Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Kvam herad 25. april 2023

Statsforvaltaren i Vestland viser til tilsynsmøte med Kvam herad 25. april 2023 og utkast til tilsynsrapport datert 8. mai. Kommunen gav tilbakemelding 14. juni med eit par mindre merknadar til faktagrunnlaget i rapporten, som er teke omsyn til i endeleg rapport frå tilsynet.

Vedlagt følger endeleg rapport frå tilsynet med kommunal beredskap og helseberedskap i Kvam herad.

Statsforvaltarens konklusjon er:

Kvam herad har ein heilskapleg ROS-analyse frå 2015. Sidan då er ikkje analysen revidert eller oppdatert ved endringar i risiko og sårbarheitsbildet. Kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på: Sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6.

Kvam herad manglar ein plan for helsemessig og sosial beredskap, og ein risiko- og sårbarheitsanalyse som dekker alle relevante tema innan dette området, som stettar krav i lov og forskrift.

Dette er brot på: Helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging.

Vi ber Kvam herad om å sende plan for retting innan 1. september 2023 til .

Med helsing

 

Linda Svori
assisterande fylkeslege

Mari Severinsen
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Statsforvaltaren har gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Kvam herad. Tilsynet er heimla i sivilbeskyttelseslova § 29, § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og helsetilsynslova § 4.

Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og tilsynsmøte med leiing og nøkkelpersonar i kommunen 25. april.

Tilsynet er ein del av Statsforvaltaren sine planlagde tilsyn i 2023.

1.     Føremål, avgrensing av tema og omfang for tilsynet

Målet med tilsynet er å undersøke om arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap er i samsvar med krava i sivilbeskyttelseslova og helseberedskapslova med forskrifter.

Vi undersøkte om kommunen har ein heilskapleg ROS-analyse, ROS-analyse for helse- og omsorgstenestene, overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene. Vi kontrollerte òg om kommunen har utarbeidd langsiktige mål, strategiar og plan for oppfølging av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap, og eit system for opplæring, øving og evaluering. I tillegg omfatta tilsynet ei overordna vurdering av planverket etter smittevernlova.

Tilsynsrapporten omhandlar lovbrota som vart avdekte under tilsynet. Tilsynet er ikkje meint å gi ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen gjer på samfunnstryggleiks- og beredskapsområdet. Det er såleis heller ikkje ei evaluering av evna som kommunen har til å handtere uønskte hendingar.

Tilsynet omfatta ikkje tilsyn med sosialberedskap og beredskap for miljøretta helsevern etter folkehelselova.

2.     Aktuelt lovgrunnlag

Eit tilsyn er kontroll av om kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er i samsvar med krav i lov- og forskrift, og lovbrot betyr at krav i dei er mangelfullt etterlevd.

Ved tilsynet er det lagt til grunn krav regulert i følgjande lover og forskrifter:

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelseslova)
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Lov om kommunale helse- og omsorgstenester m. (helse- og omsorgstenestelova)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova)
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov om vern mot smittsame sjukdomar (smittevernlova)

3.     Framstilling av faktagrunnlaget

Kvam herad ligg på nordsida av Hardangerfjorden. Det er om lag 8500 fastbuande innbyggjarar. Talet personar som oppheld seg i kommunen kan i periodar auke vesentleg, særleg på grunn av tilstrøyming av turistar og hyttefolk på fjellplatået Kvamskogen vestover mot Bergen.

Kvam herad har dei siste åra handtert fleire uønskte hendingar, mellom anna koronapandemien, flyktningsituasjonen og ei drukningsulukke ved Tokagjelet. Kommunen meiner å ha fått mykje praktisk erfaring i krisehandtering i samband med desse og andre uønskte hendingar. Kommunen orienterte i tilsynsmøtet om korleis desse erfaringane har ført til konkrete tiltak, som til dømes tilsetting av leiar innan helse for å avlaste kommuneoverlegen med administrativt arbeid.

Etter erfaringar frå krisehendingar er kommunen òg i dialog med Thon hotel Sandven om etablering av avtale for å nytte hotellet ved uønskte hendingar.

Overordna beredskapsplanverk

Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse

Kvam herad har ein heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) frå 2015. Analysen er ikkje seinare oppdatert med utgangspunkt i endringar i risiko- og sårbarheitsbildet. Arbeidet med å revidere analysen er starta opp.

Overordna beredskapsplan

Kommunen har ein overordna beredskapsplan som sist vart oppdatert i mars 2023. Planen skildrar kva funksjonar som deltek i kriseleiinga, fordeling av roller, ansvar og oppgåver, og fullmakter delegert til rådmann ved krisesituasjonar. Som ein del av beredskapsplanen er det utarbeidd eigen informasjons- og kommunikasjonsplan, og evakueringsplan. Kommunen har oversyn over interne og eksterne ressursar.

Det er utarbeidd ein eigen interninstruks for oppfølging av beredskapsarbeidet. Den omtalar system for revisjon og kontroll av planar, øving og evaluering, og krav til kompetanse og opplæring for tilsette i beredskapsorganisasjonen.

Det kom fram av tilsynet at kommunen har ei overordna oversikt over kvar i kvalitetssystemet ein finn relevant dokumentasjon knytt til beredskapsplanverket.

Kriseleiing

Rådmannen er ansvarleg for oppfølging av beredskapsplikta i kommunen og er kriseleiar ved handtering av uønskte hendingar.

Kriseleiinga (KKL) er satt saman av kriseleiar, informasjonsansvarleg, ansvarleg stab og støttefunksjonar, fungerande oppvekstsjef, fungerande helse- og omsorgssjef, fungerande teknisk sjef og fungerande ordførar. Det er definert i planen kven som er varamedlem til kvar rolle, og det er utpeikt tre varapersonar per rolle. Ved behov kan KKL forsterkast av både interne og eksterne fag- og ressurspersonar.

Det gjekk fram av tilsynsmøtet at sjølv om kommuneoverlegefunksjonen ikkje er ført opp som medlem av KKL, har kommuneoverlegen i praksis delteke ved alle uønskte hendingar dei siste åra. Planen vil verte revidert og kommuneoverlegefunksjonen skal leggast inn som fast medlem i KKL.

Ordføraren er Kvam herad sitt «ansikt utover» og vil som hovudregel vere kommunen sin talsperson i media.

Beredskapsplanverk for helse- og omsorg

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Kommunen har ikkje ein beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene. Ein ROS-analyse for legevakta vart revidert i februar 2023, men det er ikkje utarbeidd ROS-analyse på overordna nivå for andre helse- og omsorgstenester.

Det er helse- og omsorgssjefen som er ansvarleg for å utarbeide plan for helsemessig- og sosial beredskap. Han tok til i jobben 1. januar 2023 og har prioritert å oppdatere og ferdigstille beredskapsplanane ute i tenestene.

Det vart orientert i tilsynsmøtet at kommunen har oversyn over personell som kan beordrast ut etter helseberedskapslova § 4-1 ved uønskte hendingar.

Kommunen vil utarbeide ein felles ROS-analyse og overordna beredskapsplan som skal stette krava i både Sivilbeskyttelseslova og Helseberedskapslova.

Smittevernplan og pandemiplan

Smittevernplanen er sist revidert i 2016. Planen inneheld mellom anna ei skildringar av tuberkulosekontrollprogrammet og beredskapsplan for pandemisk influensa. Kommuneoverlegen er ansvarleg for revisjon av planen. Kommuneoverlegen opplyste at han ser behov for revisjon av planen i lys av erfaringane frå pandemihandteringa.

Kommuneoverlege

Kommuneoverlegen er tilsett som 60 % kommuneoverlege og 40 % tilsynslege på sjukeheimen. Den faste kommuneoverlegen er i permisjon fram til sommaren 2023. Vikarierande kommuneoverlege har jamleg møte med kommuneoverlegen for å sikre kontinuitet og forankring av arbeidet.

Det vart opplyst i tilsynsmøtet at ein fastlege i kommunen har ei avgrensa stillingsprosent som stadfortredar for kommuneoverlegen, og avlastar ved til dømes ferieavvikling. Under pandemien blei kommuneoverlegen avlasta med støtte frå fleire andre tilsette i kommunen m.a. frå ein fastlege, informasjonsmedarbeidar, jurist og fleire sjukepleiarar.

Samarbeid

Kommunen meiner å ha eit godt samarbeid om beredskap med eksterne aktørar som t.d. politiet og Røde Kors. Kommunen samarbeider med nabokommunar når det er relevant. Det vart òg opplyst om at dei har eit beredskapsråd, men det har vore nytta i liten grad dei seinare åra. Det skuldast at det har vorte sett på som meir føremålstenleg å ha direkte dialog med relevante aktørar ut i frå gjeldande problemstilling. Beredskapsrådet deltok aktivt inn i arbeidet med ROS-analysen i 2015, og det er planlagt å involvere rådet i arbeidet med ny ROS-analyse.

Samarbeid med Helse Bergen følgjer av samarbeidsavtalar, m.a. om handtering av pandemisk influensa. Kommunen deltek inn i områdeutvalet under Voss lokalsjukehus og helsenettverk med helseføretaket. Kommuneoverlegen deltek òg inn i kommuneoverlegeforum med kommunane i Hardanger.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Det føreligg ein plan for oppfølging etter ROS-analysen frå 2015.

Kommunen har definert mål for beredskapsarbeidet, og strategiar for å oppnå målet. Desse er skildra i den heilskaplege ROS-analysen, beredskapsplanen og i samfunnsdelen til kommuneplanen. Det er utarbeidd eit eige dokument om det heilskaplege arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap i kommunen (2018). Kommunen informerte i tilsynsmøtet at revisjon av måla vil vere ein del av arbeidet med ny ROS-analyse og det nyleg starta arbeidet med revisjon av samfunnsdelen.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

Kriseleiinga har delteke i øvingar, både i eigen regi og i regi av Statsforvaltaren og andre eksterne aktørar. Sist øving som KKL deltok på var ei øving i regi av fylkeskommunen i juni 2022 med skuleskyting som tema.

Helse- og omsorgssjefen informerte om at han har planlagt å gjennomføre ei beredskapsøving for leiarane ute i helse- og omsorgstenestene, og følgje denne opp med ei øving for dei tilsette ute i tenestene. Det er ikkje fastsett eit tidspunkt for øvinga.

Opplæring

Det er utarbeid ein eigen internkontrollinstruks for arbeidet med beredskap. Der er mellom anna kompetanse hjå dei som deltek i kriseorganisasjonen omtalt. Det er som eit supplement til denne laga eit oversyn over kompetansekrav og opplæring til dei ulike rollane.

Evaluering

Kommunen har gjennomført skriftlege evalueringar etter ulukka i Tokagjelet 24.10.2021, hendinga i Kvam rådhus 31.10.2022 og øving i regi av Statsforvaltaren i 2019.

Kommuneoverlege, vikarierande kommuneoverlege og leiar for legevakta har i mars 2023 gjort ei avgrensa evaluering av kommunens krisehandtering, med utgangspunkt i helse- og omsorgstenestene under pandemien. Under pandemien vart handteringa evaluert fortløpande i samband med møte i KKL. Det vart gjort justeringar i kriseleiinga og ute i tenestene. Kommunen er merksam på at det er viktig å ta med seg erfaringane frå pandemien som grunnlag for oppdateringar og revisjon av beredskapsplanverket.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Kommunal beredskapsplikt har som mål å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde nødvendige tenester, òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Heilskapleg ROS-analyse

Den heilskaplege ROS-analyse er ikkje rullert/oppdatert sidan 2015. ROS-analysen skal oppdaterast i takt med revisjon av kommunedelplanar og ved endringar i risiko- og sårbarheitsbildet. ROS- analysen er ikkje oppdatert med tanke på endringar i risiko- og sårbarheitsbildet og manglar såleis omtale av enkelte relevante risiko- og sårbarheitsfaktorar. Kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse, jf. sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6, er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Overordna beredskapsplan

Kvam herad har ein beredskapsplan som omtalar kven som deltek i kriseleiinga og fordelinga av roller. Det er utpeikt varamedlem for funksjonane i kriseleiinga. Fullmakter, ansvar og oppgåver i kriseleiinga er avklart og kjent. Det er utarbeidd eigen informasjons- og kommunikasjonsplan, og evakueringsplan som ligg som ein del av beredskapsplanen. Kommunen har oversyn over interne og eksterne ressursar.

Kommunen samarbeider med eksterne aktørar som t.d. politiet, frivillige organisasjonar og nabokommunar og har avtalar med helseføretaket.

Vi meiner at beredskapsplanen tilfredsstiller minimumskrava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Beredskapsplanverk for helse og omsorgstenestene

Kommunen har smittevernplan (sist revidert i 2016).

Per i dag er det ikkje utarbeidd ein plan for helsemessig og sosial beredskap. Det er laga ein ROS- analyse for legevakta, men ikkje for andre viktige område innan helse- og omsorgstenestene. Krav til plan for helsemessig- og sosial beredskap med tilhøyrande ROS-analyse, jf. helseberedskapslova § 2- 2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging, er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Øving, opplæring og evaluering

Kriseleiinga har øvd og det er sett kompetansekrav til dei tilsette som inngår som ein del av kriseorganisasjonen. Uønskte hendingar er evaluert og avdekte forbetringstiltak er følgt opp.

Vi finn at krav om øving, system for opplæring og evaluering av krisehandtering vert etterlevd.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Kommunen har nedfelt skriftlege mål for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet, og har ein plan for oppfølging etter ROS-analysen. Vi finn at krav om langsiktige mål, strategiar og plan for oppfølging av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap vert etterlevd.

5.     Statsforvaltarens konklusjon

Statsforvaltaren har avdekt følgande lovbrot under tilsynet:

Lovbrot 1

Kvam herad har ein heilskapleg ROS-analyse frå 2015. Sidan då er ikkje analysen revidert eller oppdatert ved endringar i risiko og sårbarheitsbildet. Kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på: Sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6.

Lovbrot 2

Kvam herad manglar ein plan for helsemessig og sosial beredskap, og ein risiko- og sårbarheitsanalyse som dekker alle relevante tema innan dette området, som stettar krav i lov og forskrift.

Dette er brot på: Helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Tilsynet vart gjennomført som systemrevisjon med dokumentgjennomgang på førehand og tilsynsmøte hjå Kvam herad den 25. april 2023.

Skriftleg varsel om tilsyn vart første gong sendt 9. desember 2022 og seinare utdjupa i brev av 07.02.2023.

Deltakarar i tilsynsmøte:

Frå Statsforvaltaren

• Mari Severinsen, seniorrådgjevar beredskapsseksjonen, tilsynsleiar
• Lene Stavseng, seniorrådgjevar beredskapsseksjonen, revisor
• Linda Svori, assisterande fylkeslege, helse, sosial og barnevernavdelinga, revisor

Frå kommunen

Ikkje publisert her.

Følgjande dokument og opplysningar frå kommunen vart brukt som underlag for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Heilskapleg ROS-analyse for Kvam herad 2015-2019, datert 01.07.2015
• Vedlegg 1, Analyseskjema uynskte hendingar, datert 19.05.2015
• Vedlegg 2, Tiltaksliste, datert 19.05.2015
• Beredskapsplan for Kvam herad, revisjonsdato 24.03.2023
• Samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Kvam herad, datert september
• Rutine for oppfølging overordna beredskapsarbeid, datert 22. oktober 2018 (instruks for internkontroll)
• Smittevernplan for Kvam herad 2016
• Korrigert ROS for Kvam legevakt februar 2023
• Rutine ved CBRNE hendingar Kvam legevakt
• Retningslinje for Psykososialt kriseteam, rev. 22.03.2023
• Kompetansekrav beredskap, oversikt over krav for roller i kommunal kriseleiing, støtteapparat m.fl.
• Kompetanseoversikt, oversikt over deltaking i øvingar og opplæring for kommunal kriseleiing, støtteapparat m.fl.
• Notat etter hending den 05.11.21 – Ulykke i Tokagjelet
• Kvam herad – evaluering av krisehåndtering under koronapandemien 24.03.2023
• Evaluering Hending Kvam rådhus den 31.10.2022
• Kontinuitetsplan for bortfall av IT-program og IT-infrastruktur
• Tiltakskort for atom (jod, konsekvensreduserende tiltak, reins av ureina personar, innleiande tiltak, råd om innandørs opphald, næringsmiddel, råd kosthald)
• Beredskapsplanar for Øysteseheimen, Toloheimen og Mikkjelsflaten