Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Modalen kommune 2024

Statsforvaltaren har gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Modalen kommune. Tilsynet er heimla i sivilbeskyttelseslova § 29, § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og helsetilsynslova § 4.

Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og tilsynsmøte med leiing og nøkkelpersonar i kommunen 5. april 2024.  Tilsynet er ein del av Statsforvaltaren sine planlagde tilsyn i 2024.        

1.     Føremål, tema og omfang for tilsynet

Målet med tilsynet er å undersøke om arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap er i samsvar med krav i lov og forskrift, jf. aktuelt lovgrunnlag i kapittel to.

Vi undersøkte om kommunen har ein heilskapleg ROS-analyse, ROS-analyse for helse- og omsorgstenestene, overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene. Vi kontrollerte òg om kommunen har utarbeidd langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap, og eit system for opplæring, øving og evaluering. I tillegg omfatta tilsynet ei overordna vurdering av helseberedskapsplanlegging og planverket etter smittevernlova.

Denne rapporten omhandlar lovbrota som vart avdekte under tilsynet. Tilsynet er ikkje meint å gi ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen gjer på samfunnstryggleiks- og beredskapsområdet. Det er såleis heller ikkje ei evaluering av evna som kommunen har til å handtere uønskte hendingar.

Tilsynet omfatta ikkje tilsyn med sosialberedskap og beredskap for miljøretta helsevern etter folkehelselova.

2.     Aktuelt lovgrunnlag

Tilsynet er kontroll av om kommunen sitt samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er i samsvar med krav i lov og forskrift, og lovbrot betyr at krav i dei er mangelfullt etterlevd.

Ved tilsynet er det lagt til grunn krav regulert i følgjande lover og forskrifter:

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelseslova)
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Lov om kommunale helse- og omsorgstenester m.m. (helse- og omsorgstenestelova)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova)
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov om vern mot smittsame sjukdomar (smittevernlova)
• Lov om folkehelsearbeid (folkehelselova)

3.     Framstilling av faktagrunnlaget

Modalen er den minste kommunen i Vestland og har knappe 400 innbyggjarar. Dei fleste tilsette i leiinga er busett i andre kommunar. Kommunen grensar til Vaksdal i søraust, mot Alver i sørvest, mot Masfjorden i Vest og Høyanger og Vik i nord. Kommunen er langstrakt med bratte fjellsider, høge fjell, skog og elvar. Kommunesenteret Mo ligg ved Mofjorden. Det går ein smal fylkesveg gjennom dalen langs elva. Jordbruk er ei viktig næring, og det er fleire vasskraftverk i tillegg til noko hytteturisme. Det er ingen storulykkeverksemder i kommunen.

Modalen har siste åra handtert fleire krisesituasjonar, mellom anna ei alvorleg ulykke i svømmeanlegget, koronapandemien og flyktningsituasjonen. Kommunen meiner å ha fått mykje erfaring i krisehandtering i samband med desse og andre uønskte hendingar. Kommunen orienterte i tilsynsmøtet om korleis erfaringane har ført til konkrete tiltak, som til dømes innkjøp av fleire Naudnett-terminalar for å dekke opp for sårbarheita ved EKOM-utfall.

Overordna beredskapsplanverk

Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse

Modalen kommune har ein heilskapleg analyse av risiko og sårbarheit (ROS-analyse) frå 2015-2016. Den er rullert i 2021 i samband med arbeid med planstrategi for 2020-2023. Analysen er ikkje seinare oppdatert med utgangspunkt i endringar i risiko- og sårbarheitsbildet.

Det er opplyst at helsehendingar skal vurderast som del av den heilskaplege ROS-analysen. Det er berre sivilbeskyttelseslova som er nemnt og vist til i analysen.

Analysen er lite spesifikk i vurderingar av kva konkrete konsekvensar uønskte hendingar kan gi for kommunen. Det er knappe vurderingar av korleis uønskte hendingar og påkjenningar påverkar kritiske samfunnsfunksjonar. Det manglar skildring av korleis evna til å oppretthalde leveranse av kritiske tenester vil verte påverka under ulike typar påkjenningar.

Det kom fram i tilsynsmøtet at kommunen er merksam på at ROS-analysen er utdatert, og at det er trong for å revidere den. Mellom anna manglar oppdaterte vurderingar av enkelte relevante risiko- og sårbarheitsfaktorar, som til dømes IKT og velferdsteknologi. Det vart opplyst i tilsynsmøtet at prosessen med utarbeiding av ny planstrategi er starta opp, og at den heilskaplege ROS-analysen er planlagt revidert som del av kommunens planarbeid.

Overordna krise- og beredskapsplan

Kommunen har ein overordna krise- og beredskapsplan som sist vart oppdatert i januar 2024. Planen vart utarbeidd av rådmannen i 2018 og sist rullert i 2021.

Det går fram av planen at rådmannen er øvste ansvarleg for planen, og har fullmakt til å revidere den i tråd med lov og forskrift. Assisterande rådmann støttar rådmannen i arbeidet med beredskap og planverk. Planen skildrar kven som utgjer kriseleiinga, fullmakter, ansvar og roller ved kriser. Den inneheld og omtale av rutinar for befolkningsvarsling, evakueringsplan og plan for kriseinformasjon. Planen omtalar system for revisjon av planar (oppfølging og ajourhald), evaluering, øving og opplæring. Det er utarbeidd varslingslister og oversyn over interne og eksterne ressursar, og det er nokre tilhøyrande tiltakskort som vedlegg til planen.

Det går fram av planen, og vart stadfesta i tilsynsmøtet, at beredskapsplanverket er tilgjengeleg som ein del av kvalitetssystemet Netpower. Kvalitetssystemet (internkontroll) gir ein overordna oversikt over status på relevant dokumentasjon, og behov for revisjon av beredskapsdokumentasjonen.

Kriseleiing - samansetjing

Kriseleiinga (KKL) er sett saman av ordførar, rådmann, assisterande rådmann, teknisk sjef og leiar av kundetorget. Rådmannen er kriseleiar ved handtering av uønskte hendingar. Assisterande rådmann er vara for leiar.

Det gjekk fram av tilsynsmøtet at sjølv om kommuneoverlegefunksjonen ikkje er ført opp som fast medlem av KKL, har kommuneoverlegen i praksis delteke ved alle uønskte hendingar dei siste åra. Kommunen opplyste at kriseleiinga kan utvidast med deltakarar etter behov, og ofte deltek rådmannen si leiargruppe som utvida KKL. Terskelen for å samle KKL er låg; deltakarane i kriseleiinga kjenner kvarandre godt og det er godt samarbeid og korte liner.

Kriseinformasjon

Ordføraren er Modalen kommune sitt «ansikt utad», og vil som hovudregel vere talsperson i media. Det gjekk fram av tilsynsmøtet at det er leiar av kriseleiinga som har det overordna informasjonsansvaret, og at det er kriseleiinga som førebur tekstar/bodskap som skal formidlast til befolkninga og media.

Det er utpeikt ein informasjonsansvarleg i kriseleiinga, og det går fram av Plan for varsling og informasjon i Modalen kommune at vedkommande har ansvaret for å utarbeide informasjonen som ordføraren eller rådmannen formidlar. Det vart stadfesta i møtet et det er klar avgrensing mellom kva ordføraren kan uttale seg om, og kva politiet har ansvar for å uttale seg om.

Beredskapsplanverk for helse- og omsorg

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Kommunen har nyleg utarbeidd beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene, 2023-2026. Planen er utarbeidd av assisterande rådmann og kommuneoverlegen i samarbeid. Det går fram av helseberedskapsplanen at den er ein underliggande plan (sektorplan) til overordna beredskapsplan. Operative vedlegg, som tiltakskort og varslingsliste ligg vedlagt overordna beredskapsplan og vert årleg oppdatert.

Det går elles fram av planen at den, saman med smittevernplan og den overordna beredskapsplanen, skal reviderast kvart 4. år.

Det er opplyst at ROS-analyse for helse- og omsorgstenestene er del av den heilskaplege ROS-analysen (2015-2016). Analysen inneheld helserelaterte hendingar som pandemiutbrot, brann i institusjon og nokre andre hendingar som er særleg relevante for helseområdet; stengde vegar, isolerte bygder og brot i data- og telesamband.

I tilsynsmøtet fekk vi opplysningar om beredskapsrutinar i dei heimebaserte tenestene. Det vart gitt døme på korleis brukarar kan varslast om uønskte hendingar, og korleis kommunen innrettar seg for å kunne levere heimetenestene t.d. ved uvêr, skred, stengte vegar og bortfall av straum. Kommunen opplyste at det er utarbeidd eigne lokale rutinar knytt til beredskap i helsesenteret og på institusjonen. Det vert jamleg øvd på rutinane for brann og evakuering. Kommunen er merksam på kva oppgåver den skal ivareta ved trong for evakuering og etablering av evakuerte-/pårørandesenter.

Rådmannen sa i møtet at dei vil vurdere om det er aktuelt å ha felles beredskapsplanverk, som stettar krava i både sivilbeskyttelseslova og helseberedskapslova.

Smittevernplan - pandemiplan

Smittevernplanen er frå februar 2020. Planen er utarbeidd i samarbeid med kommuneoverlegane i Vaksdal, Osterøy, Masfjorden, Austrheim og Gulen. I planen står det at kommuneoverlegen er ansvarleg for den. Det kom fram i tilsynsmøtet at kommuneoverlegen ser behov for revisjon av planen i lys av ny kunnskap og erfaringane frå pandemihandteringa.

Kommuneoverlege - smittevernlege

Kommuneoverlegen er og fastlege, sjukeheimslege og helsestasjonslege. Det er i tillegg tilsett ein fastlege til ved legekontoret på helsesenteret. Dei fordeler vekene mellom seg. Funksjonen som smittevernlege ligg til stillinga som kommuneoverlege.

I tilsynsmøtet vart det opplyst at det er ei relativ god bemanning innan helsetenesta, og at dei tilsette fungerer og dekkjer opp for kvarandre ved behov. Det er òg ei uformell ordning med lege i nabokommunen som fungerer som avløysar/vara for kommuneoverlegen.

Samarbeid

Kommunen seier den har eit godt samarbeid om beredskap med nabokommunane og eksterne aktørar, som t.d. Politiet og Røde Kors. Kommunane i Nordhordland samarbeider mellom anna om kommunikasjons- og informasjonsarbeid igjennom IKT Nordhordland.

Det er interkommunalt samarbeid om ei døgnopen legevaktteneste for kommunane Modalen, Alver, Austrheim, Gulen, Masfjorden og Osterøy, med Alver som vertskommune. Samarbeid med helseføretaket følgjer av samarbeidsavtalar, m.a. om handtering av pandemisk influensa.

Vi fekk opplyst i møtet at kommunen samarbeider med lokalt politi i Nordhordland, og at politiet deltek ved behov i kriseleiinga. Nordhordland brann og redning dekkjer brannberedskapen til Alver, Austrheim og Modalen, med Alver kommune som vertskommune. Dei har 5 brannstasjonar, mellom anna i Mo, og to depot. Brannsjefen deltek i kommunen si kriseleiing ved behov.

Overordna krise- og beredskapsplan omtalar eit beredskapsråd. I tilsynsmøtet fekk vi opplyst at kommunen ikkje har eit aktivt beredskapsråd med møte på fast basis.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Den heilskaplege ROS-analysen inneheld ei liste med identifiserte tiltak, men det føreligg ikkje ein plan for oppfølging etter analysen frå 2015-2016. Det vil bli utarbeidd ny plan for oppfølging som ein del av revisjonsarbeidet med heilskapleg ROS-analyse.

Kommunen har ein kommuneplan for 2015-2026, der samfunnsdel og arealdel ligg i éin plan. Det føreligg ein planstrategi for 2021-2023. Vi finn ikkje omtale av langsiktige mål og strategi for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i nokon av desse, eller i andre dokument. I kommunen sin Budsjett- og økonomiplan 2024 – 2027 står det at det skal gjennomførast øving i KKL og årleg revisjon av beredskapsplanen i 2024.

Øving, opplæring og evaluering

Øving

Det er utarbeidd øving- og opplæringsplan for beredskap i kommunen. Planen vert oppdatert årleg. Kriseleiinga har delteke i øvingar, både i eigen regi og i regi av Statsforvaltaren. Sist øving i eigen regi var i desember 2023, med digital tryggleik som tema.

Opplæring

Det går fram av beredskapsplanen, og vart stadfesta i tilsynsmøtet, at kommunen har eit system for opplæring for dei som treng det.

Evaluering

Kommunen har gjennomført skriftlege evalueringar etter øvinga i kriseleiinga i desember 2023.

Det føreligg ikkje ei oppsummerande evaluering av handteringa av pandemien. I møtet vart det opplyst at det under pandemien vart gjort fortløpande justering i handteringa av pandemien. Kriseleiinga var samla kvar veke, og såleis vart det evaluert undervegs og gjort naudsynte endringar og tilpassingar med utgangspunkt i dei erfaringane kommunen gjorde seg.

Kommunen er merksam på at det er viktig å ta med seg erfaringane frå både øvingar, uønskte hendingar og pandemien som grunnlag for oppdateringar og revisjon av beredskapsplanverk.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Kommunal beredskapsplikt har som mål å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde nødvendige tenester, òg når uønskte hendingar utfordrar den.

Heilskapleg ROS-analyse

Den heilskaplege ROS-analysen er frå 2015-2016 og er rullert i 2021. Det er krav om at ROS-analysen skal oppdaterast i takt med revisjon av kommunedelplanar, og ved endringar i risiko- og sårbarheitsbildet.

Vi meiner analysen er utdatert og til dels mangelfull. Det gjeld m.a. i vurderingar og omtalen av relevante risiko- og sårbarheitsfaktorar, og korleis dei påverkar kritiske samfunnsfunksjonar og evna til å levere helse- og omsorgstenester og andre viktige tenester. Det manglar både skildring av korleis kommunen si evne til å oppretthalde verksemda vil verte påverka under ulike typar påkjenningar, og evna til å gjenoppta vanleg drift etterpå.

Vi finn følgjeleg at kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse ikkje er tilfredsstilt, jf. sivilbeskyttelseslova § 14, forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6,
helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3.

Overordna beredskapsplan

Modalen kommune har ein beredskapsplan som omtalar kven som deltek i kriseleiinga og fordeling av roller og ansvar. Det er utpeikt vara for viktige funksjonar i kriseleiinga. Fullmakter, roller, ansvar og oppgåver i kriseleiinga er avklart og kjent. Det er utarbeidd varslingslister, evakueringsplan og plan for befolkningsvarsling og krisekommunikasjonsplan. Kommunen har oversyn over interne og eksterne ressursar.

Kommunen samarbeider med andre aktørar som t.d. Politiet og nabokommunar, og har avtalar med helseføretaket.

Vi meiner at beredskapsplanen tilfredsstiller minimumskrava i sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Beredskapsplanverk for helse og omsorgstenestene

Kommunen har ein helseberedskapsplan (2023-2026) og smittevernplan (2020). Beredskapsplanen er ein underliggande plan til den overordna krise- og beredskapsplanen. Det går fram av planen kor ofte den, og planar den er samordna med, skal oppdaterast. Helseberedskapsplanen tek utgangspunkt i den heilskaplege ROS-analysen frå 2015-2016.

Det er viktig å oppdatere helseberedskapsplanen når ny heilskapleg ROS-analyse er ferdigstillt, og å revidere smittevernplanen i lys av ny kunnskap og erfaringane frå pandemihandteringa seinare år.

Vi meiner at plan for helsemessig og sosial beredskap tilfredsstiller minimumskrav i lov og forskrift jf. helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 2.

Øving, opplæring og evaluering

Det er utarbeidd øvings- og opplæringsplan innan beredskap. Personell i kriseleiinga får opplæring. Kriseleiinga øver, og øvingar og uønskte hendingar vert evaluert.

Undervegs i pandemien har kommunen utført munnlege evalueringar og gjort fortløpande tilpassingar.

Det er viktig at avdekte forbetringstiltak etter hendingar og øvingar vert følgde opp.

Vi finn at krav om øving, system for opplæring og evaluering av krisehandtering vert etterlevd.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Kommunen har ikkje nedfelt skriftlege langsiktige mål og strategi for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet, og det manglar ein plan for oppfølging etter ROS-analysen frå 2015-2016.

Vi finn at krav om heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid, jf. sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3, ikkje er tilfredsstilt.

5.     Konklusjon

Statsforvaltaren har avdekt følgande lovbrot under tilsynet:

Lovbrot 1

Den heilskaplege ROS-analysen er frå 2015-2016 og er rullert i 2021. Det er krav om at ROS-analysen skal oppdaterast i takt med revisjon av kommunedelplanar, og ved endringar i risiko- og sårbarheitsbildet.

Analysen er utdatert og til dels mangelfull. Det manglar skildring av korleis ulike typar påkjenningar vil påverke evna kommunen har til å oppretthalde verksemda, og til å gjenoppta den etterpå. Kravet til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 6, helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3.

Lovbrot 2

Kommunen manglar dokumenterte langsiktige mål, strategiar og plan for oppfølging av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Kravet til heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er følgjeleg ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på: Sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3 .

6.     Oppfølging av lovbrot

Vi ber kommunen om å utarbeide og sende plan for retting, med informasjon om kva tiltak som skal gjennomførast. I planen må det gå fram fristar for gjennomføring, og informasjon om korleis leiinga vil sjå til at tiltaka vert gjennomført. 

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan 19. juni 2024

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Tilsynet vart gjennomført som systemrevisjon med dokumentgjennomgang på førehand og tilsynsmøte hjå Modalen kommune den 5. april 2024. Tilsynsmøte vart gjennomført som ein kombinasjon av individuelle samtalar/intervju og gruppesamtale.

Skriftleg varsel om tilsyn og førespurnad om opplysningar vart sendt 18. desember 2023.  

Deltakarar i tilsynsmøte:

Ikke publisert her.

Følgjande dokument og opplysningar frå kommunen vart brukt som underlag for tilsynet:

• Organisasjonskart og oversyn kommunal kriseleiing, per.01.01.2024.
• Oppdatert ROS analyse Modalen kommune. Ros – vedteken analyse med oppfølgingstiltak.
• ROS analyse for helse-, omsorg og sosiale tenester er del av den heilskapelege ROS analysen
• Krise- og beredskapsplan Modalen kommune, plan evakuerte og pårørande, tiltakskort evakuering, plan for varsling og informasjon. (Siste overordna plan er frå januar 2024)
• Helseberedskapsplan 2023 – 2026 m/vedlegg.
• Smittevernplan/pandemiplan (ligg inne i helseberedskapsplan).
• Øving- og opplæringsplan for beredskap 2023 – 2025 – Modalen kommune
• Evaluering etter ei øving og evalueringar etter to uønska hendingar.
• Kommunal planstrategi 2021 – 2023, Kommuneplan Modalen 2015 – 2026 – planomtale samfunnsog arealdel, Budsjett- og økonomiplan 2024 – 2027.
• Atomberedskapsplan Modalen kommune
• Plan for støtteteam ved kriser(ligg inne i Helseberedskapsplan).