Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Harstad kommune ved Nav Sør-Troms 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Harstad kommune og besøkte i den forbindelse Nav Sør- Troms 20.02.23 - 23.02.23. Vi undersøkte om Harstad kommune sørger for at Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier.
3. Nav-kontoret tilbyr i liten grad oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre tjenester og/ eller fatter vedtak etter lovens § 17, opplysning råd og veiledning.

Dette er lovbrudd på: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommuneloven § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

Harstad kommune ved Nav Sør-Troms hadde ingen kommentarer til foreløpig rapport.

1.    Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad, ved å vurdere om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25- 1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven, og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens materielle behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret inn henter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav- kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav- kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav- kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn i saken.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en konkret og individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret og individuell vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familiens mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.    Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Harstad kommune

Harstad kommune ligger i Troms og er nå en del av Troms og Finnmark fylke. Med nesten 25.000 innbyggere er kommunen den nest største i Troms og Finnmark. Harstad grenser til Senja, Andøy, Kvæfjord, Tjeldsund og Ibestad.

KOSTRA tall fra SSB oppgir at 439 personer, dvs. 1,8 % av innbyggerne, i Harstad kommune var sosialhjelpsmottakere i 2021. 4,8 % av barna i kommunen lever i familier som mottok økonomisk sosialhjelp, noe som omfatter 217 barn i kommunen. Tallene viser nedgang i familier som mottar økonomisk sosialhjelp de siste fem årene.

Vertskommunesamarbeid

I april 2022 ble det underskrevet avtale om felles Nav tjenester mellom Nav Sør-Troms og Nav Troms og Finnmark. Harstad er vertskommune for NAV Sør-Troms som betjener Ibestad, Kvæfjord, Tjeldsund og Harstad. Nav har tjenestesteder i alle kommunesentrene: Hamnvik, Borkenes, Evenskjer og Harstad. Alle ansatte i Nav Sør-Troms utfører oppgaver i hele det geografiske området uavhengig av kontorsted.

Generelt om organiseringen

Harstad kommune er organisert med 36 enheter, ledet av hver sin enhetsleder. I kommunedirektørens strategiske ledergruppe sitter kommunalsjef, personalsjef, økonomisjef, stabssjef, kommunikasjonssjef, digitaliseringsleder, skolesjef og barnehagesjef.

Kommunalsjef/stedfortreder for kommunedirektør har ansvar for Helse, velferd og omsorg, herunder Nav-kontoret. Enhetslederne, herunder leder for Nav-kontoret, er ansvarlig for å lede sine respektive virksomheter innenfor de fullmakter som er delegert fra kommunedirektør. Dette innebærer at enhetslederne har den myndighet som er nødvendig for å sikre tjenesteområdets drift både når det gjelder personell, økonomi og fag.

Nav Sør-Troms har fire avdelinger, marked og rekruttering, sykefraværsoppfølging og inkludering, avdeling over 30 år og ungdomsavdeling i tillegg til stab-støtte/internservice. Hver avdeling har sin avdelingsleder. Tjenester etter lov om sosiale tjenester er primært lagt til avdeling over 30 år, med unntak av Kvalifiseringsprogrammet (KVP) som har en veileder også i ungdomsavdelingen.

Avdeling over 30 år har 6, 5 stillingshjemler i sosialfaglig team, der søknader om økonomisk sosialhjelp behandles av saksbehandlere. Avdelingen har 6 stillingshjemler for veiledere for arbeidsrettet oppfølging, for personer som trenger ekstra bistand. Herunder også brukere som mottar økonomisk sosialhjelp. NAV Sør-Troms har en gjeldsrådgiver og 3 personer som har ansvar for frivillig- og tvungen forvaltning. Fordeling av brukere skjer via fødselsdato.

Det gjennomføres kontormøter en gang i måneden, der alle deltar. Sosialfaglig team har møte en gang pr uke, der ulike problemstillinger løftes opp. Avgjørelse fra Statsforvalteren i klagesaker gjennomgås også på disse møtene. Kontoret har hatt fagdager på faglige tema og enighet om faglige utfordringer. Hver morgen gjennomføres det møte for fordeling av saker, besvarelse av henvendelser og lignende.

Overordnet styring og ledelse

Nav-kontoret har rutiner for avvikshåndtering på HMS området både kommunalt og statlig. Avdelingsleder skal varsles om avvik og har oppdrag om å følge opp disse i etterkant. Kommunalsjef har igangsatt prosjekt med «kulturtrapp-læring av avvik», som også skal omfatte Nav. Faglige avvik meldes til avdelingsleder og blir tatt opp på møter internt.

Avvik fra Nav meldes i liten grad til kommunen. Feil eller uheldig praksis fanges i stor grad opp gjennom tilsyn, klagesaker og revisjon. De ansatte har liten kunnskap om at også faglige avvik skal meldes, følges opp og rapporteres videre i det kommunale system.

Vi finner ikke at det er gjort risiko- og sårbarhetsanalyse/vurderinger på tilsynsområdet. Kommunedirektøren opplyser at det i kommunen arbeides med familiefattigdom på flere arenaer også via frivillige organisasjoner. Det er ikke bare Nav som har ansvar for dette. Kommunen har et prioritert mål om å jevne ut forskjeller. Nav-leder sitter i styringsgruppen i BTI (bedre tverrfaglig innsats) i kommunen. Hun deltar også i kommunens Forebyggende forum, som handler mye om barna i kommunen. Nav kontoret har skriftlig samarbeidsavtale med integreringsenheten på ledernivå, noe ansatte har liten kjennskap til. Samarbeid med barneverntjenesten er varierende grunnet kapasitetsutfordringer. Det arbeides nå med å få i stand en avtale med tjenesten for rus- og psykisk helse.

Det gjennomføres ledersamlinger i kommunen et par ganger i året. Nav er ikke direkte tema på disse samlingene, men det drøftes mye om hvordan møte brukerne best mulig. Nav-leder deltar også i møter med alle lederne innenfor helse, velferd og omsorg. Hun kan melde inn aktuelle saker dit, men gjør det ikke ofte.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, Nav-leder, kommunalsjef, kommunedirektør og brukere. Vi sendte ut invitasjon til brukerintervju i 15 av sakene. Vi gjennomførte fem intervju av brukere. Funnene sorteres under tilsynets hovedtema; kartlegging, vurdering og beslutning, og oppfølging. Vi har fått tilsendt de fire siste vedtakene med tilhørende søknader for 12 brukere med barn. Disse sakene er i tillegg gjennomgått i saksmappegjennomgang under selve tilsynsbesøket. I gjennomgangen har vi sett etter journalnotater fra dialog med brukerne både i det kommunale fagsystemet Velferd og de statlige fagsystemene Gosys, Modia og Arena.

Kartlegging

Kartleggingen av familien skal gjøres av den som får tildelt ansvaret for brukeren. I intervju informeres det om at det er en del omfordeling av datoer som følge av fravær i kontoret. De fleste søknadene om økonomisk stønad mottas digitalt.

Kontoret har utarbeidet en «kvalitetshåndbok sosialhjelp» som skal ivareta kvalitetssikring av de sosiale tjenester i Nav. Håndboken er i varierende grad kjent av de ansatte og dermed lite i bruk. Ny- ansatte skal få innføring i og kjennskap til denne. Ved gjennomgang av håndboken finner vi at denne ikke er oppdatert og i flere tilfeller inneholder feil.

Ved gjennomgang av saksmappene har vi ikke funnet saker som tilfredsstiller tilsynets krav til kartlegging. Det finnes i alle sakene opplysninger om hvor mange barn som tilhører familien, samt alder på barna. Det fremkommer imidlertid ingen systematisk kartlegging av familiens og barnas behov. Innhenting av informasjon er i hovedsak knyttet til økonomi og faktiske forhold rundt den konkrete søknaden som er til behandling. Gjennom intervju kom det fram at det er ei målsetting for kontoret at alle førstegangssøkere skal kartlegges, men det ble uttrykt usikkerhet om dette gjøres.

I kvalitetshåndboken vises det til at førstegangssøkere skal henvises til jobbhuset for kartleggingssamtaler og veiledning i forhold til jobbsøking før de søker sosialhjelp. Det vises også til at barnefamilier skal kartlegges særskilt. Hvorvidt jobbhuset er et reelt tilbud pr. i dag og om det eventuelt fungerer etter sin hensikt, har vi ikke fått klarhet i.

I intervju med ansatte og brukere får vi bekreftet at det ikke gjøres en helhetlig kartlegging ved behandling av søknader om økonomisk stønad. I saksbehandlingen forholder man seg til det foreldrene søker om, og det foretas ikke noen kartlegging utover dette.

Veiledere for arbeidsrettet oppfølging har noe mere kontakt med brukerne og dermed bedre kjennskap til den enkelte søker og dens familie, disse skal også ha bedre tid til oppfølging da de skal ha færre brukere i sin portefølje. Eventuell informasjon om brukere og deres familie nedtegnes i liten grad i vedtak eller journal. Informasjonsdeling mellom saksbehandlere og veiledere skjer sporadisk avhengig av den enkelte ansatte. Det framkommer også at saksbehandlerne ikke har rutiner for å innhente informasjon fra kolleger eller de ulike fagsystemene ved behandling av søknader.

Vurdering og beslutning

En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering, og i sakene vi gjennomgikk manglet en tilstrekkelig kartlegging. Ved mappegjennomgang var det ikke dokumentert en konkret og individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov i vedtakene. Vi ser i noen få vedtak at det er gjort konkrete vurderinger. Dette er i tilfeller der foreldrene har fremsatt spesielle behov i søknaden. I saksbehandlingen var det ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov.

I intervju med brukere ble det opplyst at Nav-kontoret ikke hadde informert dem om stønadsrettigheter for barna etter sosialtjenesteloven, og at de derfor kan ha gått glipp av ytelser de kunne hatt krav på.

Harstad kommune bruker statens veiledende satser for livsopphold. I tillegg bruker de egne ungdomssatser og nødhjelpssatser. Mappegjennomgang og intervju viser at økonomi og beregning over og under sats er avgjørende for utmålingen av stønad. Vi oppfatter at det er sterke føringer for bruk av statens veiledende livsoppholdssats ved behandling av søknader, selv om de øverste lederne forutsatte at en vurdering av norm ble gjort i hver enkelt sak. Det framkommer ikke opplysninger om at bruk av faste satser er tema blant de ansatte, og vi oppfatter at det er ulik forståelse om hvorvidt satsene kun er veiledende eller ikke.

Vi ser i vedtakene at det benyttes mye standard tekster både som informasjon, vurdering og beslutning, uten at disse tekstene tilpasses det enkelte vedtak eller gir forklaring på de vurderinger som gjøres. Generelt så vi få individuelle vurderinger.

Vi ser i mappegjennomgangen at barnetrygden ikke er tatt med som inntekt for familien. Likevel vises det i vedtak til standardtekst som opplyser om at barnetrygden skal benyttes for å sette av midler til aktivitet, utstyr og andre behov barna måtte ha.

Oppfølging

Gjennom intervju og gjennomgang av saksmapper kommer det fram at brukerne i liten grad følges opp med samtaler og veiledning, utover den kontakt som følger av innleverte søknader og utbetaling av stønad. Det er fravær av journalnotater i nesten alle sakene, og det vi ser av spor av personlig kontakt med brukerne er først og fremst brukere som har kontakt med arbeidsrettede veiledere. I intervju kommer det frem at saksbehandlere i svært liten grad har oppfølging av brukerne.

Vedtakene inneholder standardtekst om tjenesten, opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17. Vi finner imidlertid ingen saker hvor Nav-kontoret går aktivt inn i den enkelte sak og avdekker konkrete behov for tjenesten og tilbyr brukerne oppfølging tilpasset deres behov. I mappegjennomgang så vi ingen vedtak etter § 17. Intervjuene bekrefter våre funn. Vedtak som fattes etter § 17 gjøres av gjeldsrådgiver.

Det fremkommer ikke at det avdekkes behov for tjenester og oppfølging fra andre deler av hjelpeapparatet. I vår gjennomgang så vi konkrete saker hvor Nav-kontoret burde informert om aktuelle tjenester og etablert et samarbeid med blant annet barnevern og rus- og psykiatritjenesten sammen med bruker for felles oppfølging.

I brukerintervju fikk vi tilbakemelding om at det var flere som opplevde at oppfølgingen og samhandlingen for å bedre deres situasjon var mangelfull. De mente også at de heller ikke var informert om alle sine rettigheter utfra de behov de selv opplevde å ha.

Styring og ledelse

I egenrapporteringen og i intervju med ledere og ansatte bekreftes det at Nav-kontoret ikke har kartleggingsskjema som er i bruk, knyttet til tema for tilsynet. Nav-leder opplever at Kvalitetshåndboken skal være retningsgivende for det arbeidet som skal utføres. Gjennom intervju kommer det fram at kvalitetshåndboken ikke benyttes som retningslinje og veiledning for de ansatte.

Gjennom intervjuene finner vi at praksisen ved Nav-kontoret er varierende. Det er lite systematikk i form av rutiner og forventninger til de ansatte om den enkeltes ansvar i dette arbeidet, og det blir dermed tilfeldig hva som faktisk gjøres i den enkelte sak. Det er i liten grad felles forståelse av hvordan arbeidet skal utføres. Kontoret har heller ikke retningslinjer for hvilke opplysninger som skal kontrolleres ved godkjenning av vedtak. Det kommer også fram at barn og unge er lite tema i interne møter.

Opplæring av nytilsatte foregår via e- læring og informasjon om systemer, lov, rundskriv og kvalitetshåndboken. En erfaren ansatt jobber mye med opplæring internt. Det framkommer i intervju at de ansatte alltid kan diskutere problemstillinger med en kollega eller i møter. Dette opplevdes som positivt for de ansatte. Det opplyses i intervju at de ansatte deltar på seminarer i regi av Statsforvalteren. Hvordan oppfølging av kompetansebehov for andre enn nytilsatte foregår er noe uklart. Nav-leder er usikker på om det lages personlige kompetanseplaner for de ansatte, men det finnes overordnet kompetanseplan i Nav-kontoret.

Beslutter og avdelingsleder gjennomgår og godkjenner vedtakene. Nav leder er involvert i prosessen gjennom informasjon fra avdelingsleder og i noen tilfelle som beslutter selv.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Vi vurderer at Nav-kontoret ikke sikrer at saksbehandlere og veiledere sørger for at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholder få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det mangler kartlegging av forhold knyttet til helse, bolig, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, deltakelse på fritidsaktiviteter, utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. Kontorets veiledere vurderes å ha flere muligheter til kartlegginger, men de vurderes til å i hovedsak dreie seg om arbeidsrettet oppfølging.

Det at Nav-kontoret i liten grad etterspør og nedtegner informasjon om barns behov medfører en stor risiko for at familiene ikke tilbys målrettede og individuelt tilpassede tjenester, slik loven krever.

Vurdering og beslutning

Vi anser at Nav-kontoret ikke vurderer barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad. Barnets beste er heller ikke vurdert opp mot andre hensyn. Manglende systematisk kartlegging av barns behov medfører følgefeil i den videre saksbehandlingen og ved vurdering av den enkeltes families tjenestebehov. Manglende retningslinjer for kartlegging og dermed systematisk gjennomgang av vurderinger i vedtakene forsterker risikoen for at mangler heller ikke avdekkes gjennom godkjenningssløyfene som gjøres av fagkoordinator, avdelingsleder og Nav-leder.

Økonomisk stønad utmåles etter statens veiledende satser uten at det foretas konkrete og individuelle vurderinger verken ved behandling av ordinære søknader eller søknader i nødstilfeller. Vi kan ikke se at Nav kontoret har en felles forståelse av at utmåling av stønad i hvert enkelt tilfelle, må vurderes utover de veiledende satsene. Det vil dermed være fare for at familier og det enkelte barn ikke ytes nødvendig bistand slik loven krever.

Nav-kontoret har siden lovendringen 01.09.22 holdt barnetrygden utenfor i økonomisk beregning. Når Nav-kontoret fortsatt har en praksis i saksbehandlingen der de i vurdering og beslutning viser til at barnetrygden skal gå til dekning av utgifter til barnet som f.eks. klær og fritidsaktiviteter, er ikke dette i tråd med hensikten i lovendringen. Vedtakene inneholder flere standardtekster som ikke blir vurdert fjernet eller tilpasset den enkelte sak. Dette vurderes til å føre til feilaktige opplysninger og vil i mange tilfeller virke forvirrende.

Samlet sett vurderer vi at Nav- kontoret ikke foretar konkrete og individuelle vurderinger, og dermed ikke kan gjøre forsvarlige beslutninger.

Oppfølging

Samtaler er et viktig verktøy i oppfølgingen av brukere. Hensikten med oppfølgingsarbeidet er å løse eksisterende sosiale problemer og å forebygge at slike problemer oppstår. Det framkommer i intervju og i noen tilfeller i vedtak og journal, at Nav-kontorets veiledere har dialog med flere av sine brukere og da særlig knyttet til arbeidsrettet oppfølging. Dialogen er imidlertid i liten grad knyttet til barns behov eller familiens helhetlige behov. Saksbehandlerne har i svært liten grad kontakt med brukerne utover innhenting av informasjon rundt det som beskrives i søknader eller søkes konkret om. Manglende systematisk kartlegging av barns behov gjør at det er svært vanskelig å avdekke hvilke behov familien og barna har for videre oppfølging, både på kort og lang sikt. Det er heller ikke mulig å avgjøre om hvorvidt Nav-kontoret samarbeider godt nok med andre tjenester når behovene ikke kartlegges og avdekkes.

I intervjuene med ansatte er det flere som gir uttrykk for utfordringer med organiseringen, der saksbehandlere av søknader og veiledere som jobber med arbeidsrettet oppfølging ikke har en ens praksis eller felles møtepunkt der informasjon om og fra brukerne deles. Kontoret vurderes til å ha lite fokus på hvordan bistå brukerne helhetlig og systematisk på kort og lang sikt, der relasjons- og endringsarbeid kan bidra til at brukerne og deres familier bli selvhjulpne.

Vi vurderer at det ikke i tilstrekkelig grad tilbys oppfølging, og at oppfølgingsarbeidet ikke er systematisk og målrettet. Når Nav-kontoret i liten grad tilbyr oppfølging, øker risikoen for at familiene blir værende unødig lenge i en vanskelig situasjon, og ikke får nødvendig støtte for å klare seg selv.

Styring og ledelse

For å kvalitetssikre arbeidet har Nav-kontoret utarbeidet en Kvalitetshåndbok. Vi opplever at denne ikke blir kontinuerlig evaluert, endret og implementert i kontoret. Ukentlige fagmøter benyttes til drøfting av ulike problemstillinger og gjennom intervju framkommer det stor grad av mulighet til saksdrøfting mellom kolleger. Vi vurderer at dette fungerer godt. Godkjenning av vedtak foretas av fagrådgiver/fagansvarlig, avdelingsleder og i noen tilfeller Nav leder. Vi kan ikke se at det faglige innholdet i vedtakene vies mye tid ved godkjenning. Manglende rutiner og fokus på tilsynets tema utgjør en risiko for at de ansatte i kontoret ikke har en felles forståelse og omforent praksis for hva arbeidet med brukere og deres familier innebærer.

Det er tett og god kontakt mellom Nav-leder, kommunalsjef for helse- og omsorg og kommunedirektør. Det er rutiner for faste møter og rapportering. Denne kontakten vurderes også nyttig for å binde kommunens tjenester tettere sammen og gi et helhetlig tilbud til kommunens innbyggere. Vi kan imidlertid ikke se at samordningen og søkelys på barns behov på systemnivå, har bidratt til at barnas behov blir ivaretatt i tilstrekkelig grad på individnivå på Nav-kontoret.

Det er ikke klare rutiner for når og hvordan avvik skal følges opp for å sikre forbedring og læring i virksomheten. Mangel på systemer for registrering og oppfølging av avvik som ikke dreier seg om HMS kan medføre at avvik ikke meldes, og at avvik som meldes ikke tatt med i videre planlegging og forbedring av tjenesten. Kommunalsjef for helse, velferd og omsorg har startet arbeid med fokus på avvikshåndtering og læring av slikt på alle plan i organisasjonen, noe som vi anser som svært positivt i arbeidet med å forbedre tjenestene i Nav kontoret.

Vi vurderer at mangel på rutiner, felles praksis og forståelse av arbeidet øker risikoen for uforsvarlige tjenester. Manglende system for oppfølging av avvik er med på å forsterke risikoen for svikt i tjenestene.

5.    Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier.
3. Nav-kontoret tilbyr i liten grad oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre tjenester og/ eller fatter vedtak etter lovens § 17, opplysning råd og veiledning.

Dette er lovbrudd på: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommuneloven § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

6.    Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med tiltak som er nødvendige for å endre hvordan søknader om økonomisk stønad behandles og måten denne tjenesten styres på.

Planen sendes til Statsforvalteren innen 20.05.23. Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres for endring av praksis
• Frister for iverksetting av tiltak - med hvem som har ansvar for hva
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølgingen, vil avholdes kort tid etter at vi har gjennomgått kommunens plan. Vi vil invitere til dialogmøte i løpet av uke 24. Ytterligere dialogmøter vil avholdes etter avtale med Nav-kontoret.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen også bli bedt om å utføre egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i første dialogmøte. Vedlagt rapporten finner dere skjema for egenkontroll. Skjemaet kan brukes som et hjelpemiddel i planleggingen av forbedringstiltak.

Med hilsen

Elisabeth Munkebye Lamøy
(e.f.) seniorrådgiver
Helse- og sosialdirektør/fylkeslege

Anita Wahl Nilsen
seksjonsleder

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 21.12.2022.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 08.02.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Harstad kommune ved NAV Sør-Troms. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 27.02.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble gjennomgått i Navs ulike fagsystemer i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting med utfyllende opplysninger fra Nav leder ved Nav Sør-Troms.
• Oversikt over ansatte som utøver tjenester etter sosialtjenesteloven
• Organisasjonskart Nav Sør-Troms
• Virksomhetsplan – handlingsplan 2021-2022 Nav Harstad
• Organisasjonskart Harstad kommune
• Rutiner for rapportering av HMS- avvik
• Partnerskapsavtale 2022
• Referat fra partnerskapsmøte 10.22
• Nav leders presentasjon til partnerskapsmøte
• Kvalitetshåndboka Nav Sør-Troms

Det ble valgt 25 mapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere
• Familier med flere enn tre ba
• Personer med samvær
• Hastesaker

Av disse ble 12 mapper gjennomgått ved tilsynsbesøket

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

5 brukere med ansvar for barn ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Elisabeth Lamøy, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Marte Skjærvold, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seksjonssjef, Anita Wahl Nilsen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk