyr måte å bu på. Det er vanskeleg å ta imot eit tilbod som kan ta heile trygda. Brukarane er ikkje så opptekne av standard. Dei treng ofte berre tak over hovudet, ei dør dei kan låse slik at dei kjenner seg trygge, og ikkje for mange naboar.

Kirkens Bymisjon meiner mellombels butilbod aldri bør vere eit tilbod for dei som vert skrivne ut frå behandling eller fengsel. I praksis skjer det nesten kvar veke.

Det er veldig variabelt kva brukarane seier til Kirkens Bymisjon om kontakten med Nav, uavhengig av behov. Nokre har ein kontaktperson som dei har hatt over tid, og opplever at kontakten fungerer greitt. Andre veit ikkje om dei har ein kontaktperson, har bytta, eller har ikkje hatt så mykje kontakt. Nokre klarer ikkje å registrere behova sine for hjelp nokon stad.

Brukarane kan høyre til ulike Nav-kontor i kommunen. Kirkens Bymisjon opplever at arbeidsdelinga mellom Nav-kontora i Bergen kommune skaper vanskar for brukarar i denne gruppa. Dei meiner mykje kunne ha vore løyst om brukarane fekk hjelp ved det Nav-kontoret som til ei kvar tid var nærast. Dei anslår at 90 % av dei Kirkens Bymisjon er i kontakt med, gjev opp å ta kontakt med Nav.

Robin Hood-huset informerer om at målgruppa deira er økonomisk vanskelegstilte personar. Dei har eit rådgjevingstilbod som rettar seg mot fattige tilreisande frå EØS-land, og det er denne gruppa dei har mest kontakt med om mellombels butilbod. Nokre kjenner til at dei kan søkje Nav om hjelp til dette, nokre ikkje. Nav kunne gjerne ha gjeve betre informasjon om det. Nav-kontora har ikkje søknadsskjema for dette, eller det går ikkje tydeleg nok fram av søknadsskjemaet at det omfattar tenesta mellombels butilbod.

Robin Hood-huset opplever at ventetid på tolk er ei utfordring. Etter samtale med Nav, kjem vedtaket raskt, men sidan det er ventetid på tolk, får søkjaren likevel ikkje eit overnattingstilbod den dagen han/ho har søkt. Inntrykket er elles at mange får avslag, fordi dei ikkje har rett til hjelp etter sosialtenestelova. Det brer seg at det ikkje er vits i å søkje. Robin Hood-huset veit ikkje om nokon i deira målgruppe som har fått mellombels butilbod sommaren 2023. Det finst eit kommunalt akuttovernattingstilbod som fattige tilreisande frå EØS-land kan bruke. Når kapasiteten der er sprengt, finst det ikkje andre kommunale tilbod dei kan nytte.

Tilsynsbesøk ved Nav Bergen nord 17.10.2023 og Nav Bergenhus 18.10.2023

Ved tilsynsbesøka har vi intervjua eit utval tilsette og leiarar, og sett på vedtak og andre saksdokument i eit utval klientsaker.

Tema i intervjua var korleis arbeidet med tenestene mellombels butilbod og hjelp i overgangen til fast bustad, er organisert og vert utført ved Nav-kontora. Vi spurte om korleis brukarane får informasjon om tenesta, korleis behov for tenesta vert fanga opp, og korleis slike saker vert behandla. Vi var særleg opptekne av korleis Nav-kontora sikrar at alle som treng eit mellombels butilbod får eit tilbod, og at tilbodet både tilfredsstiller dei generelle kvalitetskrava og er tilpassa brukarens individuelle behov. Vidare korleis Nav-kontora sikrar at alle som treng det, får tilbod om hjelp i overgangen til fast bustad.

I klientsakene såg vi både på saksbehandlingstid, kva informasjon som var innhenta, kva vurderingar som var gjort, kva butilbod brukarane hadde fått, og kva hjelp dei hadde fått vidare i overgangen til fast bustad. Vi gjer ikkje nærare greie for dette her, men kjem i vurderingsdelen tilbake til det som er mest relevant for vurderingane våre.

Samtale med etatsdirektøren 19.10.2023

I samtalen med etatsdirektøren var vi opptekne av kva kunnskap kommuneleiinga har om dei forholda vi har undersøkt ved dette tilsynet, og korleis dette vert følgt opp av kommuneleiinga.

Vi legg til grunn at etatsdirektørens kunnskap om dei forholda vi har undersøkt, er samanfallande med det vi har fått vite gjennom dei andre kjeldene vi har gjort greie for her.

Kommunen har sidan årsskiftet hatt ei samla oversikt over det som vert meldt som avvik på dette området. Oversikta vert oppdatert to gonger i månaden. Bakgrunnen for denne oversikta er etatens behov for informasjon. Rådgjevarane på nivået over etatsdirektøren kan også følgje med på oversikta.

Det som vert meldt som avvik, er enkelthendingar, der Nav ikkje kan gje tenesta, eller dersom brukaren har eit bestemt ønske, som Nav ikkje kan oppfylle. Kommunen ser at dei treng å vite om det er dei same brukarane som går att i avvika, eller om det er ulike brukarar. Derfor skal id frå no av gå fram av avviksmeldinga. Etatsdirektøren har lesetilgang til alle avvika i kvalitetssystemet BK-kvalitet.

Etatsdirektøren bruker informasjonen om avvika til å sjå trendar og utvikling. Utfordringane kring dette kan ikkje løysast på hennar nivå. Ho har løfta problemstillinga for kommunaldirektøren og rådgjevarane der. Byrådsavdelinga jobbar med å finne løysingar, både strakstiltak, og meir langsiktige løysingar. Dei ser etter akuttplassar med tanke på den kalde årstida som begynner no, og den langsiktige planen er «Boligprogrammet». Det er vedteke at fleire mellombelse butilbod skal leggast ned. I sum sit dei att med færre plassar, men etterspørselen har auka. Kommunen har toppleiarmøte der dette er tema. Alle er kjende med problemet, og det er semje om at det hastar å finne løysingar. Dei treng både akuttovernatting og mellombelse butilbod. Situasjonen er belastande for dei tilsette ved Nav-kontora. «Pengar i handa» skal vere siste løysing når nokon treng mellombels butilbod. Etaten legg til grunn at kommunen bryt lova når dei ikkje kan yte tenesta mellombels butilbod.

Kommunen ser at brukargruppa har endra seg. Det er meir psykisk uhelse og meir vald. Nav må yte tenesta mellombels butilbod til personar som eigentleg skulle ha hatt eit anna tilbod. Kommunen vil setje i gang eit prosjekt på tvers av etat for sosiale tenester og etat for psykisk helse og rustenester, som skal ha fokus på behovet til personar i denne brukargruppa.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kapasitet

Kapasiteten er langt frå tilstrekkeleg i forhold til behovet. Sjølv om kommunen for å dekkje behovet også bruker leverandørar utan kvalitetsavtale, hender det likevel ofte at kommunen ikkje klarer å finne eit mellombels butilbod til alle som treng det. Kommunens avviksmeldingar viser dette, men tal avviksmeldingar viser ikkje kor mange døgn kvar brukar har vore utan tilbod. Vi har dessutan fått vite at personar i målgruppa for tenesta mellombels butilbod ikkje alltid kontaktar Nav ved behov.
Vi legg derfor til grunn at det truleg er udekte behov utover det som vert fanga opp og meldt som avvik.

Vi har fått vite at kapasitetsutfordringane varierer gjennom året, og at situasjonen no er verre enn i fjor. I sum har kommunen færre plassar no, sjølv om etterspørselen har auka.

Vi legg til grunn at kommunen erkjenner at dei ikkje har mange nok plassar til å dekkje behovet. Vidare at lang ventetid på kommunale bustader, er ei medverkande årsak til at mange har behov for eit mellombels butilbod for ein lenger periode enn tenesta mellombels butilbod etter sosialtenestelova § 27 er meint for. Vi har òg høyrt at det blant dei Nav må hjelpe med mellombels butilbod, er brukarar med store omsorgsbehov som ikkje vert dekt av andre tenester. Vi har også høyrt at dei ulike kommunale tenestene ikkje samarbeider godt om å sikre at desse brukarane får nødvendig hjelp. Brukarane vert Nav sitt ansvar fordi dei ventar på hjelp frå helsevesenet eller ventar på kommunal/tilrettelagt bustad.

Tilbodet er kjent for dei som treng det

Dei vi har snakka med om dette, meiner tilbodet er kjent. Vi har ikkje haldepunkt for å seie at det ikkje er kjent, men vi har høyrt at ikkje alle opplever det som eit reelt tilbod. Vi har mellom anna fått vite at ikkje alle som har behov for eit mellombels butilbod tek kontakt med Nav, og at årsaka til dette kan vere reelle, negative erfaringar, eller at dei ikkje har tru på at dei vil få eit eigna tilbod. På bakgrunn av dette, og det kommunen har opplyst om avvik, legg vi til grunn at kommunens tilbod ikkje er eit reelt tilbod for alle som har behov for tenesta mellombels butilbod etter sosialtenestelova § 27.

Tilbodet tilgjengeleg for dei som treng det

Tilbodet er ikkje alltid tilgjengeleg for dei som treng det. Vi viser her til det kommunen har opplyst om avvik, og legg til grunn at det truleg også er udekte behov utover det som vert fanga opp og meldt som avvik. Vi viser også til det vi har skrive i punktet over, om personar i målgruppa for tenesta mellombels butilbod som ikkje tek kontakt med Nav.

Tenesta mellombels butilbod er meint å avhjelpe akutt bustadløyse. Tenesta er ikkje innretta på dette. Nav opplever at det utfordrande at behovet for eit mellombels butilbod oppstår brått, og gjerne vert meldt inn rett før helg.

Vi har gjennom intervju og dokumentgjennomgang fått vite at det kan vere ventetid på tenesta mellombels butilbod, og at Nav kan oppmode om og oppmuntre til at brukaren vert der han/ho er, til det vert noko ledig. Det kan vere hjå familie eller kjende, på sjukehus eller i ein institusjon. Vi har sett døme på avslag ved samlivsbrot, der grunngjevinga er at brukaren framleis har rett til å bu i felles bustad. Vi har også både høyrt og sett at Nav kan gje avslag på søknaden om mellombels butilbod, dersom brukaren ikkje vil bu på ei bestemt adresse på grunn av andre bebuarar, eller fordi rusbruk eller andre forhold gjer at brukaren opplever det utrygt å bu der.

Kommunen har ikkje eit tilbod som alltid er tilgjengeleg ved utskriving frå fengsel eller institusjon.

Vi har ved dokumentgjennomgangen sett at det kan gå nokre dagar mellom utskriving frå rusinstitusjon og kontakt med Nav om hjelp til å finne eit mellombels butilbod. Vi har også høyrt at det ved utskriving frå fengsel kan gå nokre dagar før Nav klarer å finne eit mellombels butilbod.

Vi har sett og høyrt at Nav kan gje pengar til hotellovernatting, dersom dei ikkje klarer å finne noko anna. Det vert av og til gjeve pengar, utan at Nav veit at pengane er brukt til overnatting.

Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av kva bueiningar som er tilgjengelege, ha gode rutinar rundt mottak og behandling av søknader. Vi har ved dokument- gjennomgangen sett at ikkje alle munnlege søknader vert fanga opp og behandla same dag. Vi har også sett døme på skriftlege søknader som ikkje er behandla same dag, og vi har sett søknader som ikkje er behandla i det heile. Vi har både fått forklart og sett døme på at søknader kan stå opne mens Nav-kontoret jobbar med å finne eit mellombels butilbod. I ei av sakene vi har gått gjennom, hadde Nav-kontoret kontakt med søkjaren over fleire dagar mens dei arbeidde med å finne eit mellombels butilbod. Dei avslutta saka med avslag, fordi dei etter 14 dagar ikkje lenger fekk kontakt med søkjaren på telefon.

Vi har òg høyrt og sett at Nav har gjeve munnleg avslag, på den måten at Nav i staden for å finne eit mellombels butilbod til ein person som ikkje har ein stad å sove og opphalde seg det neste døgnet, foreslår og/eller legg til rette for eit privat leigeforhold utan å kunne sannsynleggjere at den aktuelle bustaden vil dekkje brukarens behov minst like godt som eit mellombels butilbod som tilfredsstiller kvalitetskrava i rundskriv R35-00.

Det er få avslag og få som klagar over avslag. Når det ikkje vert gjort skriftleg vedtak, er det risiko for at søkjaren ikkje får informasjon om klageretten. Vi har ikkje sikker kunnskap om Nav-kontoras praksis for munnleg informasjon om klagerett ved munnleg avslag på søknad. På bakgrunn av det vi har høyrt om praksisen med å late søknader stå opne mens det vert jobba med å finne eit tilbod, legg vi til grunn at det i ein slik situasjon er stor risiko for at søkjaren ikkje får informasjon om klageretten. Manglande informasjon om klageretten, kan vere ei medverkande årsak til at det er få klager. Det at få klagar og får medhald i klagen, kan igjen føre til at brukarane let vere å klage.

Forsvarleg standard generelt

Kommunen må sikre at kvaliteten på det som vert tilbode som mellombelse butilbod er forsvarleg. Nokre av dei bueiningane vi har sett, er i tråd med dei generelle kvalitetskrava i rundskriv R35-00. Dette gjeld mellom anna der kommunen driftar butiltaket sjølv eller har kvalitetsavtale med ein privat leverandør. Sidan kommunen er langt frå å dekkje behovet med tiltak i eigenregi eller med kvalitetsavtale, formidlar kommunen i stor grad andre butilbod, utan å ha kontroll med den faktiske kvaliteten på tilbodet. Nokre av desse stadene vurderer vi butilbodet som utrygt eller forbunde med høg risiko. Vi tenkjer da særleg på butilbod der brukaren må dele inngang, toalett og kjøkken med andre, utan at der er tilsyn eller andre tryggingstiltak som sikrar brukaren privatliv og vern mot tjuveri, vald og overgrep i eigen heim.

Individuelt tilpassa tilbod

Kommunen må sikre at kvaliteten på det som vert tilbode som mellombelse butilbod er forsvarleg, også med tanke på brukarens individuelle behov. På bakgrunn av det vi har fått vite gjennom intervju, legg vi til grunn at Nav-kontora prøver å tilpasse tilbodet så langt det går. Vi ser at Nav tek særlege omsyn dersom brukaren har barn. Det er få slike saker, og vi har høyrt at Nav sjeldan har vanskar med å finne eit eigna mellombels butilbod til familiar med barn. Vi høyrer også at dei prøver å ta omsyn til at brukaren ikkje bør kome i kontakt med personar som rusar seg eller tilbyr rusmiddel, og også elles prøver å ta omsyn dersom brukaren har utfordringar knytt til psykisk helse, rus og/eller åtferd.

Vi har fått vite at dei relativt ofte opplever at det ikkje er mogleg å gje eit butilbod som er tilpassa behovet til brukaren, sidan dei ikkje har anna å tilby enn det kommunen til ei kvar tid har ledig, og det som elles er tilgjengeleg for Nav i den private marknaden. Dette fører til at nokre brukarar får eit tilbod som ikkje er forsvarleg med tanke på brukarens individuelle behov. Det er stor risiko for at brukarar av denne tenesta kjem i kontakt med personar som rusar seg eller tilbyr rusmiddel, eller på andre måtar representerer ein fare for brukaren. Det er òg vanskeleg for Nav å finne eit mellombels butilbod som passar for brukarar som ikkje toler så godt å bu tett på andre.

Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av kva bueiningar som er tilgjengelege, ha gode rutinar for å sikre vurderingar og dokumentasjon av vurderingar som handlar om kva butilbod som er eigna og kan vere aktuelle med tanke på brukarens individuelle behov. Vi har høyrt at slike vurderingar vert gjort, men vi ser at vurderinga ikkje alltid vert dokumentert. Manglar ved grunngjevinga, kan føre til at det ikkje er mogleg for brukaren å vareta interessene sine i møte med kommunen. Dette kan igjen føre til at brukaren endar opp med eit butilbod som ikkje vert opplevd trygt, og i verste fall medfører at brukaren eller andre vert utsette for fare eller skade.

Oppfølging i overgangen frå mellombels til varig bustad

Vi har høyrt og sett døme på at Nav-kontora tilbyr oppfølging i overgangen frå mellombels til varig bustad. Dei kan til dømes hjelpe brukarane med å finne aktuelle bustadannonsar, vere med på visning eller hjelpe til med å skrive søknad om kommunal bustad.

Oppfølginga kan bli gitt som eit gruppetilbod eller som individuell oppfølging. Det kan variere om Nav-kontora har kapasitet til å tilby individuell oppfølging. Vi vil derfor understreke at tenesta opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17 er ei individuell teneste, som brukaren har rett til, dersom han/ho har behov for tenesta og ønskjer å ta i mot den.

Vi forstår at det er grenser for kva det er mogleg å få til gjennom oppfølging av brukarane, når situasjonen i bustadmarknaden er slik han er. På bakgrunn av det som er opplyst, legg vi til grunn at situasjonen er svært vanskeleg for dei som treng kommunal bustad/tilrettelagt bustad. Vi har òg merka oss at køordninga vert opplevd uoversiktleg, og at det er lang ventetid på kommunal bustad/tilrettelagt bustad. Vi har også fått vite, at dersom du har misleghalde lån, uoppgjort husleige eller krav om tilbakebetaling av bustøtte, stiller kommunen krav om at gjelda vert betalt eller at det vert inngått ein nedbetalingsavtale. Vi har også fått vite at tidlegare brot på leigekontrakt som har ført til utkasting, medfører karantenetid på inntil eitt år.

Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av situasjonen i bustadmarknaden og lang ventetid på kommunal bustad/tilrettelagt bustad, ha gode rutinar rundt dokumentasjon av den oppfølginga som vert tilbode, og ytt. Vi har sett at det kan variere frå kontor til kontor korleis dei dokumenterer denne typen oppfølgingsarbeid. Vi har sett saker der det ikkje går fram kva oppfølging som er tilbode eller ytt. Manglande dokumentasjon av oppfølginga kan føre til at det glepp for Nav-kontoret, slik at brukaren ikkje får den hjelpa han/ho treng i overgangen frå mellombels til varig bustad.

5. Statsforvaltarens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Vi har slått fast brot på kommunens plikt til å finne eit mellombels butilbod for dei som ikkje klarer det sjølve. Vi viser her til sosialtenestelova § 27 og kommunelova § 25-1.

Vidare bryt kommunen lova kvar gong dei i staden for å tilby ein konkret stad å sove og opphalde seg, gjev den bustadlause pengar.

Konklusjonen byggjer på desse delkonklusjonane:

Kapasitet
Kommunen har ikkje mange nok bueiningar tilgjengelege til å dekkje behovet for mellombelse butilbod. Lang ventetid på kommunale bustader, er ei medverkande årsak til at mange har behov for eit mellombels butilbod for ein lenger periode enn tenesta mellombels butilbod er meint for.
Tilbodet er kjent for dei som treng det
Dei vi har snakka med om dette, meiner tilbodet er kjent. Vi har ikkje haldepunkt for å seie at det ikkje er kjent, men vi har høyrt at ikkje alle opplever det som eit reelt tilbod. Vi har mellom anna fått vite at ikkje alle som har behov for eit mellombels butilbod tek kontakt med Nav, og at årsaka til dette kan vere reelle, negative erfaringar, eller at dei ikkje har tru på at dei vil få eit eigna tilbod. På bakgrunn av dette, og det kommunen har opplyst om avvik, legg vi til grunn at kommunens tilbod ikkje er eit reelt tilbod for alle som har behov for tenesta mellombels butilbod.
Tilbodet tilgjengeleg for dei som treng det
Tilbodet er ikkje alltid tilgjengeleg for dei som treng det. Vi viser her til det kommunen har opplyst om avvik, og legg til grunn at det truleg også er udekte behov utover det som vert fanga opp og meldt som avvik, sjå det vi skriv om dette på side 24.

Tilbodet er heller ikkje tilgjengeleg, dersom kommunen i staden for å tilby eit mellombels butilbod, viser vidare til ein bustad i den private leigemarknaden utan å kunne sannsynleggjere at den aktuelle bustaden vil dekkje brukarens behov minst like godt som eit mellombels butilbod som tilfredsstiller kvalitetskrava i rundskriv R35-00.

Forsvarleg standard generelt
Nokre av dei bueiningane vi har sett, er i tråd med dei generelle kvalitetskrava i rundskriv R35-00. Dette gjeld mellom anna der kommunen driftar butiltaket sjølv eller har avtale med ein privat leverandør. Sidan kommunen er langt frå å dekkje behovet med tiltak i eigenregi eller med avtale, formidlar kommunen i stor grad andre butilbod, utan å ha kontroll med den faktiske kvaliteten på tilbodet. Nokre av desse stadene vurderer vi butilbodet som utrygt eller forbunde med høg risiko. Vi tenkjer da særleg på butilbod der brukaren må dele inngang, toalett og kjøkken med andre, utan at der er tilsyn eller andre tryggingstiltak som sikrar brukaren privatliv og vern mot tjuveri, vald og overgrep der han/ho bur. Vi vil understreke at kommunen må sikre at kvaliteten på det som vert tilbode som mellombelse butilbod er forsvarleg.
Individuelt tilpassa tilbod
Nav-kontora prøver å tilpasse tilbodet så langt det går, men dei har ikkje anna å tilby enn det kommunen til ei kvar tid har ledig, og det som elles er tilgjengeleg for Nav i den private marknaden. Vi vil understreke at kommunen må sikre at kvaliteten på det som vert tilbode som mellombelse butilbod er forsvarleg, også med tanke på brukarens individuelle behov.

Med tanke på rettstryggleiken for brukarane, må kommunen uavhengig av kva bueiningar som er tilgjengelege, ha gode rutinar for å sikre vurderingar og dokumentasjon av vurderingar som handlar om kva butilbod som er eigna og kan vere aktuelle med tanke på brukarens individuelle behov. Vi har høyrt at slike vurderingar vert gjort, men vi ser at vurderinga ikkje alltid vert dokumentert. Manglar ved grunngjevinga, kan føre til at det ikkje er mogleg for brukaren å vareta interessene sine i møte med kommunen. Dette kan igjen føre til at brukaren endar opp med eit butilbod som ikkje vert opplevd trygt, eller i verste fall at brukaren eller andre vert utsette for fare eller skade.
Oppfølging i overgangen frå mellombels til varig bustad
Nav-kontora tilbyr oppfølging i overgangen frå mellombels til varig bustad, men det er grenser for kva det er mogleg å få til, når situasjonen i bustadmarknaden er slik han er. Det er svært vanskeleg for dei som treng kommunal bustad/tilrettelagt bustad. Køordninga vert opplevd uoversiktleg og det er lang ventetid på kommunal bustad/tilrettelagt bustad. Det er også slik, at dersom du har misleghalde lån, uoppgjort husleige eller krav om tilbakebetaling av bustøtte, stiller kommunen krav om at gjelda vert betalt eller at det vert inngått ein nedbetalingsavtale, og tidlegare brot på leigekontrakt som har ført til utkasting, medfører karantenetid på inntil eitt år.

Kommunens internkontroll sikrar per i dag ikkje at alle som treng hjelp til å finne ein plass å bu, får den hjelpa dei treng og har rett til.

6. Oppfølging av påpeikte lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva Statsforvaltaren forventar at kommunen skal gjere for å rette lovbrota.

Vi ber kommunen sende oss kommunens plan for retting av lovbrotet innan 19.01.2024. Planen skal innehalde:

oversikt over kva tiltak som skal gjennomførast for å endre praksis/rette lovbrot
fristar for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltaka har verka som planlagt
informasjon om kven som er ansvarleg for iverksetting av tiltak og evaluering av tiltaka
informasjon om korleis leiinga vil følgje med, for å sikre at kontorets praksis framover er i samsvar med gjeldande lovkrav

Etter at vi har fått kommunens plan for retting, vil vi ha eit møte med kommunen der kommunens plan for retting er tema, i tillegg til at vi i samråd med dykk vil leggje ein plan for vidare oppfølging og dialog om dette. Vi foreslår at vi har dette møtet 25.01.2024 kl 13-14. Dersom møtetida ikkje passar for dykk, ber vi dykk ta kontakt om dette så snart som mogleg.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Kommunen fekk varsel om tilsynet 22.06.2023.
Vi fekk skriftleg svar frå kommunen 24.08.2023.
Vi informerte 08.09.2023 om datoar for synfaring, informasjonsmøte og tilsynsbesøk.
Vi gjennomførte synfaring på seks ulike stader 28.09.2023.
Vi hadde informasjonsmøte 03.10.2023 for dei kontora vi skulle besøke.
Vi hadde samtale med Kirkens bymisjon 12.10.2023 og Robin Hood-huset 13.10.2023.
Vi gjennomførte tilsynsbesøk ved Nav Bergen nord 17.10.2023 og Nav Bergenhus 18.10.2023. Vi fekk ein del dokument tilsendt på førehand, og hadde gjennomgått desse før tilsynsbesøka. Andre dokument vart lagt fram under besøka, eller sendt oss i ettertid. Under besøka gjekk gjennom dokumentasjon knytt til søknader, vedtak og oppfølging i til saman 13
Vi intervjua etatsdirektøren 19.10.2023

I tabellen under gir vi eit oversyn over dei tilsette og leiarane vi har intervjua som ledd i tilsynet:

Ikkje publisert her

Desse deltok frå Statsforvaltaren:

seksjonssjef Øystein B. Jacobsen, revisor
seniorrådgjevar Elisabeth Lund-Iversen, revisor
seniorrådgjevar Turid Måseide, revisjonsleiar