Dimensjonering av tilsyn med enslige mindreårige asylsøkere i mottak – ressursbehov

Statens helsetilsyn viser til møtet i Justisdepartementet den 5. desember 2022 der økt ressursbehov for tilsyn med enslige mindreårige asylsøkere i mottak var tema.

Om den nye tilsynsordningen

Tilsynsordning med omsorgen for enslige mindreårige (EMA) på asylmottak trådte i kraft 1. juli 2022 og innebærer at statsforvalteren skal føre tilsyn med at omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak utføres i samsvar med utlendingsloven og forskrifter jf. utlendingsloven § 95 tredje ledd.

Helsetilsynet er overordnet faglig tilsynsmyndighet for tilsynet, jf. forskrift om tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere som bor i asylmottak (tilsynsforskriften). Tilsynet skal etter forskriften være risikobasert, stedlig og alle barn på mottakene skal få tilbud om samtale med tilsynsmyndigheten.

Dagens situasjon med økte ankomster

Siden ordningen trådte i kraft, har det skjedd en sterk økning i antall ankomne. I november 2021 var det 43 EMA i norske mottak, mens det i januar 2023 var 471 EMA i mottak fordelt over hele landet. Fra to mottak da tilsynsordningen ble etablert, er det per 02.januar 2023 43 mottak hvor det bor EMA, jf prop 80 L 2021-2022 og offisiell statistikk fra UDI. Prognosene fra UDI for året som kommer er 800 nye EMA. Vi ser at EMA fra Ukraina i større grad enn andre kommer med følgeperson og dermed blir boende i ordinære mottak. Tilsynsordningen omfatter også EMA med følgeperson. Det er knyttet økende bekymring til denne gruppen. Den kraftige økningen av antall enslige mindreårige som søker asyl i Norge og det høye antall mottak de er plassert på, utløser krav og behov for tilsyn i en helt annen skala enn i 2021 da ordningen ble etablert.   

Helsetilsynet presiserer at ansvaret for å sikre omsorgen for EMA i mottak ligger hos UDI og leverandørene som får delegert oppgaven fra UDI. Tilsyn er en kontroll for å undersøke om UDI og leverandørene driver i tråd med lovverket. Det er altså ikke tilsynsmyndigheten som har ansvaret for kvaliteten på mottakene. 

Stort behov for økte ressurser til tilsyn

Helsetilsynet skal etter tilsynsforskriften § 3 første ledd avgjøre hvilke statsforvaltere som til enhver tid skal ha tilsynsoppgaven. Helsetilsynet valgte å legge tilsynsoppdraget til Statsforvalteren i Oslo og Viken (SFOV). I og med at dette er en ny tilsynsordning, har vi ønsket å sikre utvikling av god kompetanse og erfaring samt samle de kontinuerlige risikovurderingene i ett embete.

En av risikofaktorene for dimensjonering av tilsynsordningen er at ankomsttall vil kunne variere stort. Justisdepartementet påpekte i Prop. 80 L (2021-2022) at ressursbehovet vil være påvirket av endringer i asylsøkertilstrømningen og antallet asylmottak der det bor enslige mindreårige.

Justisdepartementet beregnet i forarbeidene ressursbehovet til en tilsynsenhet ved én statsforvalter til om lag 1,3 mill. kroner. Dette skulle dekke grunnbemanning, implementering og opplæring. Kostnader til gjennomføringen av tilsyn ble anslått til 0,4 mill. kroner per tilsyn. SFOV ble gjennom en tilleggstildeling for 2022 tilført friske midler for to stillinger.

Situasjonen har endret seg drastisk siden dette. Mottakene er nå plassert over hele landet, slik at SFOV har en stor økning i reiseutgifter og overtid i forbindelse med tilsyn. SFOV har tatt i bruk personer fra andre tilsynsoppgaver for å få gjennomført tilsynene. Det er videre avklart at SFOV må betale for tolketjenester ved tilsyn. Alle beboere skal tilbys samtale og tolketjenester på flere språk, og dette kan utgjøre en betydelig kostnad ved tilsyn.

Det har vist seg tidkrevende å løse ulike problemstillinger som oppstår ved tilsynsvirksomheten, og det er begrenset hvordan erfaring fra tilsyn med barnevern kan løse disse. Rapporten fra det første tilsynet vil publiseres i januar 2023, men erfaringen fra dette tilsynet kan tyde på at det er flere risikoområder som bør undersøkes i hvert tilsyn. Dette vil være arbeidskrevende, både før, under og etter tilsynet.

SFOV rapporterer at det med dagens ressurser fra Justisdepartementet ikke er mulig å utføre tilsyn slik det er forutsatt i forskriften. Nye beregninger fra SFOV viser et ressursbehov på 10.105.000,- for 2023. Beregningene tar utgangspunkt i dagens situasjon med anslagsvis 500 barn fordelt på 50 mottak. Utviklingen er fremdeles slik at både antallet barn og antallet mottak øker. Beregningene tar imidlertid ikke høyde for en slik videre økning. Det er derfor et reelt scenario at ressursbehovet kan øke ytterligere gjennom 2023. Se vedlagte underlagsdokument for beregning.

Helsetilsynet er bekymret for den mangelfulle finansieringen. Vi ønsker å være tydelige på at tilsynsvirksomheten blir tilpasset de ressursene som bevilges fra Justisdepartementet. Dermed vil det kun bli utført tilsyn med en liten del av mottakene, og kontrollen av om EMA får forsvarlig omsorg blir svært begrenset.

I vår høringsuttalelse til innføringen av ordningen uttalte vi: «Dersom den nye ordningen ikke fullfinansieres med friske midler for statsforvalterens del, vil statsforvalteren få en umulig og uakseptabel prioritering mellom sine tilsynsoppgaver som alle gjelder tilsyn med svært sårbare grupper i samfunnet. At ordningene med tilsyn med barn i barnevernet og enslige barn som bor på asylmottak skal gå på bekostning av hverandre, kan neppe være intensjonen med å innføre sistnevnte tilsynsordning»

Situasjonen kan ha alvorlige konsekvenser for barn i mottak

Barn i mottak befinner seg i en sårbar situasjon. Mange har belastende erfaringer som de må forholde seg til og håndtere uten støtte fra foreldre. I tillegg har mange store bekymringer knyttet til nettopp familien sin og hvordan det går med dem.

Videre er det godt kjent at det å være uten omsorgsperson i et fremmed land øker risikoen for å bli utnyttet, særlig til ulike former for menneskehandel og kriminell virksomhet. Regjeringen har valgt å overlate omsorgen for EMA over 15 år til UDI, med asylmottakene som utøvende omsorgsgivere. Vi vurderer at behovet for offentlig tilsyn er stort. Justisdepartementet påpeker i Prop. 80 L (2021-2022) at:

«Overfor grupper med behov for et særlig rettssikkerhetsvern, og på områder der konsekvensene av rettighetstap kan bli særlig alvorlig, kan et statlig tilsyn være et hensiktsmessig styringsvirkemiddel for å sikre at de lovbestemte rettighetene blir ivaretatt. Dette formålet er særlig viktig ved tjenester og tiltak der barn, unge og andre utsatte grupper er involvert. Enslige mindreårige som bor i asylmottak, er i en særlig sårbar situasjon. (…)  Et statlig tilsyn kan gi økt kontroll med at de enslige mindreårige som bor i asylmottak, får den oppfølgingen og omsorgen de har rett til etter utlendingsloven og tilhørende forskrifter. Et velfungerende tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, vil dermed bidra til at rettssikkerheten til denne gruppen ivaretas og styrkes.»

Helsetilsynet mener den nåværende finansielle situasjonen er alvorlig. Uten økte ressurser til tilsyn, vil SFOV ikke evne å fange opp situasjonen og gjennom tilsynet kunne bidra til å sikre de enslige mindreåriges rettigheter under opphold i mottak i Norge. Helsetilsynet ber derfor Justisdepartementet om å oppjustere bevilgningen i tråd med det behovet som er skissert i dette notatet. Vi ber også om at departementet vurderer hvordan de økonomiske rammene kan dimensjoneres for å sikre både grunnbemanning og tilsynskapasitet i tråd med svingninger i antall EMA som kommer til Norge.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Camilla Sønnichsen Kayed
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Camilla Sønnichsen Kayed, tlf. 99720866

Vedlegg: 1. Beregning økt ressursbehov SFOV tilsyn EMA 2023 [ikke publisert her]

Kopi til:

Barne- og familiedepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Kommunal- og distriktsdepartementet

Barneombudet Statsforvalteren i Oslo og Viken