Rapport frå tilsyn med helse- og omsorgstenester til barn i barne- og avlastingsbustader ved Bergen kommune, Vestlund avlastning 2023

Statsforvaltaren gjennomførte tilsyn med Bergen kommune og besøkte i den forbindelse Vestlund avlastning frå 24.04.2023 til 26.04.2023. Vi undersøkte om kommunen sørgjer for at helse- og omsorgstenester til barn i barne- og avlastingsbustader vert utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tenester.

Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Vi har ikkje grunnlag for å konkludere med lovbrot innanfor områda tilsynet omfatta.

Vi sende førebels rapport til Bergen kommune 26.06.2023 med moglegheit for kommentarar/ innvendingar til faktagrunnlaget, med svarfrist 12.07.2023. Vi har ikkje fått tilbakemelding frå kommunen.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi hva som vart undersøkt i tilsynet.

Statsforvaltaren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrar at barna i Vestlund avlastning får habilitering/opplæring som samsvarer med deira behov. Tilsynet er del av eit landsomfattande tilsyn i 2022 og 2023. Tilsynet gjeld undersøking av om Vestlund avlastning:

• Har tilstrekkeleg informasjon om situasjonen og behova til barna
• Nyttar informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barna
• Gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
• Evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynet er bygd på systemrevisjon som metode. Ein systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tenester er resultatet av systematisk styring og leiing og kontinuerleg forbetringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkinga vore tett knytt til faglege arbeidsprosessar for habilitering/opplæring. I undersøking av krav til styring og leiing er det derfor aktivitetar tett på dei faglege prosessane som har vore mest aktuelle.

Barna og foreldra sine meiningar om og erfaringar med opphald i Vestlund avlastning, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tenestene og kommunen sin praksis på om barna får dekka behovet for habilitering. Vi har difor snakka med eit utval foreldre i samband med dette tilsynet.

Tilsynet omfatta ikkje sakshandsaming av søknad, andre avlastningsformer, somatisk og psykisk helseoppfølging i avlastningsbustaden eller den fysiske utforminga. Kommunen si oppfølging av privat tenesteleverandør og bruk av tvang etter helse- og omsorgstenestelova kapittel 9 og pasient og brukarrettslova, var heller ikkje ein del av tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenestelova § 12-3 og helsetilsynslova § 2.

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Kommunelova kapittel 30 setter den rettslege ramma for korleis statleg tilsyn med kommunane skal gjennomførast, med unntak av kommunelova § 30-4. Eit eventuelt pålegg om retting skjer med heimel i helsetilsynslova § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvaltaren har mynde til å føre tilsyn med private tenesteleverandørar, jf. helsetilsynslova § 4.

Kommunens ansvar for heildøgns helse- og omsorgstenester i barne- og avlastningsbustader

Når eit barn har opphald i barne- og avlastningsbustad har kommunen innvilga avlastningsopphald eller fulltidsplass i slik institusjon til familiar med særleg tyngande omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsbustader vert rekna som omsorgsinstitusjon med heildøgns helse- og omsorgstenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringa/opplæringa skal være forsvarleg

Helse- og omsorgstenester etter helse- og omsorgstenestelova skal vere forsvarlege, jf. hol. § 4-1. Kravet til forsvarleg verksemd er ein rettsleg standard, som betyr at innhaldet vert bestemt av normer utanfor lova. I tolkinga av kva som er forsvarleg inngår mellom anna anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglege retningsliner og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglege innhaldet på følgjande normerande publikasjonar frå Helsedirektoratet:

• «nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov»
• «nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov»
• «nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator»
• «nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming»

Eit fellestrekk for dei faglege tilrådingane i desse rettleiarane er at det er god praksis å jobbe tverrfagleg, målretta og systematisk overfor personar med samansette behov.

Krav om individuelt tilpassa habilitering/opplæring

Individuelt tilpassa tenester bidreg til å oppnå forsvarlege tenester og til å oppfylle barnet og foreldra si rett til medverknad og informasjon etter pasient- og brukarrettslova (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukarinvolvering, medverknad og informasjonsutveksling viktig gjennom heile prosessen. Det vil si at barnet/foreldra får informasjon og kan medverke når tenester skal planleggast, gjennomførast, evaluerast og korrigerast.

Tverrfagleg samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfagleg samarbeid skal understøtte forsvarlege tenester, og er regulert fleire stader i helse- og omsorgslovgivinga. Det følger av krav til forsvarlege tenester i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal leggje til rette tenestene slik at den enkelte pasient eller brukar får eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod. Kommunen har plikt til samarbeid og koordinering mellom andre etatar og tenestenivå, jf. hol § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

Ei viktig grunngjeving for krav til samarbeid og koordinering er at det er fleire kjende risikofaktorar knytt til samarbeid og overgangar internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tenester skal leggast vekt på å minimalisere risikofaktorar knytt til samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrar tenester i samsvar med krav fastsett i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere verksemda, slik at tenestenes omfang og innhald er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikta går også frem av helsetilsynslova § 5, som pålegg verksemder som yter helse- og omsorgstenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet vert omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Omgrepet er i stor grad samanfallande med krava til internkontroll, men gjeld også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbetring og pasient- og brukartryggleik og oppfylling av pasientrettar.

Styringssystemet skal vere tilpassa verksemda si storleik, eigenart, aktivitetar og risikoforhold, og ha det omfang som er naudsynt. Det same gjeld dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legg til grunn at kompleksiteten i desse tenestene tilseier at dei fleste styringstiltaka må vere skriftlege. Innhaldet i kravet til styringssystemet er nærare skildra i forskrifta §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særleg sett på følgjande styringskrav:

Krav til kompetanse

Ein viktig føresetnad for at habilitering/opplæring skal vere forsvarleg, er at tilsette har naudsynt kompetanse sett opp mot barna sine behov. Det følgjer av hol. § 4-1 at kommunen skal leggje til rette med tilstrekkeleg fagkompetanse i tenestene. Dette er nærare omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksett kompetansetiltak skal verksemda kontrollere at tiltaka har effekt og korrigere tiltaka om naudsynt, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarleg og omforent praksis

Barne- og avlastningsbustaden må ha ein plan for korleis barnet skal få dekka sine behov under opphalda. Ei slik plan skal inkludere barnet sine behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. Ei slik plan for gjennomføring er omtalt i pasientjournalforskrifta § 6 første ledd bokstav d som ei behandlingsplan. I barne- og avlastningsbustader nyttast som oftast omgrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til ei slik plan, men den skal vere ein del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarleg og omforent praksis må det vere skildra korleis tiltak skal gjennomførast (rutinar og prosedyrar), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutinar og prosedyrar som skildrar gjennomføringa bør inngå i sjølve tiltaksplanen for at planen skal vere eit nyttig verktøy for tilsette. Informasjon om bruk av hjelpemiddel, der dette er naudsynt, må også vere skildra i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringar i barnet sine behov skal det vere utarbeidd rutinar om korleis informasjon skal innhentast og utvekslast. Rutinane må omfatte samarbeid med foreldre, dei ulike arenaene barna oppheld seg og relevante instansar. Det skal vidare vere rutinar som omhandlar korleis munnleg rapportering og dokumentasjon i barnet sin journal skal vere.

Journalføringa skal vere i tråd med helsepersonellova § 40 og pasientjournalforskrifta §§ 5 til 8. Det er i hol. § 5-10 presisert at kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystema er forsvarlege.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Organisering og bemanning

Etatsdirektør styrer tenesta i linje til enhetsleder i Avlastningstjenester, der Vestlund avlastning er organisert. Avdelingsleder i Vestlund avlastning har fagleg ansvar i avdelinga og rapporterer til enhetsleder i faste møter anna kvar veke. Enhetsleder rapporterer til etatsdirektør i faste møter anna kvar veke, i tillegg til eigne møter med meir spesifikke tema. Bergen kommune gir avlastningstenester til totalt 18 barn i Vestlund avlastning.

Tilstrekkeleg informasjon om situasjonen og behova til barna

Alle barna som tilsynet omfatta har primærkontakt og koordinator. Det er avklart at primærkontakt har hovudansvar for å hente inn opplysningar om barnet og at primærkontakten skal sørgje for at det vert utarbeidd rutinar og prosedyrar i tråd med innhenta informasjon. Kommunen har utarbeidd eige skjema for førstegangssamtale med barn og pårørande før oppstart av avlastningstenester, der det vert henta inn opplysningar om barnet. I det vidare arbeidet med å utforme rutinar og prosedyrar for barnet vert det også innhenta opplysningar frå skule, barnehage og andre involverte instansar, der tilsette også hospiterer i skule/barnehage før oppstart.

Identifisere behov og utarbeide mål og tiltak

Kommunen har utarbeidd rutinar og prosedyrar for kvart enkelt barn. Primærkontakt har dialog med pårørande og andre involverte instansar om mål og tiltak for barna. Dette vert nedfelt i brukarpermar der rutinar og prosedyrar for det enkelte barn går fram, under dette kva tiltak som skal gjennomførast og korleis.

Det går fram av intervju at barna sin brukarperm er eit viktig arbeidsdokument for tilsette ved gjennomføring av tenester. Det går vidare fram at brukarperm vert aktivt nytta både i den daglege oppfølginga av barnet og i opplæring av nytilsette. Brukarpermar vert sendt heim til pårørande for tilbakemelding, korrigering og innspel, og i tillegg drøfta i møter om barna. Tilbakemeldingar frå til dømes pårørande, fysioterapeut og ergoterapeut vert følgt opp av primærkontakt, som skal korrigere brukarpermen når det er naudsynt.

Gjennomføring av tiltak for habilitering/opplæring

Kommunen nyttar Profil journalføringssystem og har bestemt at all informasjon om barna skal dokumenterast i journal. Det går fram av intervju at tilsette skal dokumentere det dei gjer i Profil, med utgangspunkt i barna sine rutinar og prosedyrar. Tiltak som ikkje vert gjennomført skal også dokumenterast i Profil, i tillegg til at ansvarsvakt får munnleg beskjed i slike situasjonar.

Barna har beskjedbøker eller nettbrett som vert nytta til informasjonsutveksling mellom avlastning, heim og skule/barnehage. Det er overlapping mellom vakter i avlastinga der det dagleg vert dokumentert viktige hendingar eller beskjeder om barna, og andre tema som er viktig for tilsette å vite om det enkelte barn før informasjonen kjem i journal/brukarperm.

Det går fram av journal at det for fleire barn er utarbeidd treningsprogram av fysioterapeut. I desse sakene deltek fysioterapeut i ansvarsgruppemøter, og gir i tillegg opplæring og rettleiing til tilsette som skal gjennomføre treninga.

Ved behov for vikar eller ekstra bemanning vert det gjort ei fagleg vurdering opp mot kompetanse på vakt og barna som er i avlastinga. Beordring på jobb av fast tilsette er ei løysing dersom det vert vurdert behov for fleire tilsette eller anna kompetanse i avlastinga. Det vert gjennomført regelmessige møter for tilsette der tiltak vert diskutert og endringar vert delt.

Kommunen har eigen rutine i BK Kvalitetssystem om opplæring til tilsette. Avdelingsleiar kontrollerer at rutinen vert følgt og at tilsette får den opplæringa dei skal ha.

Vi får opplyst at barna får den oppfølginga og dei tenestene dei skal ha når dei er i avlastinga.

Evaluering og korrigering av mål og tiltak

Kommunen har avklart at barnet sin primærkontakt skal delta i ansvarsgruppemøte og samarbeids- møte om barnet. Ved behov deltek avdelingsleiar eller fagansvarleg i møta. Evaluering og eventuell korrigering av prosedyrar og rutinar vert gjort i desse møta der pårørande og andre involverte aktørar deltek. Møta vert gjennomført regelmessig. Vidare vert tiltak evaluert i avlastinga i regelmessige personalmøte, eigen evaluering etter kvart opphald og i årsrapportar. Det går fram av brukarpermar at tiltak og prosedyrar for barna vert oppdatert ved endringar i behov. Tilsette opplyser at dei vert gjort kjend med eventuelle endringar i barna sine prosedyrar og rutinar, og at tiltak også vert evaluert i direkte samtale med pårørande utover nemnde møter.

Det går fram av intervju at brukarpermar vert oppdatert årleg i samråd med pårørande. Det går fram av tilsendt dokumentasjon og av intervju at barnet sin primærkontakt skriv årsrapport for barnet ved starten av kvart år, der avlastinga evaluerer tenesta førre år. Årsrapporten vert sendt til pårørande. I tillegg får pårørande tilbod om kvalitetssamtale årleg, der tema mellom anna er pårørande si oppleving av kvalitet i tenesta, samarbeid og informasjonsflyt. I forkant av samtalen får pårørande tilsendt eige skjema for forberedelse til kvalitetssamtalen.

Leiinga si oppfølging

Leiinga nyttar kommunen sitt kvalitets- og styringssystem for å følgje med på tenesta til barna i Vestlund avlasting, og dei same systema for å følgje med på at tenesta vert evaluert. Enhetsleder har møte med avdelingsleiarar anna kvar veke og i tillegg individuell leiaroppfølging ein gong i månaden, der det vert rapportert om avvik, kompetanse og ressurssituasjon. Etatsdirektør har møte med einingsleiarane anna kvar veke, og i tillegg individuelt møte med einingsleiarar ein gong i månaden. Vidare vert det gjennomført samtalar og møter utover desse der spesifikke tema om tenesta til barn i Vestlund vert diskutert.

Fagansvarleg og/eller avdelingsleiar leser brukarpermar for alle barna, og skal i tillegg regelmessig følgje med på dokumentasjon i journalen. Det vert gjennomført internkontroll ved avlastinga årleg.

Leiinga er kjend med sårbarheitsfaktorar og risikoområder i tenesta, og har sett i verk tiltak mellom anna for å endre turnus, møtestruktur i avlastinga og opprette eige team rundt dei barna som treng det.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

 I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Helse- og omsorgslovgivinga stiller krav til leiing og systematisk styring for å sikre at kommunen rettar seg etter lova når det gjeld tenester til barn i barne- og avlastningsbustad. Det er eit leiaransvar å sørgje for rammer og organisatoriske løysingar som reduserer risiko for svikt. Leiinga har eit overordna ansvar for styringssystemet og for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga.

Ut i frå dei organisatoriske dokumenta vi har fått tilsendt og informasjon vi har fått i intervju og ved gjennomgang av journalar, vurderer vi at kommunen har eit system for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga.

Under tilsynet fekk vi opplysningar om utfordringar og sårbarheitsfaktorer i tenesta, og at leiinga er kjent med og har sett i verk tiltak for å løyse desse. På bakgrunn av informasjonen vi har fått, har vi ikkje grunnlag for å konkludere med brot på krav i lov og forskrift.

5. Statsforvaltarens konklusjon

 Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Vi har ikkje grunnlag for å konkludere med lovbrot innanfor områda tilsynet omfatta.

Endeleg rapport vert sendt Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med helsing

Arne Erstad
fungerande seksjonsleiar

Ørjan Moldestad
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk