Rapport fra tilsyn med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Hammerfest kommune ved Nav Hammerfest-Måsøy 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Hammerfest kommune og besøkte i den forbindelse Nav Hammerfest-Måsøy fra 18.04.2023 til 20.04.2023. Vi undersøkte om Hammerfest kommune sørger for at Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov for rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier. Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester som de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
3. Nav-kontoret tilbyr i liten grad systematiske oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tjenester, og/eller fatter vedtak etter lovens § 17, opplysning, råd og veiledning. Dette kan medføre at familier ikke får og dekt sine hjelpebehov, og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er lovbrudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 42, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommunelovens § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad, ved å vurdere:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

• sosialtjenesteloven
• forvaltningsloven
• lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
• forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven, og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.
I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2023 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.
Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.
I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Hammerfest kommune

Hammerfest kommune ligger i Finnmark og er en del av Troms og Finnmark fylke. Ifølge SSB hadde kommunen 11 371 innbygger per 1. januar 2023. Kommunen grenser til Måsøy, Porsanger, Alta og Hasvik. I 2022 var andelen sosialhjelpstilfeller i befolkningen 2,8 prosent. Det vil si at 317 innbyggere i kommunen var sosialhjelpsmottakere i 2022. Til sammenlikning var andelen på landsbasis 2,5 prosent. Andel barn i familier som mottok sosialhjelp, fra 0-17 år, var 7,6 prosent i 2022. Det vi si at 166 barn lever i familier som mottar sosialhjelp. Til sammenlikning er prosentandelen på landsbasis 6,2 prosent for denne gruppen.

Vertskommunesamarbeid
Hammerfest kommune og Måsøy kommune har inngått vertskommunesamarbeid for de sosiale tjenestene i Nav. Hammerfest kommune er vertskommune. Tjenesten har hovedkontor i vertskommunen og tjenestested i samarbeidskommunen. Nav-kontoret sine tjenester er tilgjengelig for drop in-timer to kontordager hver uke. I tilsynet er det kun tjenester til innbyggere i Hammerfest kommune som er undersøkt.

Intern organisering
Nav Hammerfest er en del av kommunens sentraladministrasjon. Kommunedirektør er kommunens øverste administrative leder, kommunedirektøren har fem stabsområder. Nav er et av de fem stabsområdene. Nav-leder er med i kommunedirektøren sin ledergruppe og rapporterer direkte til kommunedirektør.

Nav-kontoret har 29 årsverk, hvor 17 er statlig og 12 er kommunale. Kontoret er delt inn i to avdelinger, markeds- og oppfølgingsavdelingen og veilednings- og forvaltningsavdelingen. Det er fire veiledere som fatter vedtak om økonomisk stønad, disse tilhører veilednings- og forvaltningsavdelingen. Brukere med behov for sosiale tjenester fordeles på de ansatte etter fødselsdato og hver veileder har ansvar for sine brukere. Det samarbeides med den andre avdelingen om oppfølging av brukerne. Avdelingsleder har delegert myndighet til å godkjenne vedtak fattet etter sosialtjenesteloven. Ved avdelingsleders fravær er ansvaret for godkjenning av vedtak delegert til fagansvarlig.

Det avholdes fagmøter annenhver uke, hvor saksbehandlere som fatter vedtak etter sosialtjenesteloven deltar. Møtene har ikke fast agenda, men brukes til både faglig informasjon og drøfting av enkeltsaker. I disse møtene tas også opp klagesaker som har vært til behandling hos
Statsforvalteren, deltakelse på nettseminar i regi av Statsforvalteren og andre opplæringsaktiviteter. Det er uklart hvor systematisk dette gjennomføres. Møtene ledes av fagansvarlig. I tillegg deltar ansatte på kontoret på ulike tverrfaglige møter, som med innvandrertjenesten, rus- og psykiatritjenesten og barneverntjenesten.

Overordnet styring og ledelse
Nav-kontoret har en midlertidig Nav-leder som er statlig ansatt. Hun leder også et annet kontor på andre siden av fylket hvor det er vertskommunesamarbeid. Nav-leder er i utgangspunktet med i kommunens ledergruppe og skal delta på ukentlige møter med kommunedirektøren. På grunn av at det for tiden er midlertidig Nav-leder har kontakten med kommunedirektøren vært ved behov, og Nav-leder har ikke deltatt fast på ledermøtene til kommunedirektør.

Det overordnede ansvaret for tjenestene etter sosialtjenesteloven knyttet til barn og unge ligger til kommunedirektøren.

Avvikssystem
Nav-kontoret har to avvikssystem, et statlig og et kommunalt. Det kommunale avvikssystemet QM+ og det statlige avvikssystemet ASYS.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, ledere og brukere. Vi sendte ut invitasjon til brukerintervju til 13 brukere. Vi gjennomførte to intervju i forkant av selve tilsynsbesøket.

Funnene sorteres under tilsynets hovedtema; kartlegging, vurdering og beslutning, og oppfølging. I tillegg har vi et punkt om styring og ledelse. Vi har fått tilsendt de fire siste vedtakene med tilhørende søknader for 28 brukere med barn. Flere av disse sakene er i tillegg gjennomgått i saksmappegjennomgang under selve tilsynsbesøket. I saksgjennomgang har vi også sett etter journalnotater for dialog med brukerne både i det kommunale fagsystemet Velferd og det statlige systemet Modia.

Kartlegging

Ansvar for brukerne er fordelt på fødselsdato, og kartlegging av familien skal gjøres av den som får tildelt ansvaret for brukeren. De fleste søknadene om økonomisk stønad mottas digitalt.

Statsforvalteren har i forkant av tilsynet gjennomgått vedtak med tilhørende søknad i 28 saker, totalt 84 vedtak med tilhørende søknader. Under tilsynet gikk vi gjennom 13 av disse sakene sammen med to av de ansatte, hvor vi undersøkte relevant informasjon og dokumentasjon innenfor tilsynets tema i fagsystemene.

Ved gjennomgang av saksmappene så vi lite dokumentasjon på kartlegging av brukere og deres familier. Vi fant ett journalnotat med tilfredsstillende kartlegging. Det fremkommer ikke noen systematisk kartlegging av familiens eller barnas behov. Innhenting av informasjon er i hovedsak knyttet til økonomi og faktiske forhold rundt den konkrete søknaden som foreligger. I den grad det er gjort kartlegging er det tilknyttet materielle behov det søkes om stønad til, eksempelvis klær, fritidsaktivitet, SFO og barnehage. I de sakene vi har gjennomgått spørres det ikke særskilt om forhold ved barna. Helhetlig kartlegging av familiens behov finner vi lite av. I alle sakene finnes det opplysninger om hvor mange barn som tilhører familien og alder på barna.

Kontoret har samarbeid med innvandrertjenesten og har faste møter med dem. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at innvandrertjenesten i flere tilfeller er de som kartlegger brukerne. Innvandrertjenesten opplyser Nav-kontoret dersom det er noen relevante opplysninger om felles brukere.

Gjennom intervju kom det frem ulike oppfatninger fra saksbehandler om hvordan kontoret kartlegger brukere. Noen oppfattet at de kartla barna og familiene, andre viste til at dette arbeidet var krevende på grunn av manglende ressurser. Det ble fortalt at barneperspektivet ikke alltid var i fokus. Kontoret har utarbeidet kartleggingsverktøy, men i egenrapporteringsskjemaet ble det redegjort for at kontoret ikke hadde kartleggingsskjema. Gjennom intervju ble vi gjort oppmerksom på at kontoret har dette, imidlertid var ikke alle ansatte kjent med at dette var utarbeidet og i bruk. Det ble også fortalt at det var varierende hvor mye de ansatte benyttet seg av skjemaet.

Ansatte fortalte at de hadde samtaler med brukere, men dette foregikk mest over telefon. Vi finner imidlertid lite spor av dette i vedtak og journal. Det ble nevnt i intervju at informasjonen ble dokumentert i vedtakene. Dette så vi få spor av i vedtakene. Vi ble også informert i intervju om en konkret sak hvor veileder hadde gjennomført samtale med barn, for å avdekke barnets ønsker i saken.

I intervju bekreftes det at ansatte bruker tolk ved behov, og at vurderingen av behovet for tolk er opp til den enkelte veileder.

Vurdering og beslutning

En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering i vedtakene som fattes etter sosialtjenesteloven. I sakene vi gjennomgikk manglet en tilstrekkelig kartlegging. Ved mappegjennomgang var det ikke dokumentert en konkret og individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov i vedtakene. Vi ser i noen få vedtak at det er gjort konkrete vurderinger. Dette er i tilfeller hvor foreldrene har fremsatt spesielle behov i søknaden. I saksbehandlingen var det heller ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov.

Hammerfest kommune bruker i all hovedsak statens veiledende livsoppholdssats. Kontoret har tidligere benyttet egne kommunale satser. Gjennom intervju ble det fortalt at de hovedsakelig benytter statens veiledende satser. Vi ser imidlertid i noen vedtak at det vises til andre satser. Kontoret benytter lavere kommunal sats i tilfeller hvor ungdom bor hjemme. Høyere livsoppholdssatser benyttes ofte i tilfeller hvor bruker er gjenganger eller brukere som er uføretrygdet. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at det er faggruppen som har laget de kommunale satsene, basert på tidligere saker. Nødhjelpssatsen er oppjustert etter tilbakemelding fra Statsforvalteren før tilsynets oppstart.

Mappegjennomgang og intervju viser at økonomi og beregning over og under sats er avgjørende for utmåling av stønad. I vedtakene så vi at kontoret ikke oppdaterer satsene i tråd med statens veiledende satser, men at dette blir gjort en stund etter at satsene var økt. Dette ble også erkjent i intervju med ansatte. Gjennom informasjon og intervju fremstår det som at det ikke blir gitt informasjon om hva brukerne kan søke på.

Kontoret tar med alt brukere har av inntekter i sine beregninger. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at barnetrygden holdes utenfor og at dette skal være gjort siden september 2022. I mappegjennomgang så vi imidlertid saker hvor barnetrygden var benyttet i vurderingen. Ansatte fortalte i intervju at barnetrygden ble henvist til i noen saker, og erkjente samtidig at de er kjent med at dette ikke skal gjøres.
Vi finner ikke spor i saksdokumentene, under saksgjennomgang eller i det vi har hørt i intervju, som tilsier at Nav-kontoret gjør en vurdering av hvilke saker eller tilfeller det er nødvendig eller behov for å undersøke barnas situasjon nærmere/snakke med foreldrene om barna, eller ikke.

Vi ser i vedtakene at det benyttes mye standardtekster både som informasjon, vurdering og beslutning, uten at disse tekstene tilpasses det enkelte vedtak eller gir forklaring på de vurderinger som gjøres. Generelt så vi få individuelle vurderinger i vedtakene.

Oppfølging

Gjennom intervju og gjennomgang av saksmapper, kommer det frem at brukerne i liten grad følges opp med samtaler og veiledning, utover kontakt som følge av innlevert søknad og utbetaling av stønad. Det er fravær av journalnotat i nesten alle sakene. Det vi ser av spor av personlig kontakt med brukerne, er først og fremst nedtegnet i selve vedtakene.

Vedtakene inneholder en standardtekst om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17. Veilederne fortalte at de fattet vedtak etter § 17 ved søknad eller behov. Gjennom mappegjennomgang så vi ett vedtak som var fattet etter § 17. Veiledere fortalte at de ga opplysning, råd og veiledning i samtaler med brukerne. Dette finner vi få spor av. Vi finner få saker hvor Nav- kontoret går aktivt inn i den enkelte sak og avdekker konkrete behov for tjenesten og tilbyr brukerne oppfølging tilpasset deres behov. Intervjuene bekrefter våre funn.

Det kom ikke frem at det avdekkes behov for tjenester og oppfølging fra andre deler av hjelpeapparatet. Både i gjennomgang av saksmapper og gjennom intervju ser vi lite spor av samarbeid med andre tjenester, også i saker det er behov for det.

Styring og ledelse

I egenrapporteringen ble det informert om at kontoret ikke har kartleggingsskjema tilknyttet temaet for tilsynet. Gjennom intervju med ansatte fikk vi informasjon om at dette ikke stemte. Vi ble fortalt at kontoret har et kartleggingsskjema, men alle ansatte var ikke kjent med det. I intervju ble det fortalt at kartleggingsskjemaet har vært i bruk siden januar 2023. Noen veiledere kjente ikke til dette, andre mente de ikke hadde behov for det. Lederne ved kontoret var ikke kjent med kartleggingsskjemaet i det hele tatt.

Det er ulik forståelse og praksis av arbeidet blant medarbeiderne. Dette bekreftes både gjennom intervju og mappegjennomgang. Det er lite systematikk i form av rutiner og forventninger til veilederne om den enkeltes ansvar i dette arbeidet, og det blir derfor tilfeldig hva som faktisk gjøres i den enkelte sak. Det ble ikke gitt informasjon om at kontoret hadde andre skriftlige rutiner enn kartleggingsskjemaet og rutiner ved avvik. Det er i liten grad felles forståelse av hvordan arbeidet skal utføres. Det ble også fortalt at veilederne har fagmøter jevnlig.

Gjennom intervju ble det fortalt at fagansvarlig har opplæringsansvar, samt ansvar for opplæring av nyansatte. Vi er ikke kjent med at det er utarbeidet egne rutiner for opplæring. Hvordan oppfølging av kompetansebehov for øvrige ansatte skjer er uklart. Flere av veilederne viser til at de deltar på opplæringene til Statsforvalteren, og at dette er den eneste opplæringen de deltar på.

I egenrapporteringsskjema ble det skrevet at avvik sjeldent meldes. Gjennom egenrapporteringsskjema og intervju fremkom det ikke hvordan praksisen på kontoret er når det gjelder håndtering av faglige avvik. Kommunedirektør fortalte at det ikke var mottatt avvik fra Nav- kontoret. Nav-leder informerte om at avvikssystemet ikke ble brukt godt nok. Nav-leder skal følge opp avvik som meldes. I egenrapporteringsskjemaet ble det meldt at kommunen ikke har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyse på tilsynsområdet.
Nav-kontorets internkontroll er ikke systematisert på en slik måte at man får gjort et utplukk av saker som omhandler familier som mottar økonomisk stønad. Det meldes heller ikke faglige avvik i kontoret. Lederne i kontoret etterlyste ikke rapportering av faglige avvik til tross for at de er kjent med at slike avvik forekommer. Avdelingsleder fortalte at de løste feil uten å melde dette som avvik. Fagansvarlig fortalte at hun opplevde at muntlige avvik blir fulgt opp av ledelsen, men at hun ikke prioriterer å melde avvik inn i avvikssystemene. Nav-leder informerte om at hun ikke har tilgang til det kommunale fagsystemet veilederne bruker innenfor de sosiale tjenestene.

Kommunedirektøren opplyser at hun ikke har inngående kjennskap til kvaliteten i de sosiale tjenestene, men forventer at tjenestene er forsvarlige.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Vi vurderer at Nav-kontoret ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholder få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det mangler kartlegging av forholdet knyttet til barnas helhetlige situasjon som helse, bolig, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, dagligliv og deltakelse på fritidsaktiviteter, utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. Det at Nav-kontoret i liten grad etterspør og nedtegner informasjon om barnas behov medfører en stor risiko for at familiene ikke tilbys målrettede og individuelt tilpasset tjenester, slik loven krever. Vi så imidlertid ett journalnotat hvor det var foretatt en god og helhetlig kartlegging av hvert enkelt barn.

Flere veiledere viste til at innvandrertjenesten kartlegger brukere, og noe av denne informasjonen brukes av Nav-kontoret. Dette fører imidlertid til at ikke alle brukere blir kartlagt av Nav-kontoret, og det er uklart om kontoret er bevisst på dette. Det fremstår ikke som at det er et systematisert samarbeid med innvandrertjenesten om kartlegging, og vi vurderer dermed at det er fare for at heller ikke disse brukerens behov ikke blir avdekket.

Vurdering og beslutning

Manglende systematisk kartlegging av barns behov medfører følgefeil i den videre saksbehandlingen og ved vurdering av den enkelte families tjenestebehov. Nav-kontoret vurderer ikke barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad. Barnets beste er heller ikke vurdert opp mot andre hensyn i sakene. Manglene fanges heller ikke opp i tilstrekkelig grad gjennom godkjenningen som gjøres av avdelingsleder.

Økonomisk stønad utmåles etter veiledende satser uten at det foretas konkrete og individuelle vurderinger, verken ved behandling av ordinære søknader eller søknader i nødstilfeller. Det vil dermed være fare for at familier og det enkelte barn ikke ytes nødvendig bistand slik loven krever.

Nav-kontoret holder barnetrygden utenfor økonomisk beregning, men har imidlertid en praksis i saksbehandlingen hvor de i vurderingen og beslutningen viser til at barnetrygden skal gå til dekning av utgifter til barnet. Vårt inntrykk er derfor at praksis dermed ikke er i tråd med lovendringen som kom 1. september 2022.
Samlet sett vurderer vi at Nav-kontoret ikke foretar konkrete og individuelle vurderinger, og dermed ikke kan gjøre forsvarlige beslutninger.

Oppfølging

Målet med individuell oppfølging er å oppnå lovens formål om selvstendighet og selvforsørgelse. Oppfølgingen må ta utgangspunkt i en helhetlig tilnærming, og barnas situasjon og behov er viktige premisser for å lykkes. Som følge av at barnas helhetlige situasjon ikke kartlegges i tilstrekkelig grad, er heller ikke barnas situasjon og behov en del av en evt. oppfølging av familien.
Statsforvalteren understreker igjen kravet om en helhetlig kartlegging av barnas livssituasjon. Ikke alene for å avdekke utgifter til barna og deres økonomiske behov, men for å identifisere og forebygge risikofaktorer som kan påvirke barn og unges oppvekstsituasjon og utvikling.

I intervjuene med ansatte gis det uttrykk for et ønske om å jobbe mer med oppfølging, men dette vises imidlertid ikke i praksis gjennom vårt tilsyn. Dette, sammen med at det er lite fokus på relasjons- og endringsarbeid, gjør at vi vurderer at det ikke i tilstrekkelig grad tilbys oppfølging, og at oppfølgingsarbeidet ikke er systematisk og målrettet. Når Nav-kontoret i liten grad tilbyr oppfølging, øker risikoen for at familiene blir værende unødig lenge i en vanskelig situasjon, og ikke får nødvendig støtte til å klare seg selv.

Veilederne fortalte gjennom intervju at de fattet vedtak etter § 17 ved behov, men dette så vi lite av. Det kom frem at de ga opplysning, råd og veiledning i samtaler med brukerne. Dette så vi heller ikke noen dokumentasjon av. Dermed risikerer brukere som har behov for tjenesten at de ikke får den.

Fordi vi finner lite spor av samarbeid med andre tjenester, vil dette føre til manglende helthetlig oppfølging av brukerne.

Styring og ledelse

For å kvalitetssikre arbeidet har Nav-kontoret fagmøter og godkjenning for vedtak som fattes etter sosialtjenesteloven. Manglende fokus og kjennskap til rutiner på tilsynets tema utgjør imidlertid en risiko for at de ansatte i kontoret ikke har en felles forståelse for hva dette arbeidet innebærer, og det er fare for at kontoret ikke har en lik og omforent praksis.

Vi vurderer at det er bra at kontoret har et system for opplæring av nyansatte. Dette bør suppleres med et system for oppfølging av kompetansebehovet for øvrige ansatte.

På grunn av at Nav-kontoret har midlertidig Nav-leder, deltar ikke Nav-leder fast på
kommunedirektørens ukentlige ledermøter. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at Nav-leder og kommunedirektør har kontakt ved behov. Denne kontakten vurderes som nyttig for å binde kommunens tjenester tettere sammen og gi et helhetlig tilbud til kommunens innbyggere. Vi kan derimot ikke se at samarbeid og søkelys på barns behov på systemnivå, har bidratt til at barnas behov blir ivaretatt i tilstrekkelig grad på individnivå. Vi stiller spørsmålstegn ved Nav-leders mulighet for styring og kontroll på området, da hun ikke har tilgang til det kommunale fagsystemet, og jobber som Nav-leder for to Nav-kontor i fylket.

Det er ikke klare rutiner for når og hvordan avvik skal følges opp for å sikre forbedring og læring i virksomheten. Mangel på registering og oppfølging av avvik som ikke dreier seg om HMS kan medføre at avvik ikke meldes, og at avvik som skal meldes ikke blir tatt med videre i planlegging og forbedring av tjenesten. Dette vurderes som ikke godt nok.
Vi vurderer at mangel på kjennskap til og bruk av rutiner, felles praksis og forståelse av arbeidet, øker risikoen for uforsvarlige tjenester. Manglende registrering av avvik er med på å forsterke risikoen for svikt i tjenestene.

5. Statsforvalteren sin konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av våre undersøkelser, basert på vurderingene i kapittel 4.

• Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier. Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester som de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
• Nav-kontoret tilbyr i liten grad oppfølging gjennom systematiske samtaler og samarbeid med andre tjenester. Dette kan medføre at familien ikke får dekt sine hjelpebehov og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er lovbrudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommunelovens § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten i tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med tiltak som er nødvendige for å endre hvordan søknader om økonomisk stønad behandles og måten denne tjenesten styres på.

Planen sendes til Statsforvalteren innen 03.10.2023.

Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres for endring av praksis
• Frister for iverksetting av tiltak – med hvem som har ansvar for hva
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølging, vil avholdes kort tid etter at vi har gjennomgått kommunens plan. Vi vil invitere til dialogmøte i løpet av uke 43. Ytterligere dialogmøter vil avholdes etter avtale med Nav-kontoret.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunktet for gjennomføring av egenkontrollen avtales i første dialogmøte. Vedlagt rapporten finner dere skjema for egenkontroll. Skjemaet kan brukes som et hjelpemiddel i planleggingen av forbedringstiltak.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f)
fylkeslege / helse- og sosialdirektør

Anita W. Nilsen
Seksjonsleder
Sosial- og velferdsseksjonen

Linn-Charlotte Nordah
Rådgiver
sosial- og velferdsseksjonen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsyn ble sendt 10.02.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Hammerfest-Måsøy i perioden 18.04-20.04.2023, og ble innledet med et kort informasjonsmøte 28.03.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 21.02.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Oversikt over ansatte som utøver tjenester etter sosialtjenesteloven 2023
• Organisasjonskart Nav Hammerfest-Måsøy
• Administrativ organisering av virksomheter
• Partnerskapsavtale Nav Hammerfest-Måsøy
• Avtale om forvaltning av drift og eiendom Nav Hammerfest-Måsøy
• Nav Hammerfest-Måsøys virksomhetsplan
• Rådmannens delegeringsreglement
• Virksomhetsplan Nav og sosiale tjenester
• Fagsystemer Nav Hammerfest-Måsøy
• Rutine for avvik
• Rutiner for mottak av innkommende post som berører sosiale tjenester og bruk av Velferd til journalføring og saksbehandling
• Kartlegging av barns behov

Det ble valgt 28 saksmapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere
• Familier med flere enn tre barn
• Personer med samvær
• Brukere so er bidragsytere
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

To brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• rådgiver, Linn-Charlotte Nordahl, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Gunn-Annie Kileng, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver, Marte Skjærvold, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet