Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med Nav Skiptvet Marker om deres ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

07.11.2023 - 08.11.2023

Statsforvalteren i Oslo og Viken 07.12.2023

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Skiptvet og Marker kommuner og besøkte i den forbindelse Nav Skiptvet Marker fra 07.11.2023 til 08.11.2023. Vi undersøkte om kommunene sørger for at ivaretakelse av barns behov blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav når familien søker om økonomisk stønad slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Marker og Skiptvet kommuner med felles Nav-kontor sørger ikke for at det systematisk foretas en konkret og individuell vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad fra barnefamilier.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 24 og 25 og kommuneloven § 25-1.

Statsforvalteren har ikke konkludert med lovbrudd i undersøkelsen av om familier som mottar økonomisk stønad får kartlagt sine behov, og om familiene får oppfølging fra Nav-kontoret. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt i dette tilsynet.

Nav-kontorets praksis når de skal gjøre individuelle vurderinger av barnas løpende behov, kan bety at allerede vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene de trenger. Marker kommunes styringstiltak gjennom rapportering, oppsummeringer og kontrolltiltak sikrer ikke at utmåling av stønad til familiene er konkret og individuelt begrunnet. Skiptvet kommune har ikke fått rapporteringer som gjør at de kan følge med på tjenestene som gis.

Marker kommune har 30.11.2023 gitt tilbakemelding på at de ikke har innsigelser til faktagrunnlaget i utkastet til rapport.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunene ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunene gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunene er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kommuneinformasjon om Skiptvet og Marker

Skiptvet kommune er en landbrukskommune som ligger sentralt plassert i tidligere Østfold fylke i Viken. Kommunesentret er i Meieribyen hvor også Nav har lokaler. Kommunen er i vekst med netto innflytting, og hadde 3914 innbyggere i 2. kvartal 2023. Tall fra Kostra viser at kommunen har 87 sosialhjelpsmottakere, og det er 61 barn i familiene som mottok hjelp i 2022.

I Folkehelseprofilen for 2023 går det fram at andelen barn som bor i husholdninger med vedvarende lav inntekt ikke er signifikant forskjellig fra landet som helhet. Andelen som leier bolig er høyere enn landet ellers, men færre er trangbodde. Ungdommen i kommunen er lite fornøyde med lokalmiljøet, men er godt fornøyd med treffsteder. Folkehelseprofilen viser også at andelen ungdom i kommunen med overvekt eller fedme er høyere enn landsgjennomsnittet.

Marker kommune ligger ved svenskegrensen i Viken fylke. Store deler av kommunen er skogsområder. Kommunesenteret er i Ørje, hvor Nav har lokaler i kommunehuset.

Kommunen hadde 3634 innbyggere i 2. kvartal 2023. Tall fra Kostra viser at kommunen har 79 sosialhjelpsmottakere. Det er 38 barn i familiene som mottok hjelp i 2022.

I Folkehelseprofilen for 2023 går det fram tilsvarende som Skiptvet kommune, at andelen barn som bor i husholdninger med vedvarende lav inntekt ikke er signifikant forskjellig fra landet som helhet. Andelen som leier bolig er høyere enn landet ellers, men færre er trangbodde. Kommunene skiller seg når det gjelder hva ungdommene i kommunen mener om lokalmiljøet. I Marker svarer ungdommen at de er mer fornøyde med lokalmiljøet enn i Skiptvet. Ungdommene er fornøyde med treffstedene i begge kommuner.

Felles for kommunene er at det har signifikant lavere andel personer mellom 30-39 år som har utdanning fra videregående skole og høyere utdanning. I årsrapporten fra Nav Skiptvet Marker går det fram at helserelatert utenforskap fra arbeidslivet er en utfordring i begge kommuner, og at andelen med arbeidsavklaringspenger og uføretrygd er over gjennomsnittet. I Marker er også andelen unge med uføretrygd høy.

Organisering, styring og ledelse

Kommunene samarbeider om felles Nav-kontor. Marker ble vertskommunen for Nav-kontoret fra 01.06.2021. De ansatte som tidligere var ansatt i Skiptvet kommune, ble fra 01.06.2021 ansatt i Marker kommune. Nav-leder er statlig ansatt, sitter i ledergruppen i Marker og rapporterer til kommunaldirektør i Marker kommune.

I egenvurderingen som er sendt inn i forbindelse med tilsynet, opplyser Nav at rapportering til kommuneledelsen skjer gjennom årsmelding og økonomirapport, i ukentlige ledermøter og ellers ved behov. I dokumentasjonen vi har mottatt og i intervjuene er det ikke opplyst om rapportering på kvalitet på de sosiale tjenestene. I referat fra partnerskapsmøtene med Nav Øst Viken er ikke sosiale tjenester nevnt etter vertskommunesamarbeidet ble iverksatt. Tilgjengelighet for innbyggerne til Nav-kontoret, som også vil påvirke de sosiale tjenestene, har vært tema.

Vi har ikke fått informasjon om at kommuneledelsen i Marker og Skiptvet på andre måter får informasjon som gjør at de sikrer at sosialtjenesteloven følges når tjenestene gis på tilsynstidspunktet.

Kommunaldirektør i Marker kommune skal etter verstkommuneavtalen rapportere til Skiptvet kommune på både økonomi og omfang av tjenester. Vi får under tilsynet opplyst at det foreløpig ikke er rapportert videre til Skiptvet kommune på omfang av de sosiale tjenestene. Dette skal imidlertid være etterspurt fra Skiptvet kommune, og rapporteringsinnhold og rutiner er under utarbeidelse på tilsynstidspunktet.

Nav-kontoret har 14 ansatte fordelt på fire team under Nav-leder, teamene heter helse, sosial, arbeidssøker og gjeld. Arbeidet med de sosiale tjenestene er i hovedsak organisert i team sosial med 5 ansatte og en fagansvarlig. Økonomisk rådgivning på spesialistnivå er ikke organisert i samme team, men gir sosiale tjenester gjennom team gjeld. De ansatte og fagansvarlig er delegert myndighet til å fatte vedtak for hverandre. Det går fram av intervjuene at sakene drøftes med en kollega som skal beslutte saken og/ eller i fagmøter. Nav Skiptvet Marker har kontormøte som ledes av Nav-leder en gang per uke, og fagmøter en gang per uke som ledes av fagansvarlig og de ansatte i team sosial. Det er i fagmøtet sosialtjenestesaker drøftes. På tilsynstidspunktet var det ingen nyansatte, men vi fikk opplyst at nyansatte blir gitt opplæring fra hele teamet. Det var ikke utarbeidet opplæring- eller kompetanseplaner for Nav-kontoret. Det ble opplyst at de ansatte deltok på aktuelle webinar. Det er planlagt en opplæringsdag i desember hvor vold i nære relasjoner skal være tema. Det er ikke meldt behov for opplæring innenfor temaet i tilsynet. Klagesaker som er vært til behandling hos Statsforvalteren gås gjennom i fellesskap.

Kontoret har lokaler både i Skiptvet og Marker, åpningstiden for uplanlagte møter er begrenset til to timer, en dag per uke, på hvert arbeidssted. Det er oppgitt telefonnummer ved behov for rask hjelp. Brukerne har i stor grad direktenummer til sin veileder og kontorene er åpent for planlagte møter. I Marker er det også mulig å henvende seg til kommunens serviceskranke som har samme inngang som Nav-kontoret. Brukerne vi har hatt samtaler med forteller at tilgjengeligheten er god for dem.

Det er oppdaterte rutiner for behandling av søknad om økonomisk stønad og økonomisk stønad for barnefamilier. Det er eget kartleggingsskjema for barnefamilier og rutine for å forebygge utenforskap. Det er også utarbeidet prosedyre for samarbeid. Marker kommune har felles prosedyre for avviksmeldinger. Avvikene skal meldes i kvalitetssystemet TQM som også har moduler for risikovurderinger og rutiner. Vi får opplyst at rutinene som gjelder sosiale tjenester ligger i TQM, i tillegg ligger de lettere tilgjengelig for veilederne i teams. Det er meldt ett avvik i TQM siste år fra Nav. Avviket var ikke innenfor tema for tilsynet. I intervjuene blir det opplyst at feil som avdekkes i saksbehandlingen meldes til den som har ansvar for saken og rettes. Det går ikke fram av dokumentene eller i intervjuene at ledelsen har undersøkt eller etterspurt om det er gjentagende feil i saksbehandlingen.

Det er i september i år gjort en risikovurdering av hvordan Nav sikrer barns behov ved søknad om økonomisk sosialhjelp. Vurderingen er gjort etter mal i TQM med tallverdier for risiko. Konklusjonen er moderat risiko. Nav har kommet til at det ikke er behov for tiltak. Det går ikke fram hva som ligger til grunn for vurderingen, eller om vurderingen er en del av risikovurdering som gjennomføres som en del av internkontrollen styrt av kommunen. Vi har i intervju fått informasjon om at vurderingen er tatt opp i fagmøte, men ikke formidlet videre i lederlinje til kommuneledelsen.

Kartlegging

Vi har i tilsynet gått gjennom 19 saksmapper i kommunens fagsystem. Samlet i mappene har vi gått gjennom ca 95 vedtak fra 2022 og 2023, journalnotater, kartleggingsskjema og søknader i samme periode. Vi fant kartleggingsinformasjon om barna i vedtak, kartleggingsskjema og/eller journal.

Nav Skiptvet Marker har kartleggingsskjema de bruker tilgjengelig for familiene på nett. Skjema sendes til familiene slik at de kan forberede seg til samtale, eller selv fylle ut skjema hvis de ønsker det. Skjemaet bidrar til å kartlegge de fleste av områdene som har betydning for å vurdere barnas behov. Bolig er ikke en del av skjemaet, vi kommenterer dette punktet nedenfor. Vi fant at kartleggingsskjemaet ble sendt til flere av familiene i undersøkelsen. Der familiene ikke fylte ut skjemaet tas det initiativ til samtaler om familiens behov fra Nav. De fleste sakene vi gikk gjennom var familier som mottar hjelp over tid. De hadde jevnlig samtaler med Nav-kontoret i forbindelse med hver søknad. Samtalene er gjennomført på kontoret eller per telefon. Vi får opplyst at hjemmebesøk er sjeldent, men at det er anledning til dette hvis familiene ønsker det. De ansatte opplyser at kontoret har forbedringspunkter når det gjelder systematikken i kartleggingen og nedtegnelse av det som vedtakene bygger på. Vi fikk informasjon i intervjuene om at den som beslutter vedtaket, i de aller fleste tilfeller hadde diskutert saken med den som har skrevet vedtaket i forkant og har flere opplysninger enn det som går fram av mappene.

Vi ser i mappene at kartleggingen gjøres med utgangspunkt i det bruker tar initiativ til å snakke om eller søke stønad til. Både brukerne og de ansatte opplyser at de kartlegger barna i samtalene. Vi ser også at andre behov enn det brukeren i utgangspunktet henvender seg om avdekkes i samtalene. Dette er dokumentert både ved at søknadsteksten i søknaden utvides i vedtaket og i journalnotater. Vi får også opplyst at det for enkelte familier gjøres en særlig oppfølging fordi Nav er kjent med at foreldrene kan trenge påminnelser om å søke om stønad til behov barna har.

I de fleste sakene er ikke opplysninger om boligen dokumentert. I to saker hvor det er utfordringer med bolig, er relevante forhold journalført. Brukerne vi har hatt samtaler med bekrefter at de har snakket med Nav om boligen de bor i. Det går fram av disse samtalene at Nav har tematisert at familien kunne vært tjent med en større bolig, men at familien nå ikke ønsker å flytte. Det er ikke opplysninger fra samtalene om at brukeren ønsker hjelp til en annen bolig enn de har, eller at Nav har avslått hjelp hvis bruker har ønsket bistand til å finne ny bolig eller funnet ny bolig. I intervjuer kommer det fram at Nav-kontoret vet hvor familiene bor, og i hovedsak også hvordan boligen er. Nav opplyser at de har hatt kontakt med de fleste brukere over tid, og vet hvor de bor. De ansatte opplyser at de kjenner boforholdene i kommunene godt.

Vi har funnet mangler i helhetlig kartlegging der det søkes om hjelp i forbindelse med samvær.

Flere av de vedtakene vi har sett om samvær, er fattet i en situasjon hvor bruker er selvhjulpen og søker om stønad rett i forkant av samværet. Nav spør bruker om hvilket behov han/hun har fram til neste utbetaling inkludert samværsutgifter. Det er innvilget stønad både til aktiviteter, ferie og løpende livsopphold i slike tilfeller. Nav Skiptvet Marker tar utgangspunkt i faktisk samvær ved utmåling av stønad når den som søker har mer samvær enn avtalt i samværsavtale. Det kommer fram i intervjuer og mappegjennomgang.

I to saker er det innvilget stønad til nyankomne flyktninger, kartleggingen av behovet er ikke dokumentert i saksbehandlingssystemet i Nav. Vi får opplyst at flyktningene får sin oppfølging fra flyktningetjenesten. Denne tjenesten ligger utenfor Nav-kontoret og bistår med innbo, bolig, leker til barn og andre behov ved bosetting og oppfølging. Nav har i samarbeid med familiene og flyktningetjenesten innvilget stønad når det er behov utover det flyktningetjenesten har bistått med. Her har vi fått opplyst at opplysningene om familiene er dokumentert i flyktningetjenesten.

Vurdering og beslutning

I vedtakene vi har gått gjennom er det lagt inn livsoppholdsutgifter for hvert enkelt barn etter veiledende satser. Det er ikke livsoppholdsbeløp som avviker fra satsene hvis vi ikke ser hen til tilleggsytelser når det gjelder livsopphold for en hel måned.

Vi finner variasjon i utmåling av stønad til samvær og hjelp i en nødssituasjon. Begrunnelsene går ikke alltid tydelig fram av vedtakene, men bygger i hovedsak på hva det er søkt om eller hva bruker har svart han eller hun trenger. Vi finner ikke gjennomgående bruk av satser uten vurdering i disse vedtakene. Vi finner også dokumentasjon på hvordan brukerne involveres i utmålingen av stønad i disse situasjonene.

Vi så ikke bruk av stordriftsfordel eller at barnetrygden ble tatt med som inntekt i vedtakene. Bruk av livsoppholdssatser for månedlige stønader, og at barnetrygden holdes utenfor ved vurdering av stønadsbehovet, bekreftes i intervjuer.

Det innvilges tilleggsytelser både til formål som er en del av satsen til livsopphold er ment å dekke, og til formål normalt ligger utenfor livsoppholdssatsen.

Det kommer ikke fram i et flertall av vedtakene, heller ikke sett i sammenheng med søknaden, hvordan Nav-kontoret kommer fram til det faktiske beløpet som er innvilget til tilleggsytelser til klær, samvær, høytidsfeiringer eller fritidsaktiviteter. I et mindretall av sakene om tilleggsytelser, samvær og hjelp i en nødssituasjon går det fram hvordan Nav har kommet fram til beløpet som innvilges.

Vurderingen av barn beste kommer godt fram i to av vedtakene. Vedtakene gjelder innvilgelser av stønad som vanligvis ikke er en del av nødvendig livsopphold.

I vedtakene vi har gått gjennom er det gjort konkrete og individuelle vurderinger etter § 19 ved avslag etter § 18. Vi har også i tre vedtak sett innvilgelser etter § 19 som er godt begrunnet og hvor barns behov kommer fram av vurderingen. Intervjuene bekrefter at Nav-kontoret vurderer og begrunner avgjørelsen om stønad skal ytes etter § 19 når det gis avslag etter § 18.

Oppfølging

Vi ser jevnlig dokumenterte samtaler i 18 av 19 saker vi har gått gjennom. De ansatte opplyser at familiene har direktenummer til sin veileder og at de får tilbakemelding om at det er lett å komme i kontakt. Det er ikke ventetid på samtaler ved kontoret. Brukerne vi har snakket med har opplyst det samme.

Det er spor av informasjon om mulige samarbeidsinstanser i 5 av 19 saker. Det er ikke informasjon om det er aktuelt med et samarbeid med Nav i disse sakene eller hvorvidt bruker eventuelt ikke har ønsket dette. Vi finner deltakelse i samarbeid i en sak. To brukere vi har snakket med som har hjelp fra flere tjenester, sier at de mener det ikke er aktuelt at Nav deltar i samarbeidet.

Det er fattet vedtak etter § 17 for 8 brukere i sakene vi har gått gjennom som mottar økonomisk rådgivning fra team gjeld. Vi finner ikke at det er fattet vedtak om rådgivning på andre områder eller når veiledningen gjelder enklere økonomisk rådgivning i vår gjennomgang. I flere vedtak gis det råd og veiledning med henvisning til § 17. Gjennom intervju får vi informasjon om at henvisningen settes inn i vedtaket når det er gitt råd og veiledning i forbindelse med vedtaket.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Forsvarlige vurderinger og riktig stønadsbeløp bygger på at det er innhentet relevante og nødvendige opplysninger om familiens behov. Nav-kontoret skal derfor foreta en helhetlig kartlegging hvor behovene til hvert enkelt barn undersøkes. Opplysninger som har betydning for familiens sak må skrives ned, og nødvendig dokumentasjon må innhentes. Saksbehandlingen skal dokumenteres tilstrekkelig til at bruker, veileder, andre ansatte og ledere kan se hva som er gjort og vurdert i saken. For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale, og det er derfor viktig at Nav ikke foretar en forenklet kartlegging kun på bakgrunn av søknadens karakter. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdaterte og eventuelle nye behov blir avdekket.

Vi har funnet dokumenterte opplysninger om barna i 18 av 19 saker. Vi ser bruk av kartleggingsskjema enten direkte eller ved at enkelte av punktene i kartleggingsskjema er tematisert i samtaler. Dette samsvarer med opplysninger fra brukerne og de ansatte som forteller om at barna er tema i samtale med Nav. I hastesøknader ved samvær er kartleggingen av begrenset omfang. Nav spør bruker om hvilket behov han/hun har fram til neste utbetaling inkludert samværsutgifter. Det er naturlig i en slik situasjon, samtidig vil en ved gjentatte søknader fra samme foreldre måtte sikre seg at kartleggingen blir bred nok.

I to saker med nyankomne flyktninger er kartleggingen av familiens behov ikke godt nok dokumentert i saksbehandlingssystemene til Nav. Det er innvilget stønad til nyankomne flyktninger som får sin oppfølging fra flyktningetjenesten. Flyktningetjenesten bistår med innbo og andre behov ved bosetting, og bistår med søknad til Nav når behovet er utover hva de bistår med. Nav-kontoret må sikre at de dokumenterer kartleggingen og behovet i sitt saksbehandlingssystem når de utbetaler ekstra hjelp til klær og annet med begrunnelse i sosialtjenestelovens bestemmelser. Vi fikk under tilsynet opplyst at opplysningene om familiene var i flyktningetjenesten. Under tilsynet gjaldt dette få saker, og det ble også stilt spørsmål ved om det var sosiale tjenester som ble ytt. Vi har derfor valgt å legge mindre vekt på manglende dokumenterte opplysninger i disse to sakene i totalvurderingen.

Dokumentasjonen av boforholdene til familiene i et flertall av sakene er kostnad og om det er leid eller eid bolig. Det er lite dokumentasjon på at boligbehovene til hvert enkelt barn er undersøkt. Det har vært av betydning for vår vurdering at de familiene vi har snakket med har bekreftet at bolig er tema, og at vi samtidig ser i de to sakene det er vanskeligheter med bolig er journalført opplysninger og spurt om relevante forhold knyttet til barna. Hjemmebesøk brukes i liten grad nå, men kan avdekke forhold hjemme og bør vurderes der bruker ønsker det. Vi har i vurderingen lagt vekt på brukernes uttalelser sammenholdt med kunnskap veilederne har i intervjuene, og har konkludert med at boligbehov kartlegges og at barnas behov er tema i disse samtalene.

Det er vår vurdering etter gjennomgangen av sakene at det er mangler i systematikken i journalføring og opplysninger i vedtakene. Samtidig har vi sett at det avdekkes nye behov etter søknad er levert og at det er hyppige samtaler med brukerne. Vi legger også vekt på opplysningene om at Nav tar særlig initiativ overfor familier som trenger påminnelser for å søke om hjelp. Vi mener at det er en risiko for at opplysninger går tapt ved å ikke skrive dem ned mer systematisk. Risikoen kan føre til at brukerne gjentatte ganger må fortelle det samme eller at hjelpen de får ikke blir riktig. Risikoen vil øke ved uplanlagt fravær.

Det har ikke vært nyansettelser de siste par årene, og de fleste har arbeidet i Nav i Skiptvet og Marker i mange år. Drøftingsmøter og samtaler med den som skal godkjenne vedtakene i saksbehandlingen, gir grunn til å tro at en del av opplysningene som ikke journalføres også er kjent for den som godkjenner vedtakene. Flere av familiene har også hatt den samme veilederen over flere år. Veilederne opplyser at de kjenner familiene godt. Kravet til forvaltningen er likevel at opplysningene må skrives i journal eller vedtak. Brukeren vil også ha behov for å vite hvilke opplysninger som legger til grunn i vedtaket, selv når Nav i kontakten med bruker ofte også formidler dette muntlig.

Oppsummert har vi lagt vekt på at dokumentasjon på nye behov avdekkes, etter at søknaden er levert, og før vedtaket er fattet. Det er hyppige samtaler med brukerne, samt bruk av kartleggingsskjema og notater med kartlegging i de fleste saker. I alle saker er det vedtak hvor stønad spesielt til barna er vurdert, og at brukerne er samstemte med de ansatte om barnas behov er tema i samtaler.

Vurdering og beslutning

Nav-kontoret skal foreta en konkret og individuell vurdering basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging eller at opplysningene som er vektlagt ikke kommer fram av saken, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning. Sosialtjenesteloven gir ikke adgang til å fastsette stønadsbeløpet i henhold til satser alene uten å ha foretatt individuelle vurderinger.

I vedtakene er det lagt inn livsoppholdsutgifter for brukerne og hvert enkelt barn etter veiledende satser. Dette innebærer en differensiering av familiemedlemmene, altså hva som er tiltenkt hvert enkelt barn og de voksne i familien når det gjelder livsoppholdsutgifter. Når det utelukkende henvises til norm eller sats for livsopphold, blir det vanskelig for brukeren å forstå at ytelsen er skjønnsbasert. Ledelsen av Nav-kontoret skal også følge med på om det gjøres konkrete og individuelle vurderinger i alle saker. Det betyr også at vurderingene og hva de bygger på må gå tydelig fram av saksdokumentene.

Det gis tilleggsytelser i flere saker både til formål som er en del av livsoppholdssatsen, og til formål utover hva satsen er ment å dekke. Vi har vurdert om bruk av tilleggsytelser med samme formål som inngår livsoppholdssatsen kan ses som en individuell vurdering av livsoppholdet. I vurderingen har vi lagt vekt på at det ikke kommer fram i vedtakene hva som inngår i satsen og hvordan Nav har kommet fram til tilleggsbeløpet. Eksempelvis er fornyelse av klær en del av livsoppholdssatsen. Der det er gitt tilleggsytelser til klær går det ikke fram hva som er behovet, hvor mye som tilleggsytelsen skal dekke og om det er lagt til grunn at deler av behovet skal dekkes av livsoppholdsbeløpet. Hvordan Nav har kommet fram til beløpet som gis til formål som ikke er en del av livsoppholdssatsen går heller ikke alltid fram av sakene. Det er derfor slik vi vurderer det ikke grunnlag for å avgjøre om familiene får forsvarlig hjelp etter § 18.

I de tilfeller det gis avslag etter § 18 eller det innvilges deler av det bruker søker om, skal Nav vurdere om stønad kan gis i særlige tilfeller etter § 19. Det er få avslag i vår gjennomgang. Der vi finner avslag har Nav gjort en konkret og individuell vurdering etter § 19. Vi finner også innvilgelser begrunnet etter § 19 i vår gjennomgang. Funnene i dokumentgjennomgangen bekreftes i intervjuene.

Oppfølging

Det er tre kriterier som legges til grunn for å vurdere om det er oppfølging av familiene. Det er tilstrekkelig at et av kriteriene er oppfylt med minst 50% for å tilfredsstille kravene til oppfølging i dette tilsynet. Kriteriene er: gjennomføres det samtaler, fattes det vedtak på § 17 og foreligger det spor av samarbeid med andre instanser.

Saksdokumentene viser at det gjennomføres samtaler med brukere i minst 50% av de saksmappene vi har gjennomgått.

Det er dokumentert samarbeid mellom Nav og andre instanser rundt oppfølgingen av en familie. Vi har sett informasjon i flere saker at familien får bistand fra flere instanser. Det er her ikke journalført om bruker ønsker at Nav skal involveres i dette samarbeidet, eller om det er hensiktsmessig om Nav har en rolle eller ikke. Brukere vi har snakket med har opplyst at de i sin sak ikke ser det som ønskelig at Nav deltar.

Det fattes vedtak om økonomisk rådgivning etter § 17. Det vises til § 17 i flere av vedtakene for råd og veiledning som er gitt. Det er få opplysninger om hva det er gitt veiledning om. Vi finner ikke henvisninger til § 17 i vedtakene hvor det er planlagt oppfølging og veiledning fremover, utover vedtakene fra økonomisk rådgiver.

Internkontroll

God internkontroll gir forsvarlige tjenester. Forsvarlighetskravet i sosialtjenesteloven er dynamisk og endrer seg over tid. Forsvarlig tjeneste endres med faglig utvikling, endret verdioppfatning og hva som er god praksis på området. Kommunedirektøren i begge kommuner har lederansvar for internkontrollen for de sosiale tjenestene i Nav Skiptvet Marker. Marker kommune har ansvaret for driften av Nav-kontoret. I praksis vil utarbeidelse av risikovurderinger, tilpasninger og innretning på internkontrollen for Nav-kontoret og formalisering av rutiner være delegert til Nav-leder.

Nav-kontoret har 14 ansatte. De ansatte som gir sosiale tjenester, har lang erfaring fra arbeid med sosiale tjenester og formidler i intervjuene god kunnskap om regelverket. Nav-kontoret har utarbeidet relevante rutiner på tilsynsområdet. Rutinene er nylig oppdatert. Veilederne og fagansvarlig godkjenner hverandres vedtak ved å kontrollere om beløpene er riktige, om språket er godt og om det ellers ser riktig ut. De ansatte opplyser om at de gir muntlige tilbakemeldinger om feil, og at det er lav terskel for å gi slike tilbakemeldinger.

Vedtak er en viktig kilde for å undersøke om tjenestene som gis er forsvarlige. Kvalitetssikring av vedtak kan være en tidkrevende, men er nødvendig for å følge med på, og endre feil i praksis. Det er ikke utarbeidet rutiner for hva som skal kontrolleres ved godkjenning av vedtak. Nav Skiptvet Marker har heller ikke systematiske gjennomganger av vedtak eller rapportering som kan sikre at ledelsen fanger opp gjentatte feil. Kommunens avvikssystem er ikke brukt til å melde faglige feil. Sakene drøftes i møter for å sikre lik praksis. I intervjuer går det fram at de ansatte mener det er forbedringspunkter når det gjelder journalføring. Ledelsen har på tilsynstidspunktet ikke iverksatt tiltak for å bedre journalføringen. Mangler ved begrunnelsene i vedtakene er ikke avdekket av ledelsen.

Slik vi vurderer det er det en risiko for at gjentagende feil ikke avdekkes, og blir kjent for ledelsen i Nav-kontoret som har ansvar for å påse at avvik rettes.

Nav har gjennomført en risikovurdering etter mal i TQM i september. Tema for vurderingen var: Hvordan sikre barns behov gjennom Nav? Risikovurderingen konkluderer med en moderat risiko. Nav har vurdert at det ikke er behov for tiltak. Det kom ikke fram under tilsynet hvordan kommunene innhenter risikoanalyser for de sosiale tjenestene, eller hvordan beslutningen om vurdering for dette tema ble avgjort og gjennomført. Det kom ikke fram under tilsynet at risikovurderingen på dette tema ses i sammenheng med andre vurderinger som kan gi en samlet vurdering av de sosiale tjenestene.

Internkontrollen i Marker kommune har ikke vært tilstrekkelig til å avdekke og rette feil i praksis knyttet til vurdering og beslutning av økonomisk sosialhjelp til barnefamilier. Vi kan heller ikke se at Skiptvet kommune har fått informasjon om kvaliteten av tjenesten slik vertskommuneavtalen legger opp til.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Marker og Skiptvet kommuner med felles Nav-kontor sørger ikke for at det systematisk foretas en konkret og individuell vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad fra barnefamilier.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenesteloven §§ 4,18, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 24 og 25 og kommuneloven § 25-1.

6. Oppfølging av påpekt lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber Marker kommune å utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sender den til Statsforvalteren i forkant av første dialogmøte.

Første dialogmøte er avtalt 14. desember hvor tiltaksplanen er tema, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør

Nina Westby Evensen
revisjonsleder
Sosial

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 29.08.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Skiptvet Marker, og innledet med et kort informasjonsmøte 07.11.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.11.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket og innhentet fra kommunens nettsider. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Organisasjonskart for Nav Skiptvet Marker
Ansattliste med oppgavefordeling
Årsmelding 2022
Partnerskapsavtale for Nav Skiptvet Marker
Referat fra partnerskapsmøter i perioden 2021 - 2023
Avtale om vertskommunesamarbeid om felles Nav-kontor
Strategidokument 2023 for Nav Skiptvet Marker
Risiko- og sårbarhetsanalyse
Delegering av myndighet i sosialtjenesten
Oversikt over fagsystemer
Rutine for saksbehandling av ordinære saker økonomisk sosialhjelp
Prosedyre for å sikre samarbeid med andre instanser
Rutine for økonomisk sosialhjelp til barnefamilier
Sjekkliste for familier med barn som mottar eller har mottatt økonomisk sosialhjelp
Rutine for å hindre utenforskap
Prosedyre for hendelsesmeldere i TQM
Egenrapportering i skjema tilsendt fra tilsynsmyndigheten
Søknadsskjema, sjekkliste og dokumentalister fra kommunenes nettsider

Det ble valgt 19 mapper etter følgende kriterier:

saksmapper med vedtak fra nye familier
saksmapper med vedtak fra langtidsmottakere (mer enn seks mnd.)
saksmapper med vedtak fra familier med flere enn tre barn
saksmapper med vedtak som omhandler samvær
saksmapper med vedtak av akutt karakter

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

7 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

seniorrådgiver, Cecilie Gjerløv Engan, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
seniorrådgiver, Atif Bashir, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
fagleder, Nina Westby Evensen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder
seniorrådgiver, Camilla Sønnichsen Kayed, observatør ansatt i Helsetilsynet

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk