Helsetilsynet stadfester pålegg til Bufetat om plassering av ungdom

En barneverntjeneste anmodet Barne- og ungdoms- og familieetaten (Bufetat) Region Øst, om bistand til plassering av en ungdom. Barneverntjenesten hadde fattet et akuttvedtak etter barnevernloven § 4-25 andre ledd, fordi institusjonen ungdommen bodde på sa opp avtalen med Bufetat på dagen.  Årsaken var at institusjonen ikke lenger håndterte ungdommens utagerende og truende atferd mot personalet. Når barneverntjenesten ba Bufetat om bistand var ungdommen midlertidig i arrest hos politiet. Bufetat avviste å plassere ungdommen. Bufetats begrunnelse for dette var at de ikke hadde mulighet til å tilby en institusjon med så høy bemanning og høy sikkerhet som denne ungdommen trengte for å sikre et forsvarlig tilbud. De anså at dette var en sak for politiet, som har person- og samfunnsbeskyttelse som hovedmandat. De ville fortsette å arbeide for å finne et plasseringsalternativ, men trengte tid. Bufetat viste også  til at de ikke oppfattet sin bistandsplikt som ubegrenset, men at den avgrenses i de sakene der plassering i barneverninstitusjon med stor sannsynlighet innebærer alvorlig fare for liv og helse for den aktuelle ungdommen, for andre ungdommer eller for ansatte.

Ungdommen ble deretter varetektsfengslet, først en uke, så forlenget ytterligere en uke. Begge fengslingsbegjæringene var begrunnet i at barneverntjenesten ikke hadde et botilbud til ungdommen. I kjennelsene fra tingretten fremgår det at retten under sterk tvil hadde kommet til tatt vilkårene for varetektsfengsling var oppfylt. Tingretten viste til at fengsling av barn skal være en siste utvei, at videre fengsling var uforholdsmessig og at det var en konkret og nærliggende fare for oversoning. Retten uttalte blant annet at fengsling ikke skal brukes overfor barn, med den begrunnelse at barneverntjenesten i perioder står uten adekvat botilbud til ungdommen de har omsorgen for.

Etter 16 dager hadde Bufetat klart et akutt-tiltak til ungdommen. Ungdommen ble flyttet dit etter løslatelsen fra fengselet.

Kort tid etter at Bufetat avviste barneverntjenesten anmodning om bistand, klaget barneverntjenesten på Bufetat, til Fylkesmannen i Oppland. De mente Bufetat ikke oppfylte sin bistandsplikt på en forsvarlig måte. Fylkesmannen fattet deretter vedtak om å pålegge Bufetat om å gjennomføre tiltak som sikret oppfyllelse av bistandsplikten. Grunnlaget for pålegget var Fylkesmannens vurdering av at Bufetat ikke hadde oppfylt bistandsplikten etter barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a).

Bufetat klaget på Fylkesmannens vedtak om pålegg til Helsetilsynet. Bufetat argumenterer med at det er en rekke problemstillinger Fylkesmannen ikke har tatt med i betraktning når de har gitt pålegget. Bufetat mener Fylkesmannens tilnærming blir for enkel når det kreves at de umiddelbart skal stille en plass tilveie til tross for at deres sikkerhetsvurderinger tilsier at dette ikke vil være forsvarlig. De mener de ikke har avvist at de har en bistandsplikt, men har hatt behov for tid for utarbeide og tilpasse et tiltak, og at det ikke kan innfortolkes en snever tidsramme for denne plasseringen. Guttens behov og situasjon er av svært spesiell karakter, slik at høy bemanning og sikkerhet, samt samarbeid med andre aktører vil være en avgjørende forutsetning for forsvarlighet. Bufetat viser også til at de som offentlig forvalter og arbeidsgiver skal ivareta kravene til internkontroll og kvalitet, samt rettighetsforskriften og kravene i arbeidsmiljøloven når de gjennomfører en plassering. Bufetat mener Fylkesmannen ikke har beskrevet hvordan anmodningen om bistand er vurdert i lys av guttens plasseringshistorikk. Det ville ikke ha vært rettidig og forsvarlig for ungdommen i denne saken å få et tilbud om nok en barneverninstitusjon som ikke var godt nok forberedt eller tilstrekkelig rustet i møtet med de særlige utfordringer og behov som forelå.

Helsetilsynet har behandlet klagen på pålegget og kommet til at Fylkesmannens vedtak om pålegg skal stadfestes. Klagen fra Bufetat kom på et tidspunkt hvor Bufetat hadde tilbudt ungdommen et akutt-tiltak, selv om pålegget er oppfylt og ikke lenger har noe realitet, valgte Helsetilsynet å ta klagesaken til realitetsbehandling.

Det sentrale spørsmålet i saken er hvorvidt Fylkesmannen hadde grunnlag for å gi pålegget, herunder om de har tolket fristen for plassering i akuttsituasjonen for snevert i lys av forsvarlighetskravet i bvl. § 1-4.

Bufetats ansvar i forbindelse med plasseringer av barn utenfor hjemmet er regulert i bvl. § 2-3 annet ledd bokstav a). Her fremgår det at Bufetat etter anmodning fra kommunen skal bistå med plassering av barn utenfor hjemmet. Kravet til forsvarlige tjenester i bvl. § 1-4 gjelder ved Bufetats utøvelse av bistandsplikten. Forsvarlighetskravet betyr at tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Bistandsplikten gjelder både frivillige plasseringer og plasseringer etter tvangshjemlene i barnevernloven. Den gir Bufetat ansvar for å finne egnet fosterhjem eller institusjonsplass, og kommer til anvendelse både i akuttsituasjoner og ved planlagte flyttinger. Oppfyllelse av bistandsplikten forutsetter at det til enhver tid finnes tilgjengelige og egnede tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet. Når barneverntjenesten anmoder om institusjonstiltak, er det Bufetat som har det avgjørende ordet om hvilken institusjonsplass barnet kan få tilbud om, ut fra en vurdering av barnets behov. Bufetat vil i kraft av sitt ansvar for det samlede tilbudet av barneverninstitusjoner ha oversikt over hvilke institusjonstiltak som faglig sett vil være i stand til å ivareta barnets behov.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet sier følgende om Bufetats ansvar for forsvarlig plassering til riktig tid (Tolkningsuttalelse av 23. mars 2018):

«Forsvarlig behandling av anmodninger om fosterhjem eller institusjonsplass forutsetter at Bufetat behandler alle innkomne søknader fra kommunene uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov, og ikke hvilken paragraf tiltaket er hjemlet i. For at tidsbruken i Bufetats saksbehandling skal være forsvarlig, må det være barnets behov for hjelp og alvorligheten i barnets situasjon som avgjør når tiltak tilbys og er tilgjengelig for barnet.

For å ivareta bistandsplikten i akuttsituasjoner må Bufetat være tilgjengelig uansett når på døgnet anmodningen kommer. Videre må etaten ha slik kapasitet at barn får plass innen rimelig tid, det vil si raskt nok ut fra barnets situasjon. I tillegg må den plassen som tilbys fremstå som egnet ut fra foreliggende opplysninger om barnets behov og situasjon.

Bufetat må organisere og styre virksomheten sin slik at det gis riktig tilbud. For å kunne oppfylle bistandsplikten må Bufetat sikre et tilgjengelig og differensiert institusjonstilbud over hele landet.»

Helsetilsynet vurderte at bvl. § 2-3 annet ledd bokstav a) ikke inneholder noen form for begrensning ut fra de hensyn Bufetat viste til når de fikk anmodningen fra kommunen. Etter vår vurdering er det åpenbart at det forelå en anmodning om akuttiltak fra kommunen, som utløste Bufetats bistandsplikt. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov. For at tidsbruken i Bufetats saksbehandling skal være forsvarlig, må det være barnets behov for hjelp og alvorligheten i barnets situasjon som avgjør når tiltak skal tilbys og er tilgjengelig for barnet. Helsetilsynet kan ikke se at Bufetat har vurdert dette da kommunen anmodet om bistand. Når institusjonen ungdommen var plassert på sa opp avtalen med øyeblikkelig virkning, sto ungdommen uten et institusjonstiltak. Det betyr at ungdommen fra dette tidspunktet ikke hadde et hjem, ikke hadde personer som kunne utøve den daglig omsorgen eller yte nødvendig behandling. Kun midlertidig var ungdommen i politiets varetekt. Situasjonen og ungdommens behov tilsa at det hastet med å finne et institusjonstiltak.

Det faktum at ungdommen midlertidig satt i arrest, og at begjæringene og begrunnelsene for fortsatt varetektsfengsling var at det ikke forelå noe institusjonstilbud, tilsier at Bufetat skulle agert raskt med et institusjonstiltak. Helsetilsynet har ikke grunnlag for å anslå noen mer konkret frist ut fra foreliggende opplysninger, men etter vår vurdering skulle Bufetat ha tilbudt et akuttiltak før det ble nødvendig med varetektsfengsling begrunnet i at Bufetat ikke hadde noe tiltak til barnet.

Helsetilsynet mener at Bufetat i kraft av sin bistandsplikt og sitt ansvar for institusjonene må være forberedt på slike situasjoner, og uavhengig sakens kompleksitet kunne «sikre et tilgjengelig og differensiert institusjonstilbud over hele landet». Helsetilsynet er ikke uenig i Bufetats anførsler om at det er viktig å foreta forsvarlige vurderinger av tiltakets innhold. Vi er også enig i at tidligere flyttinger, barnets synspunkt, sikkerhet og risiko må vurderes grundig ved plasseringer av barn. I kraft av sitt ansvar for institusjonstilbudet skulle imidlertid Bufetat ha vært godt nok forberedt til å håndtere den akutte situasjonen som oppsto. Det at enkelte barn som skal plasseres utenfor hjemmet har alvorlige atferdsvansker er påregnelig, og Bufetats tiltaksapparat må være dimensjonert for dette. Det skal til enhver tid finnes tilgjengelige og egnede tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet. At det er ferieavvikling skal heller ikke få betydning for forsvarligheten av Bufetats tilbud. Vi mener Bufetat i denne saken brukte for lang tid og at den samlede tidsbruken er en alvorlig overskridelse av forsvarlig behandling av anmodning om bistand i en akuttsituasjon. 

På bakgrunn av dette var vi enig Fylkesmannens vurdering og konklusjon om at Bufetat ikke oppfylte bistandsplikten, jf. bvl. §§ 2-3 andre ledd bokstav a). Vi kan heller ikke se at Fylkesmannen har tolket bistandsplikten for snevert i lys av forsvarlighetskravet i bvl. § 1-4 og hensynet til barnets beste, jf. § 4-1. Det var derfor grunnlag for å pålegge Bufetat å oppfylle bistandsplikten med et akuttiltak eller langvarig tiltak.