Tilsynsrapport med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Sør-Varanger kommune 15. juni 2023

Statsforvalteren i Troms og Finnmark viser til gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Sør-Varanger kommune 15. juni 2023.

Vedlagt følger Statsforvalterens endelige rapport fra tilsynet. Kommunen har uttalt seg til innholdet i foreløpig rapport og kommentarene er tatt til etterretning. I tiden etter tilsynet har kommunen arbeidet godt med oppdatering av helhetlig ROS-analyse, og tidligere avvik om utdatert helhetlig ROS er dermed tatt ut av endelig rapport.

Plan for oppfølging av tilsynet skal oversendes Statsforvalteren senest innen 1. november 2023. Det bemerkes at det ikke er et krav at tiltak skal lukkes innen denne fristen, men en plan for hvordan og når avvik skal lukkes.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet. Eventuelle spørsmål kan rettes til Sverre Hanssen, tilsynsleder, e-post: eller telefon 77 64 21 29.

 

Med hilsen

 

Kjersti Kristiansen (e.f.)
Assisterende beredskapsdirektør

Sverre Hanssen
Seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Bakgrunn for tilsynet

Hensikten med tilsynet var å kontrollere kommunens arbeid med og etterlevelse av bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt fastsatt i:

• Lov av juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §§ 14 og 15.
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt av august 2011.

I tillegg til ekstra søkelys på kommunal helseberedskap og de krav som følger i:

• Lov juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap
• Forskrift juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid
• Forskrift april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer
• Lov juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv.
• Forskrift oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10, samt helsetilsynsloven § 4 andre ledd.

Informasjon om tilsynet

Skriftlig varsel om tilsyn datert 26. april 2023
Dato for tilsyn 15. juni 2023
Tilsynets varighet En dag
Dato for forrige tilsyn med kommunen 13. mai 2019
Type tilsyn Systemrevisjon
Tema for tilsyn Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap

Deltakere fra kommunen

Ikke publisert her

Hovedinntrykk

Statsforvalteren i Troms og Finnmark gjennomførte 15. juni 2023 tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Sør-Varanger kommune. Kommunen har siden forrige tilsyn i 2019 måtte håndtere pandemi, flere uønskede hendelser og særutfordringer grunnet sin grense mot Russland. I denne tiden har de bevist at de evner å håndtere uønskede hendelser og ekstrabelastninger over tid. Enkelte av de utfordringene kommunen har stått overfor under pandemien og i forbindelse med krigen i Ukraina er i stor grad unikt i Kommune-Norge.

Det finnes derfor mye god kompetanse i kommunens ledelse innen samfunnssikkerhet og beredskap, i tillegg til at det er etablert beredskapsråd med relevante aktører som møtes regelmessig. Internt i kommunen er etablert etableres det nå en arbeidsgruppe på tvers av sektorene som møtes regelmessig for å jobbe med fagområdet. Kommunen har også siden forrige tilsyn styrket arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap med et årsverk.

Tilsynet har derimot vist at kommunen gjør seg sårbar ved å ikke ha gode rutiner for opplæring og dokumentering av beredskapsarbeidet. Utskiftinger i ledelsen vil kunne gjøre at viktig taus kunnskap går tapt.

Under forrige tilsyn fikk kommunen flere avvik på både det helhetlige og systematiske arbeidet, rutiner for opplæring og øvelser, samt deler av beredskapsplanen. Siden den gang har det vært arbeidet godt med de operative delene av beredskapsplanen som blir kontinuerlig oppdatert i krisestøtteverktøyet DSB-CIM og med oppdatering av Helhetlig ROS i 2023.

Fremover blir det viktig å forankre samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet både i kommuneplan, beredskapsplanen og sektorplaner, og sørge for at disse er oppdatert i tråd med ny Helhetlig ROS. Kommunen har også vist at de jobber godt med beredskap, og at gode rutiner bør gjøres skriftlig både innen opplæring, øvingsplanlegging og evaluering.

Totalt er det identifisert 7 avvik fra lov- og forskriftskrav til kommunal beredskap og helseberedskap.

Helseberedskap

Sør-Varanger kommune har en plan for helsemessig og sosial beredskap, vedtatt av kommunestyret i august 2011. Denne bygger på ROS-analyser gjort i 1995 og 2004. I kommunens overordnede beredskapsplan fra 2018 foreligger flere momenter som omhandler helseberedskap, fundert på ROS-analyser. Kommunens plan for helsemessig og sosial beredskap beskriver ulike aktørers ansvar og oppgaver, herunder oppgaver for kommuneoverlegen. Som følge av planverkets dato er noe av planens relevans usikker.

Smittevernplanen til kommunen er skrevet i 2003 og sist revidert i 2009, men det er påbegynt et arbeidsdokument i mars 2023 av kommuneoverlege/smittevernlege som beskriver oppdatering av gjeldende planverk. Det foreligger også kontinuitetsplaner for bl.a. hjemmebaserte omsorgstjenester og for legetjeneste, som omhandler omlegging av drift ved krisehendelser. Disse er udaterte, men fremstår som tydelige og relevante. Kontinuitetsplan som metodikk anbefales derfor implementert i kommunens videre arbeid med helseberedskap.

Pandemiplanen er fra 2009, men med deloppdateringer i forbindelse med covid19-pandemien. Arbeidsdokumentet for revidert smittevernplan viser til at det er fokus på å utarbeide en mer  overordnet pandemiplan for kommunen. Videre foreligger det oppdatert prosedyre for psykososialt kriseteam fra juni 2023.

Samlet sett fremstår helseberedskapsplanverket som noe fragmentert og til dels uferdig, men samtidig fremstår både det utdaterte planverket og påbegynt revisjon som faglig sett solid.

Forutsetningene for å kunne utarbeide et samordnet og oppdatert helseberedskapsplanverk synes derfor å være gode.

Anbefalinger

Statsforvalteren anbefaler at i arbeidet med å lukke avvikene fra tilsynet også prioriterer å;

• Lage enkel lavterskel mal for evaluering, som sektorlederne kan ha ansvar for å svare ut etter øvelser og uønskede hendelser
• Se på hvilke muligheter som ligger i kommunens kvalitetssystem til å dokumentere rutiner for opplæring, evaluering, revisjoner,m fl.
• Bruke næringslivet og andre offentlige etater både til å få innspill til risiko og sårbarhet, men også til å ta ansvar for tiltak som identifiseres i arbeidet
• Formalisere rutiner for informasjonsberedskap, da også helseberedskapsplanen henviser til disse
• Etablere en arbeidsgruppe på tvers av sektorene som møtes regelmessig for å jobbe med samfunnssikkerhet og beredskap

Resultater fra tilsynet

Definisjon av avvik

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal helseberedskap i helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern, smittevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Avvik 1: Overordnet beredskapsplan er ikke oppdatert

Avvik hjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §6 (2)

Beskrivelse:

Sivilbeskyttelsesloven §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §6 (2) stiller krav om at kommunens beredskapsplan skal være oppdatert og revideres minst en gang hvert år. Av planen skal det også komme frem når den sist var oppdatert og hvem som er ansvarlig for oppdatering.

Utfyllende kommentarer:

Tilsendt Kommunal krisehåndteringsplan ble ifølge datering vedtatt i kommunestyret i 2007 og sist revidert i mars 2018. I intervjuer under tilsynet ble det synliggjort at relevante vedlegg med varslingslister og ressursoversikter blir kontinuerlig oppdatert i verktøyet DSB-CIM. Det er likevel et krav om at den overordnede beredskapsplanen skal være oppdatert til enhver tid og minimum revideres en gang i året. Når dokumentasjon på oppdatering og revisjon foreligger vil avviket kunne lukkes.

Avvik 2: Evakueringsplan i Overordnet beredskapsplan er ikke tilstrekkelig utdypende

Avvik hjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §4d

Beskrivelse:

Sivilbeskyttelsesloven §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §4 stiller krav til hva beredskapsplanen som et minimum skal inneholde. §4d omhandler at beredskapsplanen skal inneholde evakueringsplaner basert på den helhetlige ROS-analysen.

Utfyllende kommentarer:

Minimumskravene til beredskapsplanen er i stort ivaretatt. Ved forrige tilsyn i 2019 ble det påpekt mangler i varslingslister, ressursoversikter og evakueringsplan. Under intervju og oversendt dokumentasjon vurderes det dit hen at varslingslister og ressursoversikter er ivaretatt gjennom eksisterende rutiner og dokumentasjon i DSB-CIM. Evakueringsplanen har fortsatt de samme manglene som ble påpekt i 2019, selv om det kom frem under intervju at det var inngått intensjonsavtaler med hoteller for etablering av evakuerings- og pårørendesenter (EPS). Kommunen har i sitt høringssvar presisert at rutiner for roller og ansvar er beskrevet i CIM, og at det arbeides med en intensjonsavtale med hotell. Avviket vil kunne lukkes når planen er forankret i ny helhetlig ROS og intensjonsavtale med hotell er på plass.

Avvik 3: Mangler i system for øvelser og opplæring

Avvik hjemmel:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt §7 og §9

Beskrivelse:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt §7 (1) stiller krav til at kommunens beredskapsplan skal øves minimum annet hvert år. Forskriftens §7 (2) stiller krav til at kommunen har et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Forskriftens § 9 stiller krav til at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Utfyllende kommentarer:

Kommunen har ikke oversendt beskrivelser av hvordan kommunen har øvd eller sørger for tilstrekkelig opplæring. Det er synliggjort i høringssvar at kommunens reglement for oppfølging av nyansatte ivaretar krav til opplæring i helhetlig ROS, krisehåndtering og beredskap for nye ledere. Under intervjuene ble det synliggjort at kommunen har lagt til rette for videreutdanning for nøkkelpersonell i kriseledelsen på universitet, og at beredskap var jevnlig tematikk i ledermøter. Kommunen har ikke dokumentert at dette er en del av en systematisk opplæring. Kommunen har ikke oversendt dokumentasjon på gjennomførte øvelser. Under intervju ble det foreslått at forrige øvelse ble gjennomført i 2016 i regi av kommunen, mens kommunen har deltatt på øvelse i regi av UDI i juni 2023.

Kommunen viser med praksis at de jobber med opplæring av ansatte, men det mangler noe dokumentasjon som viser systematikken i planlagt øving og opplæring. Implementering av Compilo sammen med kommunens HR system vil kunne samle dokumentasjon for lukking av avvik.

Avvik 4: Manglende evalueringer etter øvelser og hendelser

Avvik hjemmel:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt §8 og §9

Beskrivelse:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt §8 stiller krav til at etter øvelser og uønskede hendelser, skal kommunen evaluere krisehåndteringen. Der evalueringen gir grunnlag for det skal det foretas nødvendige endringer i ROS-analysen og beredskapsplaner.

Forskriftens § 9 stiller krav til at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Utfyllende kommentarer:

Kommunen har ikke oversendt dokumentasjon på evalueringer av øvelser eller uønskede hendelser. Under intervju kom det fram at erfaringer fra øvelser og uønskede hendelser blir drøftet i ledermøter og andre fora, men at det ikke gjøres skriftlig. Dette var også kommentert i forrige tilsyn i 2019.

Avvik 5: Mangler i det helhetlige og systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

Avvik hjemmel:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3

Beskrivelse:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt §3 stiller krav om at på bakgrunn av den helhetlige ROS- analysen skal kommunen utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Videre skal kommunen vurdere forhold som bør innarbeides i planer og prosesser jf. Plan og bygningsloven.

Utfyllende kommentarer:

Kravet om helhetlig og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap handler i stor grad om at det er sammenheng mellom risiko og sårbarhet og de tiltak og rutiner som kommunen har iverksatt for å sikre måloppnåelse. Dette innebærer at det må være en sammenheng mellom risiko og sårbarhet og den langsiktige planleggingen jf. Plan og bygningsloven og kommuneplanen.

Den risiko og sårbarhet man ikke kan håndtere i ordinære prosesser må kommunen ha en beredskap for å håndtere hvis de oppstår. Mål og strategier med samfunnssikkerhet og beredskap er naturlig å beskrive i kommuneplanens samfunnsdel, for å sikre bred forankring i kommunens politiske ledelse.

Kommunen har vist gjennom krevende pandemi og nærhet til Russland under Ukraina krigen, at de evner å håndtere hendelser på en god måte over tid. Intervjuene belyste også at sektorlederne hadde søkelys på fagområdet i sitt virke. På bakgrunn av oversendt dokumentasjon og intervju med sektorledere og andre relevante ledere, er det forbedringspotensial i hvordan kommunens ledelse arbeider på tvers av sektorer for å sikre at risiko og sårbarhetsbildet er oppdatert, at overordnet planverk er basert på den oppdaterte risiko- og sårbarhetsanalysen, at underliggende analyser og planverk er basert på de overordnede analysene og planverkene, og hvordan kommunen skal sikre tilstrekkelig kompetanse og erfaring gjennom opplæring og dokumentasjon av øvelser og uønskede hendelser.

Med oppdatert Helhetlig ROS har kommunen nå en god plattform å sikre et helhetlig og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Avvik 6: Utdatert Beredskapsplan for Helse og sosialtjenesten

Avvikshjemmel:

Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) §2-2

Beskrivelse:

Helseberedskapsloven §2-2 viser til at kommuner plikter å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester eller sosialtjenester de skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlige for.

Utfyllende kommentarer:

Det foreligger en Beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten for kommunen fra 2011. I planen er det beskrevet at kommuneoverlege skal ha en systematisk gjennomgang og oppdatering av planverket hvert tredje år, men dette er ikke blitt utført. Inntrykket av at planen er av eldre dato, og at innholdets relevans derfor til dels er usikkert, bekreftes også under intervjuer. Planverket skal være oppdatert for å sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet.

Innholdet i det samlede helseberedskapsplanverket vurderes som et godt grunnlag for revisjon av helseberedskapsplanen.

Avvik 7: Beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten bygger ikke på ROS-analyse

Avviks hjemmel:

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging §3

Beskrivelse:

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging §3 stiller krav til at kommunen skal utarbeide ROS- analyse som beredskapsplanen for helse- og sosialtjenesten skal baseres på.

Utfyllende kommentarer:

Beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten skal bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser, og inngå i et samordnet helseberedskapsplanverk som blant annet innbefatter beredskapsplan for helse- og omsorgstjenestene og smittevern. I helseberedskapsplanverket skal man kunne gjenfinne prosedyrer og tiltak basert på ROS-analysene for helse og omsorgssektoren. Dette for at avdekket risiko og sårbarhet skal kunne reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak, jf.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging. Beredskapsplanene må omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse ved interne og eksterne hendelser, jf. samme forskrift.

Da ROS-analysene vurderes som utdatert, medfølger også at dette gjelder Beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten. Det er ikke gjennomført en egen ROS-analyse for helse- og omsorgstjenesten.

Den overordnede ROS-analysen i kommunen beskriver scenarier som er sektorovergripende, og scenariene vil være egnet til videre arbeid også innenfor helse- og omsorg.

I fremtidig arbeid med helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyser kan det være et egnet virkemiddel å utarbeide ulike scenarier med tilhørende tiltakskort for helse- og omsorgstjenestens oppgaver, slik det er gjort i kommunens fremlagte kontinuitetsplaner, selv om dette ikke er et krav i lovgivingen.

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet i tilsynet:

• Overordnet beredskapsplan - krisehåndteringsplan for Sør-Varanger kommune
• Varslingslister (unntatt offentlighet)
• Ressursoversikter (unntatt offentlighet)
• Evakueringsplan – sist vedtatte plan inngår kommunal krisehåndteringsplan, del 4
• Plan for krisekommunikasjon – sist vedtatte plan inngår i kommunal krisehåndteringsplan, del 3
• Kontinuitetsplan; Det er ikke utarbeidet egen kontinuitetsplan for Det er utarbeidet kontinuitetsplaner på enhetsnivå,
• Beredskapsplan for barnevernstjenesten
• Beredskapsplan for skoler og barnehager (eksempel fra en enhet)
• Beredskapsplan for skoler
• handlingsplan ved grove hendelser (eksempel fra en enhet)
• Immigrasjon – plan for mottak av flyktninger
• Plan for akutt forurensning
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Smittevernplan, (denne er under rullering)
• Pandemiplan, (under rullering)
• Psykososialt kriseteams planverk
• Kontinuitetsplaner fra legesenter, helse- og omsorg
• Kriseplan – handlingsplan strømbrudd vannforsyning
• NAV SVK – beredskapsplan