Rapport fra tilsyn med helse- og omsorgstjenester til barn i avlastningsboliger i Hammerfest kommune, Turistveien avlastningsbolig 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Hammerfest kommune og besøkte i den forbindelse Turistveien avlastningsbolig for barn og unge fra 26.09.2023 til 28.09.2023. Vi undersøkte om Hammerfest kommune sørger for at helse- og omsorgstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Statsforvalteren ba om at eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget ble formidlet til oss innen 08.11.2023. Vi mottok ingen kommentarer/innsigelser fra Hammerfest kommune.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om Hammerfest kommune sikrer at barna i Turistveien avlastningsbolig får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov. Tilsynet er del av et landsomfattende tilsyn i 2022 og 2023, og har omfattet undersøkelser av om Turistveien avlastningsbolig:

• har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
• bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
• gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
• evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen har bygget på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkelsene vært tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som har vært mest aktuelle.

Barna og foreldrenes meninger om og erfaringer med opphold i Turistveien avlastningsbolig har vært er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis på om barna får dekket sitt behov for habilitering. Et utvalg foreldre og barn har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med private helsevirksomheter, etter helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Tilsynsmyndighet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3- 2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende produkter fra Helsedirektoratet:

• nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
• nasjonal veileder om barn og unge med
• nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
• nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til å samarbeid og samordning hol. § 3- 4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. I planlegging av tjenester skal det legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, ifølge forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter. Hvordan en virksomhet skal oppfylle kravet til et styringssystem må vurderes konkret, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5:

• Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.
• Hvordan pliktene etterleves, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig ut ifra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Vi legger til grunn at kompleksiteten i tjenestene til barn i en barne- og avlastningsbolig tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige.

Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner for hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaene barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

Journalføringen skal være i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8. Det er i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10 presisert at både kommunen og virksomheten som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Hammerfest kommune med 11 310 innbyggere (tall fra KOSTRA 2022) ligger vest i tidligere Finnmark fylke. Kommunen er i vekst når det gjelder økning i befolkningstallet. Hammerfest er vertskommune for sykehus, har daglige hurtigruteanløp og kortbaneflyplass. Universitetet i Troms, Norges arktiske universitet har avdeling for helsefag i byen.

Sektor Helse- og omsorg ledes av kommunalsjef for Helse og omsorg som er underlagt kommunedirektøren. Sektor Helse og omsorg er inndelt i fagområdene Tilrettelagte tjenester, Hjemmebasert omsorg, Institusjoner og Helse. Avlastningen er underlagt fagområdet Institusjoner.

Turistveien yter avlastning og fritidstilbud overfor barn og unge i alderen 0-18 år med spesielle behov. Tilbudet er rettet mot familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. Avlastningsboligen har fire enkeltrom med tilhørende bad. I tillegg er det en bo-treningsleilighet. Avlastningsboligen ledes av en virksomhetsleder som er direkte underlagt kommunalsjef for Helse og omsorg som igjen er underlagt kommunedirektøren. Virksomhetslederen har ansvar for driften av virksomheten. Det er i dag 12 brukere som får tilbud om avlastning der brukerne tilbringer fra 33 timer per måned til 50 prosent av tiden i avlastningsboligen.

Avlastningsboligen har de siste årene jobbet for å øke fagkompetansen blant de ansatte. Tre pleiemedarbeidere har startet vernepleierutdanning da det er flere ubesatte vernepleierstillinger ved boligen. Turnusen utgjør 16,4 årsverk der 23 personer deltar. Avlastningsboligen har ansatte med fagprofesjonene helsefagarbeider, barne- og ungdomsarbeider og vernepleiere. Det foreligger stillings og funksjonsbeskrivelser for assistent, fagarbeider, fagvernepleier, sykepleier, miljøterapeut og virksomhetsleder.

Turistveien har et godt samarbeid med habiliteringsavdelingene ved Barneavdelingen, Finnmarkssykehuset HF, Hammerfest. Dersom det er behov for bistand, kommer barnehabiliteringen inn og kartlegger barnets behov og gir veiledning hvordan en best skal jobbe videre med barnet. Kontakt med fastlegen skjer ved PLO-meldinger. Digitale systemer som Profil og PLO-meldinger brukes som system for samhandling. Samarbeid med foreldre/pårørende dokumenteres i Profil. Oversikt over oppgave og ansvarsfordeling i barne- og avlastningsboligen er nedfelt i eget skriv.

Avlastningsboligen har en fast møtestruktur med brukermøter som holdes ca. hver 4. måned. Det holdes kontaktmøter med barn/ungdom og foresatte en gang per år der fagansvarlig og virksomhetsleder deltar. På møtene diskuteres hvordan avlastningsoppholdene fungerer for barnet og familien. Det sendes også en skriftlig rapport hjem til foreldrene etter hvert opphold. Der det er behov, holdes kontaktmøtene hyppigere etter pårørendes ønske. Referat fra møtene lagres i Profil.

Ansvarsgruppemøter holdes der flere kommunale og eksterne instanser deltar. Avlastningsboligen har koordinatoransvar for barn ved avlastningsboligen i enkelte av ansvarsgruppene. Hyppigheten av ansvarsgruppemøtene varierer ut ifra behovet til tjenesteytere og familien med 2-4 møter per år. Dokumentasjon fra møtene legges i Profil.

Det holdes fagmøter rundt barna ved behov. De tjenestene som har behov for faglig samarbeid, møtes da for å drøfte utfordringer og diskutere hvordan en skal jobbe best mulig sammen på alle arenaer på en god måte. Referat fra møtene dokumenteres i Profil.

Avlastningsboligen har utarbeidet planer for opplæring og veiledning av de ansatteder, og det foreligger egen prosedyre for opplæring internt, opplæringsskjema for alle ansatte og egen opplæringsplan for nyansatte. Opplæringsplanen for nyansatte går over tre måneder. Det er fast veiledning for de ansatte hver fredag. Hver onsdag holdes terapeutmøter der miljøterapeuter og virksomhetsleder deltar. På terapeutmøtene drøftes og utarbeides tiltak. Personalmøte holdes en gang i måneden.

Avlastningsboligen har ikke en skriftlig prosedyre for innhenting av informasjon. Kartleggingen av barnet foregår i flere etapper. Foreldrene og barnet innkalles til kartleggingsmøte der virksomhetslederen og fagvernepleier deltar. Deretter kommer barnet til et tilvenningsopphold der observasjoner og videre kartlegging foregår. Resultatet av kartleggingen nedfelles i en miljøperm som er under kontinuerlig revisjon.

Dokumentasjon av tjenesteutøvelse foregår i Visma Profil. Elektronisk beskjedbok brukes til å gi relevante beskjeder om endring av tiltak som huskeliste til ansatte. Foreldrene får referat fra avlastningsoppholdet der de kan påvirke hvilke opplysninger som skal inngå i referatet. Individuell plan (IP) dokumenteres på en digital plattform utenfor Profil.

Turistveien bruker avvikssystemet Visma Profil omsorg der sammenfatning av avvik fra 31.03.21 år frem til 20.07.23 viste 8 prosedyreavvik og 2 avvik fra tiltaksbeskrivelser.

Prosedyren «organisering og ansvar i avdelingen» gir oversikt over organisering, oversikt over fordeling av arbeidsoppgaver og ansvarsfordeling ved Turistveien avlastningsbolig.

Avlastningsboligen overordnede planlegging av virksomheten foreligger i dokumentet «Virksomhetsstyring» med årshjul og ledepalett der planlegging av de ulike oppgavene er skissert.

Om avlastningsboligen har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov

I intervju med foresatte og ansatte kommer der frem at Turistveien skaffer nødvendig informasjon fra pårørende, barnehage/skole, helsetjenesten og andre instanser for å få best mulig oversikt over barnets situasjon. Informasjonen fremskaffes systematisk og i flere trinn. Dette fremgår også ved gjennomgang av journaler med miljøperm og møtereferater. Pårørende deltar i kartleggingssamtalen der en får oversikt over barnets grunnleggende behov. Pårørende deltar videre i tilvenningsopphold der kartlegging av barnet fortsetter. Innhentet informasjon nedtegnes i barnets miljøperm. Foreldrene deltar også på samarbeidsmøter med skolen, barnehagen og helsetjenesten. Virksomhetsleder og fagvernepleier er ansvarlig for å innhente informasjonen. Det er kjent blant de ansatte hvilke oppgaver virksomhetsleder og fagvernepleier har i forbindelse med innhenting av informasjon og kartlegging av barnets situasjon og behov. Barnets interesser og ønsker blir også kartlagt. Det samme gjelder funksjonsnivå, grunnleggende behov og måten barnet kommuniserer på.

Om avlastningsboligen bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og utformer mål og tiltak for barnet

Tiltaksplanene er individuelt tilpasset brukerens spesifikke behov. Tiltakene i Profil er utformet spesifikke og knyttet opp til klart definerte mål. Det er beskrevet hvordan tiltakene skal gjennomføres for enkelte av brukerne og hvordan tiltakene skal dokumenteres og tidspunkt for evaluering.

Det er fagansvarlig og fagvernepleier som har ansvaret for å utforme tiltaksplanene, og dette er kjent blant de ansatte. Ved intervju kommer det frem at tiltak for det enkelte barnet er kjent for den ansatte som arbeider med brukeren. Ikke alle foreldre var kjent med alle tiltakene som det ble jobbet med.

Om avlastningsboligen gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring

Virksomheten gjennomfører tiltak i tråd med tiltaksbeskrivelsen. Ved gjennomgangen av journaler går det frem at rapporteringen av hvordan tiltakene gjennomføres er tilnærmet ensartet. Det føres avvik i Profil dersom tiltakene ikke gjennomføres i henhold til tiltaksbeskrivelsen.

Om avlastningsboligen evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

I intervjuer med ansatte og ledere går det frem at virksomheten foretar en kontinuerlig evaluering av tiltak og korrigerer tiltakene underveis. Tiltak blir diskutert og evaluert på veiledningsmøter som holdes en gang per uke. Tiltakene evalueres/korrigeres i terapeutmøter. Det er ikke alltid at evalueringer er journalført selv om tiltakene er korrigert i Profil. Korrigering av tiltak blir også presisert i elektronisk beskjedbok og av virksomhetsleder ved overlapping, spesielt rettet mot nattevakter og vikarer som ikke har deltatt på de faste møtene.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Habilitering er definert som tidsavgrensede, planlagte prosesser med klare mål og virkemidler hvor flere aktører samarbeider om å gi nødvendig bistand til brukerens egen innsats for å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltakelse sosialt og i samfunnet.

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i ulike nasjonale veiledere som omfatter barn med funksjonsnedsettelser er at god praksis innebærer å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Om Turistveien har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov

Kravet om å ha tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov er en del av plikten til å planlegge tjenester basert på faglige vurderinger. Relevante opplysninger er nødvendig for at avlastningsboligen skal kunne identifisere barnets behov for habilitering/opplæring. Statsforvalteren finner at Turistveien oppfyller lovkravene ved innhenting av informasjon om barnet og ved kartlegging av barnets behov for habilitering og opplæring. Statsforvalteren vil likevel påpeke at manglende skriftlige rutiner for hvilken informasjon som kartlegges, kan være en sårbar faktor dersom de som utfører kartleggingen slutter eller er fraværende av andre årsaker. Dette kan føre til en praksis som ikke er styrt, men basert på enkeltansattes kompetanse, erfaring og kunnskap om det enkelte barn.

Om Turistveien bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet

Barn med opphold i barne- og avlastningsboliger har behov for en rekke tiltak, herunder tiltak for habilitering/opplæring. I den faglige prosessen med å innhente opplysninger om barnets situasjon inngår det å identifisere barnets behov for å utvikle og opprettholde funksjons- og mestringsevne. Dette omfatter å fange opp allerede fastsatte mål og iverksatte tiltak, avdekke behov for nye tiltak, inkludert tiltak som skal gjelde spesielt under oppholdet i barne- og avlastningsboligen. Resultatet av den faglige vurderingen skal dokumenteres i barnets journal og inngå i en plan for barnets opphold i barne- og avlastningsboligen.

Turistveien har utformet tiltak som er nedfelt i Profil med klare mål og detaljert beskrivelse for hvordan tiltakene skal gjennomføres. Tiltakene er forankret i samarbeidsgruppen der en legger vekt på at tiltakene skal gjennomføres likt på de ulike arenaer som barnet deltar på.

Om habilitering/opplæring gjennomføres slik at det dekker barnets behov

Det går frem av intervju med ansatte og pårørende at Turistveien gjennomfører tiltak i henhold til tiltaksplan slik at tiltakene blir gjennomført ensartet. Der tiltaksplanen ikke følges, skrives det avvik. Det går også frem av intervju med ansatte at en har lav terskel for å korrigere hverandre dersom tiltaksplanen ikke blir fulgt.

Evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Der planleggingen og gjennomføringen er i henhold til god praksis, kan konsekvensene av å ikke følge med på praksis og om det er endringer hos barnet, medføre at tjenestene ikke lenger er i samsvar med barnets behov. For habilitering/opplæring kan konsekvensene bli at tiltak gjennomføres uten at det gir bedring i funksjonsnivå, eller at det fører til negativ utvikling for barnet.

Evalueringen av tiltaksplanen med tiltak blir gjennomført fortløpende. Plan for når evaluering av tiltaksplanen skal finne sted, fremgår i tiltaksplanen. Evaluering av tiltakene foregår på veiledningsmøter og fagmøter. Det er ikke alltid at endring av tiltakene er dokumenter i profil, men ved gjennomgang av tiltaksplan i Profil og ved intervju, går det frem at tiltakene er blitt korrigert.

Ved intervju av pårørende kommer det frem at ikke alle tiltakene er kjent for de pårørende. Pårørendes vurdering av om tiltakene fungerer etter hensikten, vil dermed mangle som del av evalueringen.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Med hilsen

Cathrine Kjær Ditlefsen (e.f.)
fungerende fylkeslege

Harald Thomassen
assisterende fylkeslege

 

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk