Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Bremanger kommune 2023

Statsforvaltaren har gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Bremanger kommune. Tilsynet er heimla i sivilbeskyttelseslova § 29, § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og helsetilsynslova § 4.

Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og tilsynsmøte med leiing og nøkkelpersonar i kommunen 26. september 2023.  Tilsynet er ein del av Statsforvaltaren sine planlagde tilsyn i 2023. 

1.    Føremål, avgrensing av tema og omfang for tilsynet

Målet med tilsynet er å undersøke om arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap er i samsvar med krav i lov og forskrift, jf. aktuelt lovgrunnlag i kapittel to.

Vi undersøkte om kommunen har ein heilskapleg ROS-analyse, ROS-analyse for helse- og omsorgstenestene, overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene. Vi kontrollerte òg om kommunen har utarbeidd langsiktige mål, strategiar og plan for oppfølging av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap, og eit system for opplæring, øving og evaluering. I tillegg omfatta tilsynet ei overordna vurdering av helseberedskapsplanlegging og planverket etter smittevernlova.

Denne rapporten omhandlar lovbrota som vart avdekte under tilsynet. Tilsynet er ikkje meint å gi ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen gjer på samfunnstryggleiks- og beredskapsområdet. Det er såleis heller ikkje ei evaluering av evna som kommunen har til å handtere uønskte hendingar.

Tilsynet omfatta ikkje tilsyn med sosialberedskap og beredskap for miljøretta helsevern etter folkehelselova.

2.    Aktuelt lovgrunnlag

Tilsynet er kontroll av om kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er i samsvar med krav i lov og forskrift, og lovbrot betyr at krav i dei er mangelfullt etterlevd.

Ved tilsynet er det lagt til grunn krav regulert i følgjande lover og forskrifter:

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelseslova)
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Lov om kommunale helse- og omsorgstenester m.m. (helse- og omsorgstenestelova)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova)
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov om vern mot smittsame sjukdomar (smittevernlova)
• Lov om folkehelsearbeid (folkehelselova)

3.    Framstilling av faktagrunnlaget

Bremanger er ein kystkommune nord i Vestland fylke. Kommunesenter og største tettstad er Svelgen. Kommunen har om lag 3 400 fastbuande innbyggjarar. Kommunen blir til vanleg delt inn i ein indre og ein ytre del. Den ytre delen består i hovudsak av øyane Bremangerlandet og Frøya, medan den indre delen består av fastlandsområda. Det er per i dag to storulykkeverksemder i kommunen.

Overordna beredskapsplanverk

Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse

Bremanger kommune har ein heilskapleg analyse av risiko og sårbarheit (ROS-analyse) frå 2014. Analysen er ikkje seinare oppdatert med utgangspunkt i endringar i risiko- og sårbarheitsbildet. Det kom fram i tilsynsmøtet at kommunen er merksam på at ROS-analysen manglar spesifikke skildringar av relevante risiko- og sårbarheitsfaktorar, og at det er trong for å oppdatere den.

Analysen er lite spesifikk i kartlegginga og vurderingane av kva konkrete konsekvensar uønskte hendingar kan gi for kommunen. Det er knappe vurderingar av relevante sårbarheiter, og skildring av korleis evna til å oppretthalde leveranse av kritiske tenester vil verte påverka under ulike typar påkjenningar. Det er ikkje inkludert vurderingar av behov for befolkningsvarsling og evakuering i analyseskjemaa.

Arbeidet med å revidere analysen er starta opp og den vil verte ferdigstilt i løpet av 2023.

Overordna beredskapsplan

Kommunen har ein overordna beredskapsplan som er godkjent i kommunestyret i 2014. Den vart sist oppdatert i februar 2023.

Kommunedirektøren er øvste ansvarleg for planen. Beredskapskoordinator støttar kommunedirektøren i arbeidet med beredskap og planverk. Planen skildrar kven som utgjer kriseleiinga, fullmakter, ansvar og roller ved kriser. Den inneheld og rutinar for varsling, omtale av evakuering og plan for informasjon. Det er utarbeidd varslingslister og oversyn over interne og eksterne ressursar. Det er fleire tilhøyrande tiltakskort som vedlegg til planen. Planen omtalar system for revisjon av planar, øving, evaluering og opplæring.

Det gjekk fram av tilsynsmøtet at beredskapsplanverket er tilgjengeleg som ein del av kvalitetssystemet til kommunen. Det er starta arbeid med revisjon av beredskapsplanen, og den skal ferdigstillast når heilskapleg ROS-analyse er ferdig revidert.

Det vart opplyst i tilsynsmøtet at kommunen har mykje av beredskapsdokumentasjonen som ein del av kvalitetssystemet (internkontroll). Det gir ein overordna oversikt over status på relevant dokumentasjon og behov for revisjon av beredskapsdokumentasjonen.

Kriseleiing - samansetjing

Kommunedirektøren er ansvarleg for oppfølging av beredskapsplikta i kommunen og er kriseleiar ved handtering av uønskte hendingar. Kriseleiinga (KKL) er sett saman av ordførar, kommunedirektør, kommunedirektøren si leiargruppe, og beredskapskoordinator.

Det vart opplyst i tilsynsmøtet at kriseleiinga har jamlege møter for drøfting av aktuelle problemstillingar knytt til krisesituasjonar og beredskap. Ved behov kan KKL forsterkast av både interne og eksterne fag- og ressurspersonar. Samansetjinga av kriseleiinga er nyleg revidert og det vil bli nedfelt skriftleg i ny revisjon av beredskapsplanen.

Ordføraren er Bremanger kommune sitt «ansikt utad» og vil som hovudregel vere kommunen sin talsperson i media.

Beredskapsplanverk for helse- og omsorg

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Kommunen har opplyst at beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene er sist revidert i 2023. Det går fram av den overordna beredskapsplanen at planen er ein sektorplan.

I tilsynsmøtet fekk vart det opplyst at helseberedskapsplanen ikkje er forankra i kommunestyret.

Det er ikkje utarbeidd eigen ROS-analyse på overordna nivå for helse- og omsorgstenestene. Den heilskaplege ROS-analysen frå 2014 inneheld helserelaterte hendingar som pandemiutbrot, brann i institusjon og nokre andre hendingar som er særleg relevante for helseområdet; stengde vegar, isolerte bygder og brot i data- og telesamband.

Kommunen opplyste at helseberedskapsplanen vil bli revidert når den pågåande revisjonen av heilskapleg ROS-analyse og overordna beredskapsplan er sluttført. Kommunedirektøren sa i tilsynsmøtet at dei vil vurdere om det er aktuelt å ha felles beredskapsplanverk og ROS-analyse, som stettar krava i både sivilbeskyttelseslova og helseberedskapslova.

Det er helse- og omsorgssjefen som er ansvarleg for å utarbeide plan for helsemessig- og sosial beredskap. Det er eit visst samarbeid med Kinn kommune om utarbeiding av planen.

Smittevernplan - pandemiplan

Smittevernplanen er frå mars 2020 og sist revidert i august 2023. Det er uklart om planen er forankra i kommunestyret. Kommunalsjef for helse og omsorg har godkjent planen. Det står at den er utarbeidd av beredskapskoordinator, og revidert av beredskapskoordinator og driftssjef for familie og helse.

I planen står det at kommuneoverlege/smittevernlege er ansvarleg fagperson for smittevernplanen. Dette vart i tilsynsmøtet korrigert til at det er driftssjefen for familie og helse som har utarbeidd den i 2020. Det kom vidare fram i møtet at smittevernlege har vore nytta som høyringspart for smittevernplanen, og at vedkomande kom med innspel til utkastet til planen.

Planen inneheld ikkje pandemiplan, men viser vidare til nasjonalt planverk og FHI nettsider på fagområdet. Smittevernplanen er supplert med eit tiltakskort frå 2014 (SH-07 – Pandemi). Tuberkulosekontrollprogram og infeksjonskontrollprogram i institusjonar er ikkje teke inn i smittevernplanen. Kommunen opplyste i møtet at det er eit tuberkulosekontrollprogram som ligg kvalitetssystemet. Det kom fram i tilsynsmøtet at det er behov for revisjon av planen i lys av ny kunnskap og erfaringane frå pandemihandteringa seinare år.

Kommuneoverlege - smittevernlege

Bremanger kommune har ikkje ein tilsett kommuneoverlege, og heller ikkje lege som er utpeikt som medisinskfagleg rådgjevar. I tilsynsmøtet vart det opplyst at kommunen tar kontakt med Statsforvaltaren eller Helse Førde ved medisinskfaglege spørsmål.

Det er heller ikkje ei formalisert ordning for kjøp av tenester som ligg til kommuneoverlegefunksjonen, jf. helse- og omsorgstenestelova. Driftssjefen i familie og helse er peikt ut som koordinator for arbeid knytt til medisinskfagleg rådgiving. Vedkomande deltek i samarbeidsforum som ein kommuneoverlege vanlegvis er i.

Kommunedirektøren sa i tilsynsmøtet at det er ønskjeleg å få tilsett ein kommuneoverlege, men at det har ikkje lete seg gjere å rekruttere lege med samfunnsmedisinsk kompetanse.

I møtet vart det opplyst at det er inngått avtale med lege i nabokommunen, som skal ha funksjon som smittevernlege. Innhaldet i avtalen er ikkje kjent for oss.

Samarbeid

Kommunen meiner å ha eit godt samarbeid om beredskap med eksterne aktørar, som t.d. Politiet, Elkem Bremanger og Røde Kors. Brannsjefen i Kinn er og brannsjef i Bremanger kommune. Kommunen har samarbeidsavtale om beredskap med Røde Kors. Det kom fram i tilsynsmøtet at kommunen ikkje har eit aktivt beredskapsråd.

Det kom vidare fram at innan helseområdet er det ulike former for samarbeid med fastlegar, legevaktteneste i Kinn og med Helse Førde. Det er interkommunalt samarbeid med folkehelseavdelinga i Kinn kommune, med Kinn som vertskommune.

Det går fram av dokumentet «Internkontrollsystem for folkehelseavdelinga i Kinn kommune» at folkehelseavdelinga har ansvar for heile feltet miljøretta helsevern. Arbeidet omfattar og å utarbeide overordna planar og prosedyrar innanfor smittevern, og det føreligg ein mal for smittevernplan, pandemiplan og tuberkulosekontrollprogram.

Folkehelseavdelinga er hjelpsam med råd og rettleiing, men det konkrete individretta arbeidet må gjerast av Bremanger kommune sitt eige personell. Folkehelseavdelinga vil og hjelpe kommunane på område som kommunane prioriterer for felles satsing innan folkehelse/samfunnsmedisinsk rådgjeving.

Samarbeid med Helse Førde følgjer òg av samarbeidsavtalar i regionen.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Det føreligg ein tiltaksplan etter ROS-analysen frå 2014. Det vart informert i tilsynsmøtet at det ikkje har vore aktivt arbeidt med den dei seinare åra. Det vil bli utarbeidt ny plan for oppfølging som ein del av revisjonsarbeidet med heilskapleg ROS-analyse.

Kommunen har definert mål for beredskapsarbeidet, og strategiar for å oppnå målet. Desse er skildra i beredskapsplanen og i samfunnsdelen til kommuneplanen. Kommunen informerte i tilsynsmøtet at revisjon av måla har vore ein del av den nylege revisjonen av samfunnsdelen til  kommuneplanen.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

Kriseleiinga har delteke i øvingar, både i eigen regi og i regi av Statsforvaltaren og andre eksterne aktørar. Sist øving i eigen regi var i mai 2023, med ekstremvær med eskalering som tema.

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen, og vart stadfesta i tilsynsmøtet, at kommunen har eit system for opplæring for dei som treng det.

Evaluering

Kommunen har gjennomført skriftlege evalueringar etter øvinga i kriseleiinga i mai 2023.

På tidspunktet for tilsynsmøtet var det ikkje gjort ei oppsummerande evaluering av handteringa av pandemien. I møtet vart det opplyst at det undervegs vart gjort justering i handteringa av pandemien, med utgangspunkt i dei erfaringane kommunen hadde gjort seg.

Kommunen er merksam på at det er viktig å ta med seg erfaringane frå både øvingar og pandemien som grunnlag for oppdateringar og revisjon av beredskapsplanverket.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Kommunal beredskapsplikt har som mål å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde nødvendige tenester, òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Heilskapleg ROS-analyse

Den heilskaplege ROS-analysen er frå 2014 og er ikkje rullert/oppdatert eller forankra i kommunestyret etter det. Det er krav om at ROS-analysen skal oppdaterast i takt med revisjon av kommunedelplanar, og ved endringar i risiko- og sårbarheitsbildet.

Vi meiner analysen er utdatert og til dels mangelfull. Det gjeld m.a. i omtalen og vurderingar av relevante risiko- og sårbarheitsfaktorar, og korleis dei påverkar kritiske samfunnsfunksjonar.

Kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse, jf. sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6, er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Overordna beredskapsplan

Bremanger kommune har ein beredskapsplan som omtalar kven som deltek i kriseleiinga og fordeling av roller. Det er utpeikt vikarar for funksjonane i kriseleiinga. Fullmakter, ansvar og oppgåver i kriseleiinga er avklart og kjent. Det er utarbeidt varslingslister og informasjons- og kommunikasjonsplan. Evakueringsplan ligg som ein del av beredskapsplanen. Kommunen har oversyn over interne og eksterne ressursar.

Kommunen samarbeider med eksterne aktørar som t.d. Politiet, Elkem, frivillige organisasjonar og nabokommunar, og har avtalar med helseføretaket.

Vi meiner at beredskapsplanen tilfredsstiller minimumskrava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Beredskapsplanverk for helse og omsorgstenestene

Kommunen har smittevernplan (sist revidert i august 2023). Det er viktig å revidere planen i lys av ny kunnskap og erfaringane frå pandemihandteringa seinare år.

Kommunen har ein helseberedskapsplan. Den er ikkje forankra i kommunestyret og tek ikkje utgangspunkt i ein oppdatert ROS-analyse for området. Som følgje av det manglar det ein oppdatert og gjeldande plan for helsemessig og sosial beredskap.

Vi meiner såleis at plan for helsemessig og sosial beredskap ikkje tilfredsstiller krav i lov og forskrift jf. helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 2.

Kommuneoverlege - smittevernlege

Kommunen skal etter helse- og omsorgstenestelova § 5-5 ha ein eller fleire kommunelegar som skal utføre dei oppgåver kommuneoverlegen er tillagt i lov eller instruks. Kommuneoverlegen skal vere medisinskfagleg rådgjevar for kommunen. I folkehelselova § 27 er òg samfunnsmedisinsk kompetanse og kommuneoverlegen sin funksjon som medisinsk-fagleg rådgjevar nemnt. Det går fram at kommuneoverlegen har eit ansvar mellom anna innan hastekompetanse på kommunen sine vegner innan helsemessig beredskap. Det er vanleg praksis at kommuneoverlegen med sin samfunnsmedisinske kompetanse bidreg til utarbeiding av planverk og helseberedskapstiltak.

Bremanger kommune har ikkje ein tilsett kommuneoverlege. Det er heller ikkje peikt ut ein lege som medisinskfagleg rådgjevar til mellom anna arbeid med helseberedskapsplanlegging. Det er ikkje ei formalisert ordning for å dekke krav som ligg til kommuneoverlegefunksjonen.

Vi meiner at dette gjer at krava i helse- og omsorgstenestelova og folkehelselova, om at kommunen skal ha samfunnsmedisinsk kompetanse, og ein eller fleire kommuneoverlegar som skal vere medisinskfagleg rådgjevar, ikkje er oppfylt.

Etter smittevernlova § 7-2, 1. ledd bokstav a), skal kommuneoverlegen m.a. utarbeide forslag til plan for helse- og omsorgstenesta sitt arbeid med vern mot smittsame sjukdomar, og organisere og leie dette arbeidet. Smittevernlova peiker òg på andre ansvarsområde innan smittevern som kommuneoverlegen har ansvar for.

Bremanger kommune kjøper tenester som smittevernlege av ein lege i Kinn kommune. Legen var ikkje med i tilsynsmøtet og vi kjenner ikkje til innhaldet i eventuell stillingsinstruks. Vi kjenner heller ikkje fullstendig til kva oppgåver som er lagt til denne funksjonen. Smittevernlegen leia ikkje arbeidet med smittevernplanen, men var involvert i høyringa av utkastet til plan som driftssjef for familie og helse og helse- og omsorgssjef utarbeidde.

Vi har ikkje nok informasjon om smittevernlegen si involvering i arbeidet med smittevernplan, til å kunne vurdere om kommunen oppfyller krava til organiseringa og leiinga av arbeidet med smittevernplan i smittevernlova § 7-2. På bakgrunn av funn i tilsynet vil vi likevel oppmode kommunen om å sikre at smittevernlova sine krav til involvering frå kommuneoverlege-/smittevernlege vert følgde.

Øving, opplæring og evaluering

Kriseleiinga har øvd og det er gjennomført evalueringar etter øving.

Undervegs i pandemien har kommunen utført munnlege evalueringar og gjort fortløpande tilpassingar. Det er òg viktig at det vert utført ei oppsummerande evaluering av handteringa av pandemien, og at avdekte forbetringstiltak etter hendingar og øvingar vert følgde opp.

Vi finn at krav om øving, system for opplæring og evaluering av krisehandtering vert etterlevd.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Kommunen har nedfelt skriftlege mål for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet. Kommunen har ein plan for oppfølging etter ROS-analysen frå 2014, og skal utarbeide ny oppfølgingsplan når den pågåande revisjonen av beredskapsplanverket er sluttført.

Vi finn at krav om langsiktige mål, strategiar og plan for oppfølging av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap vert etterlevd.

5.    Konklusjon

Statsforvaltaren har avdekt følgande lovbrot under tilsynet:

Lovbrot 1

Bremanger kommune har ein heilskapleg ROS-analyse frå 2014. Sidan då er ikkje analysen revidert eller oppdatert ved endringar i risiko og sårbarheitsbildet. Kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på: Sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6.

Lovbrot 2

Bremanger kommune manglar plan for helsemessig og sosial beredskap, og ein risiko- og sårbarheitsanalyse som dekker alle relevante tema innan dette området og som er forankra i kommunestyret. Krav til plan for helsemessig- og sosial beredskap med tilhøyrande ROS-analyse er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på: Helse- og omsorgstenestelova § 5-2, Helseberedskapslova § 2-2 og § 2, 1. ledd i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap.

Lovbrot 3

Bremanger kommune har ikkje ein tilsett kommuneoverlege eller ei formalisert samarbeidsordning med andre kommunar som tilfredsstiller krava jf. helse- og omsorgstenestelova og folkehelselova.

Dette er brot på: Helse- og omsorgstenestelova § 5-5 og Lov om folkehelsearbeid § 27.

6.    Oppfølging av lovbrot

Vi ber kommunen om å utarbeide og sende plan for retting, med informasjon om kva tiltak som skal gjennomførast. I planen må det gå fram fristar for gjennomføring, og informasjon om korleis leiinga vil sjå til at tiltaka vert gjennomført. 

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan 19. januar 2024.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Tilsynet vart gjennomført som systemrevisjon med dokumentgjennomgang på førehand og tilsynsmøte hjå Bremanger kommune den 26. september 2023. Tilsynsmøte vart gjennomført som ein kombinasjon av individuelle samtalar/intervju og gruppesamtale.

Skriftleg varsel om tilsyn vart første gong sendt 9. desember 2022 og seinare utdjupa i brev av 5. mai 2023.

Deltakarar i tilsynsmøte:

Frå Statsforvaltaren

Ikke publisert her

Frå kommunen

Ikke publisert her

Følgjande dokument og opplysningar frå kommunen vart brukt som underlag for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Heilskapleg ROS-analyse for Bremanger kommune, godkjent av kommunestyret 19.06.2014

Vedlegg – ROS-analyseskjema 23 uynskte hendingar, datert 30.04.201

• Overordna beredskapsplan for Bremanger kommune, godkjent av kommunestyret 25.09.2014, sist revidert februar 2023

Vedlegg til overordna beredskapsplan (tiltakskort, ressursoversyn, kontaktlister, varslingslister, avtalar m.fl.), 2014

• Kommunedelplan Samfunn: https://bremanger.kommune.no/tenester/planar-og-hoyringar/planar/kommuneplan/kommunedelplanen-sin-samfunnsdel-2021-2033.44645.aspx
• Planprogram 2018
• Kommunal planstrategi 2022-2024
• Beredskapsplan helse og omsorg

Vedlegg til helseberedskapsplan: Varslingsliste tilsette i helse og omsorg

Tiltakskort : Når pasient er sakna frå sjukeheim

• Plan for kriseteamet i Bremanger kommune
• Styringsdel 2021: Internkontrollsystem for Folkehelseavdelinga Kinn kommune
• Smittevernplan for Bremanger kommune 2020, sist revidert 2023
• Oversikt gjennomførte øvingar
• Evaluering «Tabletop» øving 2023