Rapport etter tilsyn med Øygarden kommune Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søkjer økonomisk stønad 2023

Vi gjennomførte tilsyn med Øygarden kommune 22.-23. mars 2023. Temaet for tilsynet var Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søkjer økonomisk stønad.

Statsforvaltarens konklusjon

Øygarden kommune sikrar ikkje at Nav-kontoret ivaretek barns behov når familien søkjer økonomisk stønad. Konklusjonen byggjer på desse delkonklusjonane:

1. Kommunen sikrar ikkje at Nav-kontoret innhentar og dokumenterer relevant kunnskap om barna og barnas situasjon.

Dette er brot på forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane i kommunelova § 25-1.

2. Kommunen sikrar ikkje at det vert gjort individuelle vurderingar ved utmåling av stønad med utgangspunkt i rettleiande satsar.

Dette er brot på sosialtenestelova § 18, forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

2. Kommunen sikrar ikkje at det vert gjort konkrete, individuelle vurderingar etter sosialtenestelova § 19, før eventuelt avslag.

Dette er brot på sosialtenestelova § 19, forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

4. Kommunen sikrar ikkje at det vert teke omsyn til kvart enkelt barn i vurderingane der det er relevant.

Dette er brot på forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

5. Kommunen sikrar ikkje at familiar som tek i mot økonomisk stønad, får oppfølging etter sosialtenestelova ved behov for denne typen oppfølging.

Dette er brot på sosialtenestelova § 17, forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

Kommunens styring sikrar såleis ikkje at barnefamiliar som søkjer økonomisk stønad får den hjelpa dei treng og har rett til.

Vi ber om tilbakemelding om kommunens plan for retting av lovbrotet innan 16.06.2023, sjå kapittel 6 om kva planen skal innehalde. Planen bør vere oppdatert, slik at det går fram kva som er gjennomført og kva som er planen vidare. Ta gjerne kontakt om de har spørsmål til dette, eller treng lenger frist.

Etter at vi har fått kommunens plan for retting, vil vi ha eit møte med kommunen der kommunens plan for retting er tema, i tillegg til at vi i samråd med dykk vil leggje ein plan for vidare oppfølging og dialog om dette. Vi foreslår at vi har dette møtet 05.07.2023 kl 12-13. Ta kontakt så snart som mogleg dersom dette ikkje passar for dykk, så finn vi eit tidspunkt som passar.

Med helsing

Øystein B. Jacobsen
seksjonssjef

Turid Måseide
seniorrådgjevar

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet var Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søkjer økonomisk stønad. Vi har undersøkt og vurdert om kommunen oppfyller desse krava:

• Ved søknad om økonomisk stønad må Nav-kontoret kartleggje barnas behov godt nok.
• Ved behandling av søknader om økonomisk stønad til familiar, må Nav-kontorets vurderingar og avgjerder vere forsvarlege.
• Nav-kontoret må følgje opp familiar som tek i mot økonomisk stønad, ved behov.

Tilsynet er gjennomført som ein systemrevisjon. Det inneber at vi har ført tilsyn med korleis kommunen gjennom styring og leiing oppfyller dei aktuelle lovkrava.

Brukaren sine meiningar om og erfaringar med tenestetilbodet, er viktig informasjon for tilsynet. Vi har som ledd i tilsynet snakka med fem personar som har fått minst ein søknad om økonomisk stønad behandla av Nav Øygarden.

Tilsynet er del av eit landsomfattande tilsyn for 2022-23. Det at tilsynet er landsomfattande, betyr at alle statsforvaltarane gjennomfører tilsyn med same tema, og innanfor den fastsette perioden. Formålet med det landsomfattande tilsynet er å skape nasjonal merksemd om området, avdekke svikt og bidra til forbetring. Helsetilsynets rettleiar for tilsynet er publisert på Helsetilsynets nettsider. Tilsynsrapportane frå alle statsforvaltarane og Helsetilsynets oppsummeringsrapportar, vert også publiserte der.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvaltaren fører tilsyn med om kommunen oppfyller plikter som følgjer av sosialtenestelova, sjå sosialtenestelova § 9. Tilsynet omfattar også den delen av kommunens internkontroll som skal sikre at kommunen oppfyller dei pliktene som følgjer av sosialtenestelova kapittel 4.

Tilsyn er ein kontroll av om verksemda er i samsvar med gjeldande lovkrav. Her gjer vi kort greie for dei lovkrava som vart lagt til grunn i dette tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal kartleggje familiens situasjon. Kartlegginga skal omfatte behova til kvart enkelt familiemedlem. Målet med kartlegginga er å fange opp, avverje og avhjelpe vanskelege livssituasjonar for barn og unge som lever i familiar med sosiale problem. Nav-kontoret skal kartleggje familiens behov med tanke på at barna skal ha høve til å delta på dei same sosiale arenaene som jamaldrande barn der dei bur.

Kommunen pliktar å opplyse saka godt nok før vedtaket blir gjort, jf. forvaltningslova § 17. Sosialtenestelova §§ 18 og 19, saman med § 1, er styrande for kva opplysningar som er nødvendige for å ta avgjerder om økonomisk stønad.

Det kjem ikkje alltid tydeleg fram i ein søknad kva familien har behov for. Ein del av kartlegginga er å avdekkje behov for stønad og om familien treng anna oppfølging for å oppnå formålet i lova. Særleg nye brukarar av sosiale tenester er ikkje alltid klar over at dei kan søkje om stønad til utgifter utover det som vert dekt av rettleiande livsopphaldssatsar, husleige og straum.

Kva som skal kartleggjast, vil avhenge av familiesituasjonen og familiens hjelpebehov. Nav kan innhente opplysningar munnleg eller skriftleg. Dei opplysningane Nav får munnleg, skal dei skrive ned, jf. forvaltningslova 11 d.

Ved søknad frå ein person som søkjer om økonomisk stønad for første gang, vil det til vanleg vere behov for ein grundig kartleggingssamtale. Ved løpande søknader, er det viktig med jamlege samtalar med brukaren for å sikre at opplysningane vert oppdaterte, og at eventuelt nye behov vert avdekte.

Nav-kontoret må leggje til rette for brukarmedverknad i kartlegginga, og tenestetilbodet skal så langt som mogleg vere utforma i samarbeid med brukaren. Det er viktig at Nav-kontoret som ledd i kartlegginga innhentar informasjon om kva barna treng. Dette skjer til vanleg i samtale med foreldra, men Nav-kontoret kan også på andre måtar få informasjon om kva barna treng.

Nav-kontoret må avtale med familien om dei skal ha kartleggingssamtalane på Nav-kontoret, ved heimebesøk eller på andre arenaer.

Ved språkutfordringar er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk, slik at brukaren forstår informasjonen frå Nav og får høve til å skildre situasjonen sin på ein måte Nav kan forstå. Manglande bruk av tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysningar, slik at kartlegginga ikkje vert god nok.

Krav til vurdering og avgjerd

Når Nav-kontoret har kartlagt familiens situasjon godt nok, skal dei vurdere hjelpebehovet og ta stilling til om søkjaren skal få økonomisk stønad, og eventuelt kor mykje. Dersom Nav-kontoret ikkje har kartlagt godt nok, er det fare for at det kan oppstå følgjefeil når dei skal vurdere søknaden og ta avgjerd.

Nav-kontorets vurderingar skal vere konkrete, individuelle vurderingar, basert på dei opplysningane som har kome fram i kartlegginga. Det må gå fram at dei har teke omsyn til kvart enkelt barns behov. Nav-kontoret må synleggjere korleis barnets beste er vurdert ut frå familiens situasjon og behov, og det må gå fram korleis omsynet til barnet er vekta opp mot andre omsyn i vurderingane.

I vurderinga etter sosialtenestelova § 18 skal Nav-kontoret leggje til grunn dei faktiske inntektene og utgiftene som familien har. Frå 01.09.2022 fekk sosialtenestelova § 18 eit nytt tredje ledd, der det går fram at barnetrygd skal haldast utanfor ved vurdering av søknad om stønad til familiar.

Ved vurderinga av hjelpebehovet, skal Nav-kontoret leggje til grunn familiens utgifter til forsvarleg livsopphald. Det går ikkje direkte fram i lova kva utgifter som inngår i livsopphaldet, men formålsparagrafen og kravet om forsvarleg livsopphald gjev rettleiing om stønadsnivået.

Statlege og kommunale satsar gjeld berre som eit utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid gjere ei individuell vurdering, der dei blant anna tek omsyn til kvart enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår søknaden etter sosialtenestelova § 18, skal dei vurdere om dei bør gje stønad etter sosialtenestelova § 19. Dei må da vurdere konkret om søkjaren treng stønad for å kunne overvinne eller tilpasse seg ein vanskeleg situasjon. Nav-kontoret kan på denne måten fange opp og dekkje ulike behov for økonomisk hjelp som ikkje vert dekt gjennom sosialtenestelova § 18. 

Det må vere logisk samanheng mellom vurderingane og avgjerda.

Krav til oppfølging

Familiar som får økonomisk stønad, vil i mange tilfelle ha behov for tett oppfølging for å nå formålet i lova. Formålet med oppfølginga er å løyse eksisterande sosiale problem, og å førebyggje at slike problem oppstår. Målet er at familien på sikt skal klare seg sjølv, og oppfølginga skal støtte opp under dette.

Kommunane har stor grad av handlefridom med omsyn korleis oppfølging av familiar skal skje. Det går fram av rettleiaren til sosialtenestelova § 17 at oppfølginga kan omfatte alt frå enklare rettleiing som skal bidra til at søkjaren skal klare seg i kvardagen, til fagleg kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Nav-kontoret skal gjennom motivasjons- og endringsarbeid gjere det lettare for familien å meistre livssituasjonen sin på ulike område. Dette inneber at Nav-kontoret skal tilby familien samtalar, og at samtalar er det viktigaste elementet i oppfølginga. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtalar i alle saker der familiar får økonomisk stønad. Likevel kan det vere faglege årsaker til at det ikkje i alle saker er vert gjennomført samtalar.

Nav-kontora skal ivareta oppfølgingsplikta si ved at dei gjer vedtak om opplysning, råd og rettleiing etter § 17. At ei avgjerd er eit enkeltvedtak, har betydning for heile prosessen, frå informasjon, søknad og utgreiing, til innhaldet i og forma på avgjerda og høvet til å klage. Nav kan anten gjere eige vedtak etter § 17, eller vedtak etter § 17 saman med vedtak om økonomisk stønad.

Oppfølgingsansvaret etter sosialtenestelova omfattar ikkje meir enn det Nav-kontoret har ansvar for etter sosialtenestelova. Det omfattar ikkje tenester og oppgåver som ligg til andre instansar. På den andre sida vil det ofte vere slik at Nav-kontoret må samarbeide med andre tenester for at oppfølginga skal vere forsvarleg.

Krav til styring og leiing

Krava som gjeld leiing, organisering og styring understrekar kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. God styring og leiing bidreg til at brukarane får oppfylt rettane sine. Det kan derfor vere stor risiko for svikt i tenesteytinga dersom kommunen ikkje har tilstrekkeleg styring med kvaliteten på tenestene. Svikt i tenesteytinga kan få store konsekvensar for dei som bruker tenestene.

Kommunen skal ha internkontroll etter reglane i kommunelova § 25-1. Internkontrollen skal vere systematisk og tilpassa storleiken, eigenarten, aktivitetane og risikoforholda i verksemda.

3.  Framstilling av faktagrunnlaget

Her gjer vi greie for korleis tenestene fungerer med tanke på det som er temaet ved dette tilsynet.

Øygarden kommune er ein ny kommune, etablert 01.01.2020, etter samanslåing av dei tidlegare kommunane Fjell, Sund og Øygarden. Kommunen er i folketal den nest største i Vestland fylke, med om lag 39 400 innbyggjarar (SSB 2022). Av desse er om lag 9 300 barn, fordelt på om lag 4 000 familiar, der om lag 850 familiar er mor eller far med barn. Statistikken viser at Øygarden kommune i 2020 hadde om lag same prosentdel barn i husstandar med vedvarande låginntekt, som Vestland fylke. Talet for Øygarden kommune var 10,1%, mens det for Vestland fylke var 10%, og for heile Norge var 11,7% (barnefattigdom.no).

I Øygarden kommune er Nav ei av ti einingar under kommunalsjefen for helse og velferd. Nav-leiaren deltek i kommunalsjefens leiarmøte annakvar veke. Her er det mogleg å spele inn utfordringar knytt til drifta. Dei har også månadleg økonomirapportering, som omfattar eventuelle budsjettavvik og tiltak ved meirforbruk. Kvalitetssystemet Compilo vert nytta for å melde avvik knytt til drifta. Kommunalsjefen har innsyn i alle avviksmeldingar. Det vert drøfta i avdelingsmøte og fagmøte kva som er faglege avvik.

Kommunalsjefen får månadleg oversikt over tal sosialklientar, langtidsklientar, ungdom som får sosialhjelp og barnefamiliar som får sosialhjelp. Kommunalsjefen har som del av verksemdsplanen for 2023 gjeve Nav i oppdrag å få ned talet langtidsmottakarar av sosiale tenester.

Nav-kontoret har i tillegg til minimumsløysinga for kommunale tenester i Nav, ansvaret for busetting av flyktningar og introduksjonsprogrammet for flyktningar. Prosjekt Ukraina har ansvaret for busetting av flyktningar frå Ukraina. I samband med busetting av ukrainske flyktningar, har Nav fått tilført ekstra ressursar til å ta oppgåver knytt til økonomisk sosialhjelp.

Kommunen har i eigenrapporteringa før tilsynet opplyst at dei kommunale tenestene har vore under press, og at det er krevjande å levere dei lovpålagde tenestene. Det er vurdert at det er fare for lovbrot knytt til lang saksbehandlingstid, manglande kartlegging og låg kapasitet til å følgje opp brukarar av sosiale tenester i aldersgruppa over 30 år. For å sikre varetaking av barns behov, har dei peikt ut ein barneansvarleg per avdeling og laga eit kartleggingsskjema som skal bidra til å identifisere utsette barn. Dei har også endra utbetalingstidspunkt for nødhjelp, og vil kalle dei som søkjer nødhjelp ofte inn til møte for kartlegging. Nav er tettare på dei som bur i mellombelse bustader, og dei jobbar med å gjere grensesnittet mellom Nav og samarbeidande tenester, til dømes barnevernstenesta og tenesta for psykisk helse og rus, meir tydeleg.

Nav-kontoret er inndelt i fire avdelingar; avdeling ungdom, avdeling service og velferd, avdeling arbeidsinkludering og avdeling for integrering og jobbstøtte. Søknader om økonomisk stønad kjem til avdeling service og velferd, og det er denne avdelinga som gjer vedtak om økonomisk stønad. Ved søknader frå personar under 30 år, er det avdeling ungdom som gjennomfører kartlegging og følgjer brukaren opp. Dersom brukaren er over 30 år, er det avdeling service og velferd som har ansvar for kartlegging og eventuell oppfølging etter sosialtenestelova.

I avdeling service og velferd er det 22 tilsette, fordelt på om lag 20 stillingar. Dei har ein  avdelingsleiar, ein fagansvarleg og 15 saksbehandlarar som behandlar søknader om økonomisk stønad. I tillegg til dette, har dei to økonomiske rådgjevarar, og tre servicevertar som kan skrive vedtak ved behov. Det er den fagansvarlege og fem forvaltarar som godkjenner vedtak. Avdelingsleiaren godkjenner ikkje vedtak, men tek stikkprøver innimellom, til dømes dersom ein brukar vil snakke med leiinga, har eit særleg omfattande hjelpebehov, eller har hatt tenester over lang tid.

Det er saksmøte kvar måndag, teammøte kvar onsdag og kontormøte kvar torsdag. Det er fagleiarmøte annankvar måndag og leiarmøte etter kontormøtet kvar torsdag.

Nav Øygarden har Digisos, og bruker saksbehandlingssystemet Socio. I tillegg til dette, brukar kontoret fagsystema Modia, Arena,  Gosys og Husbanken.

I intervju har vi fått vite at leiinga meiner kontoret har gode rutinar, men leiinga er usikre på om dei vert følgt. I eigenrapporteringa har kommunen opplyst at oppfølging og kvalitetssikring av arbeidet til dei tilsette ikkje skjer systematisk, og at dette er eit forbetringspunkt.

I intervju har vi høyrt at leiinga meiner rutinane må implementerast betre for å sikre lik praksis, og at dei må passe på at rutinane vert oppdaterte. I eigenrapporteringa går det fram at rutinane skal inn i Compilo, og at kommunen er i gang med å få dette på plass. Det er vurdert at dette vil gjere det lettare å følgje opp revisjon av rutinane.

Kartlegging

Alle søknader om økonomisk sosialhjelp kjem til avdeling service og velferd. Saksbehandlinga er noko ulik for søkjarar under og over 30 år, og dersom søknaden gjeld ein flyktning frå Ukraina, er saksbehandlinga svært forenkla.

Kartlegging der søkjaren er under 30 år

Kommunen har ein eigen skriftleg rutine for kartlegging av ungdomar som ikkje er flyktningar, med tilhøyrande kartleggingsskjema. Dersom søknaden kjem frå ein person under 30 år, skal «kommunal forvalter» sende Gosys-oppgåve til ein rettleiar i avdeling ungdom, ved behov for kartleggingssamtale. Rettleiaren i avdeling ungdom skal formidle møtetidspunkt til søkjaren, og returnere Gosys-oppgåva til «kommunal forvalter» med informasjon om tid for avtalt møte.

Rettleiaren skal fylle ut kartleggingsskjemaet i samtalen med ungdomen. I skjemaet er det spørsmål om tidlegare oppfølging frå Nav, arbeid og utdanning, helse, sosial situasjon, økonomi og vegen vidare. Under overskrifta «Sosialt» ligg spørsmål om busituasjon, om brukaren har barn, eventuelt kvar barna er på dagtid (barnehage, skule, dagmamma), om bussamband, sertifikat og bil, om nettverk og bruk av nettverk i jobbsøking, og om korleis ein vanleg dag for brukaren ser ut (døgnrytme og interesser). Det skal gå fram av kartleggingsskjemaet at ungdomen har fått informasjon om aktivitetsplikt, at ungdomen har fått medverke ved vilkårssetting og at manglande gjennomføring av avtalt aktivitet, vil medføre trekk i utbetaling.

Det ferdig utfylte kartleggingsskjemaet skal skannast og registrerast i Gosys og Socio. Referat etter kartleggingssamtale skal leggast i Modia. Referatet skal ha tittel «Kartleggingssamtale», og det skal ha dei same overskriftene som kartleggingsskjemaet. Ved spørsmål som gjeld vedtak om sosialstønad eller utbetaling, skal rettleiaren opprette ei Gosys-oppgåve til «kommunal forvalter».

Ein saksbehandlar i avdeling for service og velferd behandlar søknaden. Saksbehandlaren kan byggje på den kartlegginga som rettleiaren i avdeling ungdom har gjort, men må ofte ringe i tillegg, fordi det ofte manglar opplysningar om økonomi. Avdeling for service og velferd har eit meir omfattande skjema som dei bruker. Det er saksbehandlaren i avdeling for service og velferd som skal passe på at saka er godt nok opplyst.

Det skal vere samarbeidsmøte mellom saksbehandlaren i avdeling for service og velferd og rettleiaren i avdeling ungdom, knytt til den brukaren dei har felles ansvar for.

Kartlegging der søkjaren er over 30 år

Dersom søknaden kjem frå ein person over 30 år, er det saksbehandlaren i avdeling for service og velferd som skal kartleggje søkjarens situasjon og behov. Ved søknad frå ny søkjar som har barn, tek saksbehandlaren utgangspunkt i søknaden med vedlagt dokumentasjon. Ved behov for meir dokumentasjon, skal saksbehandlaren sende ut brev om dette innan tre dagar. Saksbehandlaren følgjer opp med telefon for å sikre at brukaren har fått og forstått brevet.

Det er meininga at saksbehandlaren i avdeling for service og velferd skal kalle alle nye søkjarar inn til samtale, men det er det ikkje alltid tid til. Det er ikkje alle som får samtale på kontoret, men dei kan snakkast på telefon i staden. Nav får mykje informasjon i søknaden og innsendt dokumentasjon, og ved behov for meir informasjon før vedtak, prøver saksbehandlarane å finne tid til samtale før dei gjer vedtak.

Kontoret har ikkje begynt med systematisk barnekartlegging enda, men målet er at alle saksbehandlarane skal kartleggje barns situasjon. Dei har ei liste med spørsmål alle skal stille, med mindre det er heilt klart uaktuelt. Den barneansvarlege skal kunne hjelpe dei andre med kartlegginga, spørsmål rundt kartlegging, og korleis dei skal følgje opp den informasjonen Nav får om brukarens barn. Nav skal hjelpe barna gjennom foreldra, hjelpe barn som står i fare for å falle utanfor, førebyggje omsorgssvikt med meir. Saksbehandlarane spør direkte om barna, til dømes om det er aktivitetar dei er med på eller har lyst til å vere med på. Dei har fokus på at dei skal bruke opplysningane om barna i vedtaket, til dømes opplysningar om kor mange barn, barnas alder, om dei går i barnehage eller skule, og om dei er med på fritidsaktivitetar. Mange foreldre liker godt å snakke om barna sine. Nokre fortel om barna sine fordi dei er bekymra for dei. Dersom barna har særlege behov eller utfordringar, vert dette ofte tema.

Vedtak vert ofte gjort før første samtale. Dersom søkjaren er i ein nødssituasjon, vert søknaden behandla med ein gong.

Kartlegging der søkjaren er ein flyktning frå Ukraina

Det er Prosjekt Ukraina som møter desse flyktningane først. Prosjekt Ukraina bestiller førstegangsvedtak om økonomisk stønad. Bestillinga omfattar livsopphald, husleige, klede, førstegangsvurdering hjå lege og kostnadsoverslag for tannbehandling. Det er som ein startpakke, litt lik for alle. Den omfattar ikkje straum. Saksbehandlarane i avdeling for service og velferd har ikkje kontakt med desse søkjarane i samband med førstegangsvedtaket. Dei opplever at flyktningane etter førstegangsvedtaket tek kontakt ved behov. Husleiga er ofte så høg at dei har behov for supplering. Nav dekkjer barnehage etter søknad.

Generelt om kartlegging, uavhengig av kven søkjaren er

Vi har fått vite at det vert brukt tolk ved behov, til vanleg telefontolk. Det er saksbehandlarane som vurderer behovet for tolk og ordnar det praktiske rundt dette.

I brukarsamtalane før tilsynet, fekk vi vite at fleire av brukarane sakna fysisk møte med Nav, eller ikkje hadde opplevd at Nav har teke kontakt i det heile. Ingen av dei hadde opplevd å bli spurt om busituasjonen sin, barnas behov, eller om, og eventuelt korleis, det påverka barna at familien har økonomiske vanskar. Fleire sa at Nav ikkje bruker å spørje om utgifter, eller at Nav har faste satsar og summar som dei held seg til, eller at Nav ikkje bruker å spørje om dei treng noko ekstra eller om det er noko dei treng til barna. Ein brukar uttrykte at hen ikkje visste kva hen har rett til og kan søkje om, ein annan sa at hen stolar på at Nav passar på at familien får det dei skal ha. På spørsmål om kva Nav kan bli betre på, svara nokre av brukarane samordning, at Nav bør sjå familien samla, slik at dei får det dei treng, at Nav bør setje seg litt betre inn i situasjonen deira, at Nav må forstå kva barna treng.

Den informasjonen vi har fått ved intervju og dokumentgjennomgang, stadfestar informasjonen frå brukarane. I dokumentasjonen ser vi ikkje at alle som søkjer om økonomisk stønad for første gong, vert kalla inn til kartleggingssamtale. For flyktningane frå Ukraina er det ikkje lagt opp til kartlegging i det heile. For andre brukarar har vi fått vite at det er meininga at dei skal gjennomføre kartleggingssamtalar, at avdelingane har ulike skriftlege rutinar og kartleggingsskjema dei skal bruke, og at det vert jobba med å utarbeide ein skriftleg rutine for kartlegging og oppfølging av familiar med barn, med eit eige skjema for barnekartlegging, som alle skal bruke.

Vi har i intervju med tilsette og leiarar fått vite at Nav på tilsynstidspunktet ikkje har tid til å gjennomføre fysiske kartleggingssamtalar med alle, på grunn av stor arbeidsmengde. Vi har sett døme på kontakt mellom saksbehandlaren og brukaren i samband med behandling av søknaden, men ikkje dokumentasjon frå kartleggingssamtalar.

Sjølv om vi ikkje sett døme på utfylte kartleggingsskjema, legg vi til grunn at avdeling ungdom gjennomfører kartlegging med tanke på arbeidsretta oppfølging, slik dei har gjort greie for, og at det vert innhenta opplysningar om brukarens barn relatert til dette. Vi viser her til det vi har fått vite ved intervju.

Ved gjennomgang av sakene, såg vi ingen stad at søkjarens busituasjon vert kartlagt, verken med tanke på utmåling av stønad eller for andre formål. Vi såg heller ikkje at kvart enkelt barn vert kartlagt, med tanke på kva barnet treng og korleis Nav kan bidra til å vareta barnets behov. Der brukaren ikkje bur i lag med barnet/barna, har vi sett at det ikkje vert lagt til grunn at brukaren har samvær med barnet/barna, før brukaren har lagt fram kopi av samværsavtale. Det er vårt inntrykk at kontakten mellom Nav og brukaren handlar mest om at brukaren må levere dokumentasjon for at Nav skal leggje opplysningane frå brukaren til grunn i saka.

Vurdering og avgjerd

Ved utmåling av stønad, held Nav-kontoret barnetrygda utanfor berekninga. Det gjorde dei også før det vart lovbestemt, men dei ser at dei med lovendringa må praktisere dette annleis enn før. Den fagansvarlege følgjer med på avklaringar frå direktoratet som gjeld dette, og formidlar vidare til dei andre i kontoret.

Ved fastsetting av livsopphaldet, tek kontoret utgangspunkt i rettleiande satsar. Kommunestyret har vedteke at Øygarden kommune frå 01.01.2023 skal nytte statens rettleiande satsar for utmåling av stønad til livsopphald etter sosialtenestelova. Det går fram i dei skriftlege rutinane til Nav at satsane er eit rettleiande utgangspunkt, og at Nav skal vurdere kvar søkjar individuelt.

I ein del av vedtaka vi såg på er livsopphaldssatsen brukt i utmålinga utan at Nav har forklart kvifor eller kva dette inneber. I andre vedtak har Nav vist til livsopphaldssatsen, forklart kva den er meint å dekkje, og nytta formuleringar som «Det ligg ikkje føre opplysningar som tilseier at det skal brukast annan sats i di sak» eller «vi har ikkje fått opplysningar som gir grunn til å nytte andre satsar i vurderinga av stønadsbehovet», utan at det går fram nokon stad at Nav har gjort noko for å avklare om det er behov for meir enn det satsen dekkjer. I intervju har vi fått vite at slike formuleringar kan stå, utan at Nav har gjort noko for å avklare behovet.

Vi har sett nokre få døme på at det gjort individuelle vurderingar knytt til stønadssatsen. Vi har til dømes sett at det månadlege behovet er vurdert å vere noko over den rettleiande satsen, og at det går fram kvifor brukaren treng meir enn det satsen dekkjer.

Nav Øygarden hadde fram til 01.01.2023 retningslinjer for reduksjon for stordriftsfordel. I rutinen står det at dei i utgangspunktet ikkje skal rekne livsopphald for meir enn tre barn, men at dette er noko dei skal vurdere konkret og individuelt. Der det vert rekna med livsopphaldssats for tre barn, skal dei bruke livsopphaldsatsane for dei tre eldste barna. Dei kan òg redusere livsopphaldet frå det fjerde barnet med 20% dersom dei etter ei konkret og individuell vurdering kjem til at det er grunnlag for dette. Vi forstår dette som to ulike prinsipp, og vi har ved saksgjennomgangen sett døme på at det er brukt 80% av satsen for det fjerde barnet. I dei sakene vi har sett, finn vi ikkje nokon stad konkrete, individuelle vurderingar som kan forsvare reduksjonen.

I nokre av sakene er grunngjevinga for reduksjonen formulert slik: «Vi vurderer at du med din husstand har ein viss stordriftsfordel. Begrepet stordriftsfordel går ut på at fleire personar deler på utgiftene knytt til forbruksgjenstander, og at husstanden grunna dette får redusert sine kostnader. Det betyr at din husstand til dømes kan ha lågare utgifter til forsikringar, mediabruk, møblar, hushaldsartiklar og liknande. Forbruksforskingsinstituttet SIFO, som skal bidra til kunnskapsgrunnlaget for forbrukarpolitikken i Norge, skriv at stordriftsfordelen i husstander med meir enn tre barn utgjer omlag 20%. I høve mat og drikke utgjer den 12%. Vi vurderer at fleire i din husstand kan dele på ein del av dei same forbruksgjenstandene, som til dømes hushaldsartiklar, forsikringar, mediabruk og at nokre leiker og utstyr til barn kan gå i arv. Vi reknar derfor 80% av full livsopphaldssats for barnet på … år (det yngste barnet).» Utan nærare konkretisering av vurderinga, ser dette ut som ein standard som kan passe på alle familiar med fleire barn.

I ei sak står det «Nav Øygarden har etter ei konkret vurdering i tillegg lagt til grunn livsopphaldsutgifter med 80% av vanleg månadssats for barn mellom 0 og 5 år på kr 2680 for ditt yngste barn til mellom anna innkjøp av mat og dekking av aktivitetar», utan at det er gjort nærare greie for den konkrete vurderinga nokon stad.

Ved nødhjelp går det ikkje fram korleis stønaden er rekna ut, verken i vedtaket eller i annan dokumentasjon.

Vi har sett nokre døme på vedtak der det går fram at det er teke omsyn til barnets beste, til dømes at det viktig for barnet å gå i barnehage, delta i fritidsaktivitetar, eller feire bursdag. I dei fleste sakene går det ikkje fram. I ei sak var det lagt opp til at ein  familie med fleire barn måtte sjå seg om etter ny bustad i eit relativt stort geografisk område, utan at det gjekk fram kva vurderingar som låg til grunn eller korleis omsynet til kvart enkelt barn var vektlagt i denne vurderinga.

Ved avslag etter § 18, vurderer kontoret alltid om dei skal yte stønad etter § 19. Vi har sett få avslag. I dei to sakene vi har sett, der det er avslag etter både § 18 og § 19, står det i grunngjevinga at det er gjort ei konkret individuell vurdering, utan at det er gjort nærare greie for den konkrete vurderinga i vedtaket eller i annan dokumentasjon.

Oppfølging

Vi har ved gjennomgang av 33 saker sett at det er sjeldan Nav tilbyr sosialfagleg oppfølging med heimel i § 17. Dei gjev noko råd og rettleiing, men dei gjer ikkje vedtak etter § 17 for anna enn gjeldsrådgjeving. Samtalar vert dokumenterte i journalnotat. Vi har sett døme på samtalenotat, men dei handlar stort sett om at brukaren tek kontakt ved behov, eller at Nav tek kontakt om opplysningar og dokumentasjon i samband med behandling av søknader.

Vi har sett eitt § 17- vedtak og journalnotat frå samtalar med brukaren. Vi har også i to andre saker sett samtalenotat som viser oppfølging. I to saker har vi sett spor av samarbeid med andre tenester. I tre saker er det arbeidsretta oppfølging frå avdeling ungdom, og ein brukar har KVP. Fire brukarar har AAP. Tre brukarar vert følgt opp av team flyktning. Dersom vi legg til grunn at alle desse brukarane får eller har fått tilbod om oppfølging frå Nav som har som formål å bidra til å løyse eller førebyggje sosiale problem, har vi sett spor av oppfølging eller tilbod om oppfølging i 16 av dei 33 sakene.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kartlegging

Ein søknad om økonomisk stønad, er informasjon om eit mogleg hjelpebehov. Når Nav får ein søknad, er det Navs ansvar å avklare hjelpebehovet. Å svare på sjølve søknaden er ein del av dette, men ikkje alltid nok. Vi viser her til formålsparagrafen i sosialtenestelova.

Det følgjer av forvaltningslova § 17 at saka må vere godt nok opplyst før vedtak, men Nav må også avklare om det er behov for anna hjelp enn det søknaden direkte gjeld. Det kan vere behov for andre sosiale tenester, til dømes opplysning, råd og rettleiing, andre Nav-tenester, eller hjelp frå andre instansar. 

Samtalar er eit viktig verktøy i kartlegginga, og innhaldet i samtalen er viktig. Formålet med samtalen må vere klart for både Nav og brukaren, og barnas situasjon og behov inngår i det Nav må kartleggje for å kunne bidra til at brukaren får nødvendig hjelp.

På bakgrunn av det som har kome fram ved brukarsamtalane, i intervju og ved mappegjennomgang, legg vi til grunn at Nav-kontoret ikkje legg til rette for og gjennomfører kartleggingssamtalar, der barnas behov inngår som tema. Vidare at Nav-kontoret ikkje systematisk innhentar relevante opplysningar om barnas situasjon og behov og sikrar at saksmappene inneheld dei relevante opplysningane om barna. Manglande kartlegging av barnas situasjon og behov, gjer det usikkert om Nav har nødvendig grunnlag for vurderingane av kva hjelp familien treng etter sosialtenestelova, og eventuelt behovet for anna hjelp. Dette medfører stor risiko for svikt i tenestene.

Vurdering og avgjerd

Frå 01.09.2022 skal Nav halde barnetrygda utanfor ved vurdering av søknad om stønad til familiar.

Vi ser at Nav-kontoret held barnetrygda utanfor, og vi legg til grunn at kontoret har ei ordning for å sikre at saksbehandlarane blir løpande oppdatert på avklaringar knytt til dette.

I samband med vedtak, må Nav bruke relevante og nødvendige opplysningar inn i vurderingane som dannar grunnlaget for vedtaket, det vil seie dei opplysningane som er innhenta med tanke på den konkrete vurderinga. Kva som er relevante og nødvendige opplysningar, heng saman med dei rettslege vilkåra som må vere oppfylt for at brukaren skal ha rett til den aktuelle tenesta. Når det gjeld rett til tenester etter sosialtenestelova §§ 18 og 19, vil vi understreke at det er ulike vilkår i § 18 og § 19. Navs vurderingar skal vere konkrete og individuelle, det vil seie reelle vurderingar, og barnas behov skal inngå i vurderingane, der det er aktuelt, relevant og nødvendig.

Vi ser ikkje at Nav i saker som gjeld stønad til barnefamiliar alltid tek omsyn til kvart enkelt barn i vurderingane, og heller ikkje at det vert gjort individuelle vurderingar ved bruk av rettleiande satsar eller at det ved avslag er gjort reelle vurderingar etter både § 18 og § 19.

Når det i grunngjevinga for vedtaket ikkje er gjort greie for dei konkrete, individuelle vurderingane som er gjort ved behandling av søknaden, er det ikkje mogleg for søkjaren å sjå om Nav har vurdert hjelpebehovet rett, eller fange opp om det er gjort feil i utmålinga. Dette gjer det vanskeleg for brukaren å ivareta interessene sine i slike saker.

Når vurderingane heller ikkje går fram andre stader, til dømes i interne notat, er det ikkje ved etterfølgande kontroll av arbeidet mogleg å sjå om vedtaket byggjer på forsvarleg saksutgreiing og skjøn. Dette er det viktig at Nav-kontoret rettar opp i.

Når det gjeld individuelle vurderingar ved reduksjon for stordriftsfordel, viser vi til brev 18.06.2019 frå Arbeids- og velferdsdirektoratet til Fylkesmannen i Vestland, sjå vedlegg.

Oppfølging

Tenesta opplysning, råd og rettleiing kan vere knytt til ulike tema, alt etter kva brukaren treng for å betre situasjonen sin i tråd med formålet i sosialtenestelova. Ved dette tilsynet er det ikkje det formelle rundt § 17-vedtak som er temaet, men vi ventar at brukarar som får økonomisk stønad også vert tilbydd opplysning, råd og rettleiing, og at vi ser spor av det i form av vedtak, samtalar eller samarbeid med andre instansar om den konkrete brukaren.

Vi har høyrt og sett at Nav-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtale og/eller samarbeid med andre tenester. I rettleiaren til dette tilsynet står det at det er nok at det anten vert tilbydd samtalar, vert samarbeidd med andre tenester eller er gjort vedtak med heimel i sosialtenestelova § 17. Vidare at dersom vi ikkje finn spor av dette i over 50% av saksmappene, skal vi leggje til grunn at det ikkje vert tilbydd oppfølging. Kravet om spor av oppfølging er ikkje oppfylt. Vi vurderer at det på bakgrunn av det vi har fått vite om kartlegging, er stor risiko for at det i sakene utan spor av oppfølging, kan vere brukarar som burde ha fått tilbod om oppfølging, jf. sosialtenestelova § 17 om kommunens plikt til å gje opplysning, råd og rettleiing som kan bidra til å løyse eller førebyggje sosiale problem.

5.  Statsforvaltarens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Øygarden kommune sikrar ikkje at Nav-kontoret ivaretek barns behov når familien søkjer økonomisk stønad. Konklusjonen byggjer på desse delkonklusjonane:

1. Kommunen sikrar ikkje at Nav-kontoret innhentar og dokumenterer relevant kunnskap om barna og barnas situasjon.

Dette er brot på forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane i kommunelova § 25-1.

2. Kommunen sikrar ikkje at det vert gjort individuelle vurderingar ved utmåling av stønad med utgangspunkt i rettleiande satsar.

Dette er brot på sosialtenestelova § 18, forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

3. Kommunen sikrar ikkje at det vert gjort konkrete, individuelle vurderingar etter sosialtenestelova § 19, før eventuelt avslag.

Dette er brot på sosialtenestelova § 19, forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

4. Kommunen sikrar ikkje at det vert teke omsyn til kvart enkelt barn i vurderingane der det er relevant.

Dette er brot på forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

5. Kommunen sikrar ikkje at familiar som tek i mot økonomisk stønad, får oppfølging etter sosialtenestelova ved behov for denne typen oppfølging.

Dette er brot på sosialtenestelova § 17, forsvarlegkravet i sosialtenestelova § 4, forvaltningslova § 17 om utgreiings- og informasjonsplikta, og internkontrollreglane kommunelova § 25-1.

Kommunens styring sikrar såleis ikkje at barnefamiliar som søkjer økonomisk stønad får den hjelpa dei treng og har rett til.

6.  Oppfølging av påpeikte lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva Statsforvaltaren forventar at kommunen skal gjere for å rette lovbrota.

Konklusjonen i rapporten byggjer på opplysningar om situasjonen på tidspunktet for tilsynsbesøket. Vi er kjent med at kommunen etter dette har sett i verk tiltak for å rette opp i lovbrotet. Vi ber om tilbakemelding om kommunens plan for retting av lovbrotet innan 16.06.2023. Planen skal innehalde:

• oversikt over kva tiltak som skal gjennomførast for å endre praksis/rette lovbrot
• fristar for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltaka har verka som planlagt
• informasjon om kven som er ansvarleg for iverksetting av tiltak og evaluering av tiltaka
• informasjon om korleis leiinga vil følgje med, for å sikre at kontorets praksis framover er i samsvar med gjeldande lovkrav

Etter at vi har fått kommunens plan for retting, vil vi ha eit møte med kommunen der kommunens plan for retting er tema, i tillegg til at vi i samråd med dykk vil leggje ein plan for vidare oppfølging og dialog om dette. Vi foreslår at vi har dette møtet 05.07.2023 kl 12-13. Dersom møtetida ikkje passar for dykk, ber vi dykk ta kontakt om dette så snart som mogleg.

For å undersøke om tiltaka har resultert i forsvarleg praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre ein eigenkontroll. I eigenkontrollen skal kommunen gå gjennom saker og fylle ut eit skjema med spørsmål, sjå vedlegg. Tidspunkt for gjennomføring av eigenkontrollen og kor mange saker kontrollen skal omfatte, vert avtalt i møtet med kommunen.

Kommunen skal sende resultatet av eigenkontrollen til oss, og vi vil på bakgrunn av dette vurdere om det er behov for vidare oppfølging frå vår side. Statsforvaltaren kan i tillegg til kommunens eigenkontroll utføre ein stikkprøvekontroll dersom vi vurderer at det er nødvendig.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 20.12.2022.

Før tilsynet, hadde vi telefonsamtale med fem personar i målgruppa for tilsynet, om deira erfaring med Nav Øygardens arbeid.

Vi fekk ein del dokument tilsendt på førehand, og hadde gjennomgått desse før tilsynet. Andre dokument vart lagt fram for oss dei to tilsynsdagane. Vi gjekk gjennom dokumentasjon knytt til søknader, vedtak og oppfølging i 33 klientsaker.

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på sluttmøtet ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

Desse deltok frå Statsforvaltaren:

• seniorrådgjevar Elisabeth Lund-Iversen, revisor
• seniorrådgjevar Linda Kråkenes, revisor
• seniorrådgjevar Turid Måseide, revisjonsleiar
• seniorrådgjevar Cecilie Jantzen, observatør

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk