Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad, i Tromsø kommune ved Nav Tromsø 2023

Statsforvalteren gjennomfører tilsyn med Tromsø kommune og besøkte i den forbindelse Nav Tromsø fra 05.06.2023 til 08.06.2023. Vi undersøkte om Tromsø kommune sørger for at Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet gjennomføres som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester som de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
3. Nav-kontoret fatter vedtak om tjenesten opplysning råd og veiledning etter lovens § 17, men tilbyr i liten grad oppfølging gjennom systematiske oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tjenester. Dette kan medføre at familier ikke får dekt sine hjelpebehov, og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er brudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommunelovens § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

Påpekte faktafeil til foreløpig rapport gitt i svarbrev fra kommunen datert 04.08.23 er rettet opp i endelig rapport.

1.    Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad, ved å vurdere:

• om Nav- kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• om Nav- kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• om familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn gjennomføres som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren fører tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• sosialtjenesteloven
• forvaltningsloven
• lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
• forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven, og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens materielle behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn i saken.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav- kontoret må alltid foreta en konkret og individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret og individuell vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familiens mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunene skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.    Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Tromsø kommune

Tromsø kommune er en kommune i Troms og Finnmark fylke. Kommunen er den mest folkerike kommunen i Nord-Norge og den niende største kommunen i Norge. Tromsø kommune hadde 77 992 innbyggere per 1. januar 2023.

Ifølge SSB statistikk for 2022 var andelen som mottok sosialhjelp 1563 personer. Dette utgjør en andel på 2 prosent av befolkningen i kommunen. Til sammenlikning er andelen 2.5 prosent på landsbasis. Andelen barn i familier som mottok sosialhjelp var totalt 664 barn. Dette utgjør 4.4 prosent av alle innbyggere mellom 0-17 år. Til sammenlikning er prosentandelen på landsbasis 6.2 for denne gruppa.

Generelt om organiseringen

Tromsø kommune er organisert i en modell med tre beslutningsnivåer; kommunaldirektør, avdelingsdirektører og seksjonsledere. Avdelingsdirektørene er organisatorisk plassert under og rapporterer til kommunedirektør. Direktørene har delegerte fagfullmakter for enhetene som inngår i avdelingen. Nav Tromsø ligger under kommunens avdeling for helse og omsorg.

Nav-kontoret er plassert organisatorisk i seksjon for velferd, arbeid og inkludering sammen med enhet for rus og psykiatri, flyktningetjenesten og boligkontoret. Seksjonsleder har delegert myndighet og er øverste administrative leder for sin seksjon, og har det overordnede ansvar for den faglige og økonomiske driften av seksjonen. Seksjonsleder har møter med enhetslederne i seksjonen hver 14. dag. Seksjonen har et kvalitetsutvalg som består av enhetslederne faglederne i enhetene, i tillegg til avdelingsleder for forvaltningskontoret og krisesenteret. Kvalitetsutvalget ser nærmere på viktige risikoområder i tjenesten. For 2023 er boligarbeidet og arbeidet med vold og trusler de viktigste fokusområdene.

Nav Tromsø er fylkets største Nav-kontor og et av landets største med sine 182.55 årsverk. Oversikten vi har fått tilsendt viser at årsverkene er fordelt på 101.3 statlige tilsatte og 81.25 kommunalt tilsatte. Nåværende Nav-leder har et kommunalt tilsettingsforhold. Kontoret er delt inn i syv avdelinger med tilhørende avdelingsledere. Saksbehandling og oppfølging av alle saker etter sosialtjenesteloven er lagt til en egen avdeling, sosialavdelingen. Vi får opplyst at veilederne jobber sammen i tverrfaglige team på tvers av avdelingsstrukturen for å ivareta en helhetlig oppfølging av brukerne.

Avdelingen har til sammen 35 ansatte. I tillegg til et gjeldsrådgiverteam er de øvrige ansatte fordelt på tre ulike team; et team internasjonal som jobber med tredjelandsborgere, et team som jobber med brukere under 30 år og et som jobber med de over 30 år. Avdelingen har også to prosjekter som mottar tilskudd fra Statsforvalterens tilskuddsordning for utvikling av de sosiale tjenestene i Nav-kontoret.

Nav Tromsø etablerte i mai 2021 et eget beslutterteam som er lagt til sosialavdelingen. Beslutterteamet består av fire dedikerte ansatte som går gjennom og godkjenner alle vedtak som fattes etter sosialtjenesteloven. Vi får opplyst under vårt tilsynsbesøk at det er bestemt at teamet skal utvides med en femte ansatt. Teamet har en egen teamleder som også har en fagansvarlig rolle for de sosiale tjenestene i Nav-kontoret. Teamet har delegert faglig myndighet fra Nav-leder til å godkjenne vedtak etter sosialtjenesteloven, samt følge opp det faglige utviklingsarbeidet for de sosiale tjenestene i kontoret.

Kontoret har månedlige allmøter hvor alle ansatte deltar. Nav-leder har ansvaret for å lede møtene. I tillegg arrangeres det fagmøter en gang i måneden med ulike tema som er relevante for de ansatte. Møtene planlegges av fagansvarlige på Nav Tromsø. Den enkelte avdeling har dessuten avdelingsmøter og teammøter hvor relevante tema tas opp. Avdelingsleder deltar ukentlig på teammøtene mens Nav-leder deltar på møtene en gang i måneden.

Kontoret har satt opp saksveiledning i gruppe en dag i uken på 1.5 time. Veiledningen er obligatorisk i et år for nye medarbeidere. Etter første år møter medarbeidere ved behov. Det er også satt av tid for individuell saksveiledning med fagansvarlige tre dager i uken hvor ansatte kan booke tid. Kontoret har egen klagesaksveileder som er jurist. Klagesaksveileder deltar aktivt i opplæring og veiledning av de ansatte.

Overordnet styring og ledelse

Avdelingsdirektør for helse- og omsorg har ukentlige møter med seksjonsleder for arbeid, velferd og inkludering. Avdelingsdirektør deltar på partnerskapsmøtene sammen med Nav Troms og Finnmark. Det gjennomføres også jevnlige ledersamlinger i kommunen for alle lederne i avdeling for helse og omsorg. Nav-leder deltar på disse samlingene og Nav nevnes som en sentral aktør i utøvelse av kommunens velferdstjenester. Kommunen jobber med barnefattigdom på tvers av avdelingene og har nylig lagt frem en folkehelsemelding som skal opp til politisk behandling.

Trygge barn og gode oppvekstsvilkår er en av fem satsingsområder i Tromsø kommune.

Kommunen har satt av tre millioner til et nytt prosjekt rettet mot barnefamilier med behov for helhetlig og koordinert hjelp. I tillegg er det søkt Helsedirektoratet om to millioner i tilskudd til prosjektet. Prosjektet kalt «Nye mønstre» omfatter hele kommunen og Nav sitt hjelpetilbud, og innebærer at Nav-kontoret skal ansette egne familieveiledere. Familieveilederne skal sikre tidlig innsats, helhetlig og koordinert bistand med et hovedfokus på å hjelpe barna. Tilbudet er ventet å komme på plass i løpet av høsten 2023.

Avvikssystem

Nav-kontoret har to avvikssystem, et statlig og et kommunalt. Det kommunale avvikssystemet Compilo skal både brukes til å melde HMS avvik, organisatoriske og faglige avvik. Avvik som meldes i Compilo og som ikke lukkes i enheten innen 30 dager, går automatisk videre til seksjonsleder. Seksjonsleder sørger for å drøfte avvik med enhetsleder og vurdere iverksatte tiltak.

Nav-kontoret har egne skjema for stikkprøvekontroll som en del av internkontrollen. Kontrollen innebærer at det månedlig tas ut et tilfeldig antall saker hvor man går gjennom flere kontrollpunkter knyttet til sosialhjelpsutbetalingene. Hvorvidt det er foretatt kartlegging av barneperspektivet og gjort vurderinger i forhold til barn i aktuelle saker er to av kontrollpunktene. Stikkprøvekontrollene gjennomføres av beslutterteamet som også følger opp eventuelle avvik og sjekker ut at disse lukkes av veileder innen fastsatt frist på to uker. I forbindelse med vårt tilsyn får vi opplyst at kontoret har hatt et etterslep på gjennomføring av stikkprøvekontroller.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, ledere og brukere. Vi sendte ut invitasjon til brukerintervju i 14 av sakene. Vi gjennomførte fire intervju i forkant av selve tilsynsbesøket.

Funnene sorteres under tilsynets hovedtema; kartlegging, vurdering og beslutning, og oppfølging. Vi har fått tilsendt de fire siste vedtakene med tilhørende søknader for 29 brukere med barn. Flere av disse sakene er i tillegg gjennomgått i saksmappegjennomgang under selve tilsynsbesøket. I saksgjennomgangen har vi også sett etter journalnotater fra dialog med brukerne både i det kommunale fagsystemet Sosio og det statlige fagsystemet Arena. Vi har også sett særskilt på noen journalnotater merket «barneperspektivsamtale» for andre saker i tillegg til de vi har fått oversendt.

Kartlegging

Start-teamet kartlegger nye brukere, hovedsakelig brukere som melder seg som arbeidssøkere. Øvrige brukere fordeles direkte til en av oppfølgingsavdelingene etter bistandsbehov. Teamene i avdelingene er datofordelt, foruten markedsavdelingen som er bransjeorganisert. Tema i kartleggingen som gjøres av Start-teamet innebærer vurdering av bistandsbehov etter Nav- loven § 14 a, økonomi, aktivitetsplikten og spørsmål rundt barna og familiens helhetlige situasjon. Det nevnes her kartlegging av bosituasjon, dagtilbud, dagligliv, fritidsinteresser, sosiale- og helsemessige forhold og oppfølging fra andre instanser. Kartleggingen som gjøres legges som notat og merkes «barneperspektivsamtale» både i statlig og kommunalt system. I intervju får vi opplyst at man i dette teamet har et særlig søkelys på enslige forsørgere som har lav inntekt. Det blir gitt informasjon om hva familiene kan søke om både av statlige ytelser og tjenester etter sosialtjenesteloven. Det nevnes også i intervju at man informerer om kommunens opplevelseskort som gir gratis inngang på flere av byens aktiviteter og kulturinstitusjoner.

I intervju får vi informasjon om at alle nye brukere skal ha en kartleggingssamtale for å avdekke behov hos familien og barna, uavhengig hvilket team og veileder som har ansvaret for å følge opp bruker. Ved gjennomgang av saksmappene har vi imidlertid ikke funnet saker som tilfredsstiller tilsynets krav til kartlegging. Det finnes i alle sakene opplysninger om hvor mange barn som tilhører familien, evt. samvær og alder på barna. Det fremkommer imidlertid ingen systematisk kartlegging av familiens og barnas behov. I den grad det er gjort kartlegging er det beskrevet materielle behov det søkes om stønad til, eksempelvis klær, fritidsaktivitet, SFO og barnehage. Vi ser i enkelte saker at det stilles generelle spørsmål rundt barna, men ikke konkrete spørsmål for hvert enkelt barn.

I intervju med ansatte og brukere får vi bekreftet at det i mange saker ikke gjøres en helhetlig kartlegging ved behandling av søknader om økonomisk stønad. Vi får informasjon om at det varierer om man kartlegger alle forhold rundt barnet og hvert enkelt barn. I intervju blir det sagt at noen veiledere gjør det og går veldig systematisk til verks, mens andre stiller mer generelle spørsmål rundt barna, ofte da med søkelys på fritidsaktiviteter og utstyr. Det kom fram ulike oppfatninger om hvordan kartleggingsarbeidet skal gjennomføres. Noen sa de måtte bruke tid på å bygge relasjon og skape tillit med brukerne før de kunne stille spørsmål om barna. Andre igjen var opptatte av å gi god informasjon i første møte om hvorfor Nav er opptatt av å kartlegge barna, og deretter få gjennomført en helhetlig kartlegging for å avdekke behov hos det enkelte barn så tidlig som mulig. Vi så i mappegjennomgangen noen få saker hvor det var gjort en veldig god kartlegging. Vi kan ikke se at de ansatte har en felles forståelse av hva som skal kartlegges og når kartleggingen skal gjennomføres.

Vi får bekreftet i intervju at medarbeiderne er kjent med at det finnes en rutine for kartlegging av brukeres barn og barneperspektivsamtalen med tilhørende hjelpespørsmål. Det bekreftes også at rutinene brukes i varierende grad. Vi har i gjennomgangen av journalnotat fra «barneperspektivsamtale» sett at noen team er kommet lengre i dette arbeidet, noe som bekreftes i intervju.

I intervju med brukerne kom det fram at i den grad det ble spurt om spesifikke behov var det i stor grad spørsmål knyttet til deltakelse på fritidsaktiviteter og nødvendig utstyr. Flere ønsket mer informasjon om hva de kunne søke støtte til utover dette, eks. mobiltelefon, pc og tilskudd til ferie. Brukerne ga uttrykk for at hjelpen de fikk varierte ut fra hvem de hadde som veileder. Dette bekreftes også i intervju med ansatte på Nav-kontoret.

I intervju og gjennomgang av saksmapper bekreftes det at ansatte ofte bruker tolk i samtaler der bruker har behov for tolk.

Vurdering og beslutning

En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering i vedtakene som fattes etter sosialtjenesteloven. I sakene vi gjennomgikk manglet en tilstrekkelig kartlegging. Ved mappegjennomgang var det ikke dokumentert en konkret og individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov i vedtakene. Vi ser i noen få vedtak at det er gjort konkrete vurderinger. Dette er i tilfeller der foreldrene har fremsatt spesielle behov i søknaden. I saksbehandlingen var det heller ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov.

I intervju med brukere ble det opplyst at Nav-kontoret ikke hadde informert dem om stønadsrettigheter for barna etter sosialtjenesteloven, og at de derfor kan ha gått glipp av ytelser de kunne hatt krav på.

Tromsø kommune bruker i all hovedsak statens veiledende livsoppholdssats. Utgifter til TV og internett holdes utenfor denne satsen og kommer i tillegg. Kontoret har fire andre satser som ligger under de statlig veiledende satsene. To av satsene er knyttet direkte opp mot brukere under 30 år, og det bekreftes i intervju at en av ungdomssatsene ble brukt aktivt for denne gruppa. Dokumentet som inneholder en oversikt over satsene er datert februar 2023.

Utregningen av hver enkelt sats er gjort ved at man har satt opp poster som inngår i livsoppholdet som mat og drikke, telefon, transport, klær, helse, fritidsaktiviteter og deretter gjort ei kostnadsfordeling for hver enkel sats. Gjennom intervju er det ingen ansatte, verken veiledere eller ledere, som kan redegjøre for opprinnelsen av satsene og hvor beregningene av utgifter til de ulike formålene er hentet fra. Det ble vist til at oversikten muligens ble utarbeidet av en tidligere ansatt ved kontoret.

Kontoret har egen rutine for godkjenning av vedtak etter sosialtjenesteloven. I rutinene heter det blant annet at valg av livsoppholdssats skal begrunnes tilstrekkelig. Mappegjennomgang og intervju viser at økonomisk beregning, over eller under sats, er avgjørende for utmålingen av stønad. Vi oppfatter at det er sterke føringer for bruk av statens veiledende livsoppholdssats ved behandling av søknader, selv om lederne ved kontoret forutsatte at en individuell vurdering av stønadsbehov ble gjort i hver enkelt sak. Det framkommer ikke opplysninger om at bruk av faste satser er tema blant de ansatte, og vi oppfatter at det er ulik forståelse om hvorvidt satsene kun er veiledende eller ikke, og hvordan disse er tenkt brukt.

Kontoret har også en egen nødhjelpssats med kr. 147, - pr. dag for en enslig. Eventuelle brukere med barn innvilges tillegg for hvert barn i tråd med statens veiledende barnetillegg for aktuell alder. Nav-kontoret har en egen rutine for behandling av nødhjelpssøknader. I rutinene heter det seg at «om vi innvilger nødhjelp med 147, - kroner dagen utover fem dager, må det komme fram i vedtaket at vi har vurdert dette som forsvarlig». I vår saksgjennomgang har vi sett saker hvor det er ytt nødhjelp langt utover denne perioden. I et tilfelle var det innvilget nødhjelp etter denne satsen i 17 dager uten at dette var særlig vurdert og begrunnet.

Vi ser i vedtakene at det benyttes mye standard tekster både som informasjon, vurdering og beslutning, uten at disse tekstene tilpasses det enkelte vedtak eller gir forklaring på de vurderinger som gjøres. Generelt så vi få individuelle vurderinger i vedtakene.

Vi ser i mappegjennomgangen at barnetrygden ikke er tatt med som inntekt for familien. Likevel vises det i flere vedtak til en standardtekst hvor det heter seg at «barnetrygden skal gå til dekning av livsoppholdsutgifter til barna for å utjevne sosiale forskjeller». Ingen av de vi intervjuet i Nav- kontoret kunne forklare hva dette betød for de familiene som søkte om økonomisk støtte. Noen opplyste at teksten var hentet fra noe de hadde fått oversendt fra direktoratet i forbindelse med lovendringen i fjor høst.

Oppfølging

I vår mappegjennomgang har vi sett at det skrives journalnotat i sakene. Notatene gir et bilde av at det er personlig kontakt med brukerne, enten i telefonsamtaler eller møter. Hvilke opplysninger som noteres varierer, men er i hovedsak i tilknytning til den konkrete søknaden og utbetaling av stønad. I mappegjennomgangen ble vi gjort oppmerksomme på at det mangler informasjon om brukerne i journalnotat. Muligens lå noen av disse opplysningene i selve vedtakene.

Vi ser at kontoret har standardtekst i sine vedtak hvor det henvises til kommunens nettsider og nav.no for råd og veiledning knyttet til økonomi. Vi ser lite informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning i vedtakene, også i saker hvor det kommer fram at familiene har en gjeldsproblematikk. Vi ser at det fattes vedtak om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter lovens paragraf 17. Alle vi har intervjuet bekreftet at de kjente til tjenesten og at de hadde fattet vedtak eller visste hvordan de skulle gjøre det. Gjennom intervju kom det fram at det ble avdekket behov for oppfølging som ikke ble fulgt opp av den enkelte veileder.

Det kommer ikke frem at det avdekkes behov for tjenester og oppfølging fra andre deler av hjelpeapparatet. Både i gjennomgang av saksmapper og gjennom intervju ser vi lite spor av samarbeid med andre tjenester, også i saker der det er behov for det.

I brukerintervju fikk vi varierte tilbakemeldinger rundt oppfølgingen de hadde fra Nav-kontoret. Noen uttrykte at de var fornøyde, mens andre igjen sa de ikke hadde fått tilbud om oppfølging. Det var også brukere som ikke ønsket oppfølging fra Nav-kontoret.

Styring og ledelse

Kontoret har rutiner og hjelpespørsmål for tilsynets tema, men det er ulik forståelse og praksis av dette arbeidet blant medarbeiderne. Dette bekreftes både gjennom intervju og mappegjennomgang. Det blir dermed tilfeldig hva som faktisk gjøres i den enkelte sak. Det er i liten grad felles forståelse av hvordan arbeidet skal utføres. Nav Tromsø har retningslinjer for hvilke opplysninger som skal kontrolleres ved godkjenning av vedtak. Ivaretakelse av barn og unge er imidlertid ikke et eget sjekkpunkt. Vi ser av saksmapper at kontrollen ikke sikrer en felles praksis i arbeidet med sakene.

Nav-kontorets internkontroll er ikke systematisert på en slik måte at man får gjort et utplukk av saker som omhandler familier som mottar økonomisk stønad. Det meldes heller ikke faglige avvik i kontoret selv om alle vi snakket med bekreftet at de kjente til avvikssystemet. Lederne i kontoret etterlyste ikke rapportering av faglige avvik til tross for at de kjente til at slike avvik forekom.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Vi vurderer at Nav Tromsø ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholder få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det mangler kartlegging av forhold knyttet til barnas helhetlige situasjon som helse, bolig, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, dagligliv og deltakelse på fritidsaktiviteter, utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. Det at Nav-kontoret i liten grad etterspør og nedtegner informasjon om barns behov medfører en stor risiko for at familiene ikke tilbys målrettede og individuelt tilpassede tjenester, slik loven krever.

Vi så midlertid noen enkeltsaker hvor det var foretatt en god og helhetlig kartlegging av hvert enkelt barn.

Vurdering og beslutning

Manglende systematisk kartlegging av barns behov medfører følgefeil i den videre saksbehandlingen og ved vurdering av den enkelte families tjenestebehov. Nav-kontoret vurderer ikke barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad. Barnets beste er heller ikke vurdert opp mot andre hensyn i sakene. Manglene fanges heller ikke opp i tilstrekkelig grad gjennom godkjenningssløyfene som gjøres av beslutterteamet i kontoret.

Økonomisk stønad utmåles etter veiledende satser uten at det foretas konkrete og individuelle vurderinger, verken ved behandling av ordinære søknader eller søknader i nødstilfeller. Det vil dermed være fare for at familier og det enkelte barn ikke ytes nødvendig bistand slik loven krever. Nav Tromsø referer til statens veiledende sats som en langtidssats i sine vedtak, Dette er misvisende da statens veiledende sats utgjør et minimum for å kunne opprettholde en forsvarlig levestandard og sikre helt grunnleggende behov for en avgrenset periode.

Det at det i enkelte tilfeller innvilges ekstra stønad blant annet til fritidsaktiviteter, utstyr og feiring av barnebursdag er veldig bra. Nav-kontoret har en hovedregel om at fritidsaktiviteten skal være av alminnelig karakter og organisert for å få dekket utgiftene. Når eksempelvis utgifter til gaming eller ridning ikke blir vurdert dekket fordi det er for dyre eller for lite organiserte aktiviteter, er dette en praksis som er i strid med lovens krav om individuell vurdering og beslutning, samt de særlige hensyn som skal tas for å ivareta et barns ønske og behov.

Når det gjelder nødhjelp vurderes det at det heller ikke her gjøres konkrete og individuelle vurderinger. I flere saker har vi sett at Nav-kontoret innvilger en lav sats til livsopphold utover noen få dager, uten at dette er vurdert og begrunnet. Det fremkommer heller ikke av disse sakene at det er gjort vurderinger av om det er særlige behov hos barna, herunder om de er forsvarlig ivaretatt.

Vi ser i sakene at Nav Tromsø ved avslag etter lovens § 18 er gode på å gjøre konkrete og individuelle vurderinger av stønad etter lovens § 19.

Samlet sett vurderer vi at Nav Tromsø ikke foretar konkrete og individuelle vurderinger i sin saksbehandling, og dermed ikke kan gjøre forsvarlige beslutninger.

Oppfølging

Målet med individuell oppfølging er å oppnå lovens formål om selvstendighet og selvforsørgelse. Oppfølgingen må ta utgangspunkt i en helhetlig tilnærming, og barnas situasjon og behov er viktige premisser for å lykkes. Som følge av at barnas helhetlige situasjon ikke kartlegges i tilstrekkelig grad, er heller ikke barnas situasjon og behov en del av en evt. oppfølging av familien. Statsforvalteren understreker igjen kravet om en helhetlig kartlegging av barnas livssituasjon, ikke alene for å avdekke utgifter til barna og deres økonomiske behov, men for å identifisere og forebygge risikofaktorer som kan påvirke barn og unges oppvekstsituasjon og utvikling.

En samlet vurdering av opplysninger innhentet under tilsynet, tilsier at veilederne i Nav Tromsø har gode kunnskaper om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17, og fatter egne vedtak om tjenesten. I de sakene vi har sett på ser vi likevel ikke at det settes opp oppfølgingssamtaler systematisk verken for de som har vedtak om tjenesten eller andre brukere.

Gjennom intervju og saksmapper får vi bekreftet at man i kontoret er kjent med at det er brukere, også familier, som er i behov av oppfølging fra Nav-kontoret men ikke får tilbud om oppfølging.

Styring og ledelse

For å kvalitetssikre arbeidet har Nav-kontoret fagmøter, samhandler på tvers av fagområdene og har godkjenningssløyfer for vedtak som fattes etter sosialtjenesteloven. Kontoret har satt kollegaveiledning i grupper og opplæring av nytilsatte i gode system. Oppfølging av kompetansebehov på det sosialfaglige området for øvrige ansatte virker i mindre grad satt i system. Det er gjennomført opplæring for hele kontoret om tilsynets tema.

Kontoret har utarbeidet rutiner for å sikre en felles praksis i sakene. Variasjonene i bruk av rutinene blant de ansatte er en risiko for at de ansatte i kontoret ikke har en lik og omforent praksis i saksbehandlingen.

Nav-kontoret har skjema for månedlig stikkprøvekontroll og gjennomgang av vedtak og konkrete saker. Tilsynet ser imidlertid at denne delen av interkontrollen ikke i tilstrekkelig grad fanger opp saker som omhandler familier. Det følges heller ikke opp at faglige avvik meldes i avvikssystemet for å sikre forbedring og læring i virksomheten.

Tiltak som iverksettes må evalueres som en del av et kontinuerlig forbedringsarbeid.

Nav Tromsø gjennomfører ikke systematisk evalueringer av forbedringstiltakene for å se om de har ønsket effekt.

Vi vurderer at mangel på felles praksis og forståelse av arbeidet øker risikoen for uforsvarlige tjenester. Manglende rapportering av faglige avvik og oppfølging av disse er med på å forsterke risikoen for svikt i tjenestene.

Det er tett og god kontakt mellom Nav-leder, seksjonsleder, avdelingsdirektør for helse og omsorg og kommunedirektør. Det er rutiner for faste møter og rapportering. Denne kontakten er også nyttig for å binde kommunens tjenester tettere sammen og gi et helhetlig tilbud til kommunens innbyggere. Vi kan imidlertid ikke se at samordningen og søkelys på barns behov på systemnivå, har bidratt til at barnas behov blir ivaretatt i tilstrekkelig grad på individnivå.

5.    Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester som de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
3. Nav-kontoret fatter vedtak om tjenesten opplysning råd og veiledning etter lovens 17, men tilbyr i liten grad oppfølging gjennom systematiske samtaler og samarbeid med andre tjenester. Dette kan medføre at familien ikke får dekt sine hjelpebehov og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er brudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven § 17, 24, 25 og 41, og kommunelovens § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

6.    Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer kommunen skal gjøre i prosessen for å rette t påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med tiltak som er nødvendige for å endre hvordan søknader om økonomisk stønad behandles og måten denne tjenesten styres på.

Planen sendes til Statsforvalteren innen 05.10.23.

Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som allerede er gjennomført og som skal gjennomføres for endring av
• Frister for iverksetting av tiltak- med hvem som har ansvaret for hva
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første møte med Statsforvalteren om oppfølgingen vil avholdes i kort tid etter at vi har mottatt kommunens plan. Vi vil invitere til dialogmøte i løpet av uke 42. Ytterligere dialogmøter vil avholdes etter avtale med Nav-kontoret.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i første dialogmøte. Vedlagt rapporten finner dere skjema for egenkontroll. Skjemaet kan brukes som et hjelpemiddel i planleggingen av forbedringstiltak.

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f)
fylkeslege / helse- og sosialdirektør

Gunn-Annie Helene Kileng
seniorrådgiver

Anita Wahl Nilsen
seksjonsleder
sosial- og velferdsseksjonen

 

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 22.03.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Tromsø i perioden 05.06-08.06.2023, og ble innledet med et kort informasjonsmøte 03.05.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 12.06.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Oversikt over ansatte som utover tjenester etter sosialtjenesteloven 2023
• Organisasjonskart for Nav Tromsø
• Årsmelding for 2022 for Tromsø kommune
• Virksomhetsplan Nav Troms og Finnmark 2023- 20 inkludert lokal handlingsplan for Nav Tromsø
• Oversikt over møtestruktur i Nav-kontoret
• Partnerskapsavtale mellom Nav fylket og Tromsø kommune
• Delegeringsreglement Tromsø kommune
• Skjema internkontroll inkludert resultater fra de fem siste internkontrollene
• Oversikt over fagsystemene som brukes
• Risiko- og sårbarhetsanalyse/- vurderinger
• Opplæringsplan nytilsatte
• Presentasjon av opplæring barneperspektivet
• Rutine og sjekkliste ved vedtaksgodkjenning
• Rutine for kartlegging av brukernes barn og barneperspektivsamtalen
• Hjelpespørsmål for kartlegging av barns situasjon
• Redegjørelse for serviceklager på de sosiale tjenestene

Det ble valgt 29 mapper etter følgende kriterier:

• nye familier/ førstegangssøkere
• langtidsmottakere (mer enn seks )
• familier med flere enn tre barn
• brukere med samvær
• brukere som er bidragsytere
• hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Fire brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Gunn- Annie Kileng, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Marte Skjærvold, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seksjonsleder, Anita Nilsen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk