Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med NAV-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved NAV Nærøysund 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

11.09.2023 - 13.09.2023

Statsforvalteren i Trøndelag

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Nærøysund kommune og besøkte i den forbindelse NAV Nærøysund fra 11.09.2023 til 13.09.2023. Vi undersøkte om kommunen i samsvar med aktuelle lovkrav sørger for å ivareta barns behov i saker om økonomisk stønad, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalterens konklusjon:

  • Nærøysund kommune sikrer ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

    • Sosialtjenesteloven 18 og § 19, jf. § 1 og § 4.
    • Sosialtjenesteloven 43, jf. Forvaltningsloven § 17.
  • Nærøysund kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

    • Sosialtjenesteloven 18 og § 19, jf. § 4.

  • Nærøysund kommune sikrer ikke en forsvarlig oppfølging ved søknad om økonomisk stønad til

Dette er lovbrudd på:

    • Sosialtjenesteloven 17 og § 13 andre ledd første punktum.

  • Nærøysund kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre forsvarlige tjenester i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

    • Kommuneloven 25-1, jf. Sosialtjenesteloven § 5.

Statsforvalteren mottok kommunens kommentarer til faktagrunnlaget 29.11.2023.

1.    Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

  • Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
  • Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til
  • Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.    Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Om kommunen

Nærøysund kommune er vertskommune for vertskommunesamarbeidet med Leka og Bindal kommuner om de sosiale tjenestene. 1 Nærøysund kommune har 10 014 innbyggere og Leka kommune 587 innbyggere i 2. kvartal 2023. 2 Oppvekstprofil for Nærøysund kommune viser at andelen barn i familier som har mottatt sosialhjelp minst én gang i løpet av året er høyere enn landsnivået.3

Kommunen har en ordning kalt «Fritidskortet». Gjennom fritidskortet kan barn og unge fra familier med økonomiske utfordringer få dekket utgifter til medlemskontingent, utstyr, reiser, cuper, turneringer og lignende. Ifølge NAV-kontorets virksomhetsplan for 2023, har kommunen som mål å fremme gode oppvekstsvilkår hos barn og unge og utjevne sosiale forskjeller i befolkningen gjennom tidlig innsats og samhandling mellom hjelpeinstansene.

Om NAV-kontoret

NAV Nærøysund er organisert under kommunalsjef for samhandling i Nærøysund kommune. Avdelingsleder er delegert fagansvar på kontorets fagområder. NAV-kontoret har fire team: Marked, AAP/uføre, gjeldsrådgiver og sosial. Det er team sosial som behandler søknader om økonomisk stønad og gir oppfølging til barnefamilier.

NAV-kontoret har jevnlige kontor- og teammøter, i tillegg til en egen arena for tverrfaglig samarbeid (Friskus). Sosialteam har møter hver uke. Møtene brukes blant annet til å drøfte saker, gi informasjon og drive fagutvikling. Hver 14. dag har teamet et utvidet møte hvor rutiner gjennomgås.

NAV Nærøysund fikk i 2022 innvilget tilskudd fra Statsforvalteren til prosjektet Maks SKODD. Formålet med prosjektet er å gi økt livsmestring til flyktningfamilier.

Styring og ledelse

NAV-leder er kommunalsjef for samhandling. Kommunens øvrige ledelse får informasjon om de sosiale tjenestene gjennom tertialrapporter og årlige budsjettvedtak. NAV-leder deltar i dialog- og partnerskapsmøter og i møter med kommunens ledergruppe.

Ansatte deltar på kurs i regi av Statsforvalteren og interne fagdager. Opplæring kan også gis gjennom kollegaveiledning. Enkelte ansatte gjennomfører på tidspunktet for tilsynet videreutdanning i økonomisk rådgivning og forvaltningsrett.

NAV-kontoret har en sjekkliste for vedtaksskriving og flere andre rutiner som omhandler de sosiale tjenestene. Ifølge kontorets årshjul skal rutiner og prosedyrer revideres minimum en gang per år. Det er avdelingsleder som kvalitetssikrer og godkjenner vedtak. Ifølge rutine for innkommende søknader og vedtak, gir avdelingsleder tilbakemelding til saksbehandler ved feil eller mangler ved vedtakene. NAV- leder blir stort sett ikke involvert i enkeltsaker. Det er på tidspunktet for tilsynet ikke gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse på de sosiale tjenestene. Avvik registreres i kommunens kvalitetssystem «Compilo».

Kartlegging

Saksmappene vi har gjennomgått viser få spor av at det gjennomføres kartleggingssamtaler. Selv om noen vedtak har informasjon som tyder på at det er gjennomført en samtale, er det svært få journalnotat som viser hvor samtalen har foregått eller hva som eventuelt ble kartlagt. Ifølge sjekkliste for vedtaksskriving skal det alltid skrives journalnotat etter samtaler.

Ansatte forteller at de kaller inn familier til samtaler etter behov og at samtalene stort sett gjennomføres på NAV-kontoret, på telefon eller via SMS. Enkelte ansatte forteller at de drar på hjemmebesøk. Tilsynet viser at kontoret bruker tolk dersom familien har språkutfordringer. «Google translate» brukes dersom tolk ikke er tilgjengelig. Familier som vi har snakket med forteller at de ikke har fått tilbud om en kartleggingssamtale.

NAV-kontoret har et kartleggingsskjema for førstegangssamtaler. Skjemaet er nytt, og kontoret er i startfasen med å ta det i bruk. Ifølge sjekkliste for vedtaksskriving skal skjemaet brukes dersom det er behov for en grundigere kartlegging. Skjemaet har egne spørsmål for familier. Spørsmålene omfatter kartlegging av samvær, støttepersoner, barnehage, SFO, skole, fritidsaktiviteter, fritidskort, behov i hverdagen og bistand fra andre instanser. Kartleggingsskjemaet er tenkt brukt av hele NAV-kontoret uavhengig av om bruker mottar statlige eller kommunale tjenester. Familier som deltar i prosjektet Maks SKODD, blir kartlagt ved bruk av «Livshjulet».

Dokumenterte opplysninger om familien og barna blir stort sett innhentet gjennom søknader og vedlegg til søknadene. Dersom det er behov for mer informasjon, opplyser NAV-kontoret at de tar kontakt på telefon. I de tilfeller NAV-kontoret ikke oppnår kontakt med søker, sendes det ut et forvaltningsbrev. Det som etterspørres er stort sett dokumentasjon på inntekter og utgifter.

I sakene vi har gjennomgått ser vi at søknader og vedtak kan ha opplysninger om antall barn og alder, samværsprosent, SFO, barnehage, annen barnepass, utstyr, klær og andre særlige behov slik som bil. Vi finner også informasjon om behov for sommeraktiviteter og feiring av høytidsdager. Fordi det er få journalnotat som viser om familien har hatt en samtale med NAV, er det uklart om informasjonen utelukkende kommer fra søknadene eller om det er utgifter som NAV-kontoret har spurt familiene om. Familier som vi har snakket med forteller at NAV-kontoret ikke spør om barnas behov og at de stort sett kun kartlegger antall barn og alder.

Sett bort fra utgifter som familiene søker om stønad til finner vi lite informasjon om barnas sosial- og helsesituasjon, skolesituasjon, familiens nettverk og behov for oppfølging og samarbeid med andre. Vi finner også lite informasjon som sier noe om familien befinner seg i en overgangs- og etableringsfase. Fordi det er lite informasjon i vedtakene og svært få journalnotat, er det vanskelig å få innsikt i familien og barnas situasjon gjennom saksdokumentene. NAV-kontoret har ikke som praksis å innhente barnas synspunkter.

Vurdering og beslutning

Utgifter som familier søker om, blir som hovedregel vurdert og innvilget av NAV-kontoret. Vi har likevel sett noen saker der det kommer frem at familier har informert om enkeltutgifter, uten at dette blir behandlet som en søknad eller vurdert etter § 18 og § 19. Dette kan være utgifter som familiene opplyser om i samtaler eller som er oppgitt som en utgift i søknadene.

NAV-kontoret bruker stort sett veiledende normer når de beregner hvor mye stønad familiene skal få innvilget. Ved beregning av livsopphold bruker NAV-kontoret statens veiledende retningslinjer. I tillegg bruker kontoret egne kommunale normer for beregning av nødhjelp og enkeltutgifter.

Stønad til livsopphold beregnes i hovedsak tilsvarende de statlige retningslinjene. Der det vurderes at utgiften ikke kan dekkes av livsoppholdsnormen, kan det innvilges tilleggsytelser. I sakene vi har gjennomgått er det eksempelvis gitt stønad til internett, transport, helse, klær, sko og bil. For barn kan det gis tilleggsytelser til blant annet sykkel, sommeraktiviteter og feiring av høytidsdager som jul og konfirmasjon. I de sakene vi har gjennomgått er det sjeldent gitt avslag på utgifter til barn. Ansatte forteller at de har et godt rom for å utøve skjønn og at de kan gi mindre eller mer stønad enn normene tilsier.

Individuelle vurderinger etter § 18 er generelt lite synlig i vedtakene. I sakene vi har gjennomgått finner vi ingen vedtak der NAV-kontoret har gjort en individuell vurdering av om stønad tilsvarende statens veiledende retningslinjer er tilstrekkelig for familiene. Begrunnelsene i vedtakene er stort sett begrenset til en økonomisk beregning som viser om familien ligger over eller under norm og at vilkår etter § 18 anses oppfylt. Et eksempel på en begrunnelse som finnes i flere vedtak er: «Økonomisk beregning viser at du kommer kr […] under NAVs veiledende satser for livsopphold, og vilkår etter § 18 vurderes som oppfylt.»

På samme måte som for beregning av livsopphold, ser vi i noen saker at NAV-kontoret innvilger og utmåler stønad til enkeltutgifter, uten å ha kartlagt hvor store utgifter familien faktisk har. Dette gjelder i saker der familien ikke søker om et konkret beløp og hvor NAV-kontoret bruker kommunale normer for å bergene stønaden. Illustrerende for dette er NAV-kontorets praksis når de innvilger stønad til klær og sko. I flere vedtak skriver NAV-kontoret at: «NAV tar høyde for at dere bruker deler av det ordinære livsoppholdet, dersom bidraget fra NAV ikke er tilstrekkelig til det du og din familie anser å ha behov for.» NAV-kontorets begrunnelse kan tyde på at stønaden er utmålt uten at det er undersøkt hvor mye klær og sko familien har behov for og hva det vil koste.

At NAV-kontoret utmåler stønad uten en tilstrekkelig kartlegging gjelder ikke bare utgifter, men også inntekter. I noen saker er det vurdert at en foresatt kan betale for halvparten av utgiftene, uten at det er tilstrekkelig kartlagt og sannsynliggjort at vedkommende har evne til å forsørge barnet eller familien.

Fordi det stort sett ikke er synlig på hvilken måte utgifter er vurdert eller hvilke hensyn som er vektlagt, er det vanskelig å se ut fra vedtakene at avgjørelsene er et resultat av en konkret og individuell vurdering. I noen saker blir stønad til livsopphold innvilget som et samlet beløp til hele familien, uten at det er synlig i vedtakene hvor mye stønad som er beregnet til hvert enkelt familiemedlem.

Nødhjelp utmåles med en dagsats på kr 150 for voksne og kr 110 for barn. I flere saker har vi sett at det innvilges nødhjelp for lengre perioder uten at det er gjort en vurdering av om stønadsbeløpet er forsvarlig sett i sammenheng med lengden på hjelpebehovet. Sakene viser at nødhjelp kan bli innvilget i inntil 22 dager uten en slik vurdering. NAV-kontoret opplyser om at det i tillegg til nødhjelp til mat, kan innvilges nødhjelp til å dekke utgifter til medisin, reise til sykehus, samvær med barn, drivstoff og telefon.

I motsetning til vurderingene etter § 18, er individuelle vurderinger etter § 19 mer synlige i vedtakene. I sakene vi har gjennomgått er det flere tilfeller der NAV-kontoret innvilger stønad etter denne bestemmelsen. Eksempler på utgifter som innvilges etter § 19 er sommerferieaktiviteter. Flere saker viser gode § 19 vurderinger og at det legges vekt på barnas behov.

I noen saker ser vi likevel at NAV-kontoret innvilger stønad etter § 19, selv om utgiften er eller kan være en nødvendig levekostnad for barn etter § 18. Dette gjelder utgifter til feiring av høytidsdager og utstyr i forbindelse med fritidsaktiviteter.

Det er synlig i flere vedtak at NAV-kontoret har lagt vekt på barnets beste i vurderingene. Eksempler på tilfeller der vi ser at det er gjort en barnets beste vurdering er i saker hvor det innvilges stønad til ferie, sykler, sommeraktiviteter eller bilutgifter. At NAV-kontoret legger vekt på barnets beste i saker som omhandler barn, understøttes av samtaler vi har hatt med ansatte.

I sakene vi har gjennomgått er det ikke tatt hensyn til barnetrygd. At det ikke skal tas hensyn til barnetrygd ved vurdering av søknad om stønad til familier er også presisert i sjekkliste for vedtaksskriving. NAV-kontoret bruker heller ikke stordriftsfordeler der familien har flere barn.

Der familier ikke lever dokumentasjon, er søknadene i flere saker avslått uten en sannsynlighetsvurdering av om familien har rett på stønad. Begrunnelsene i disse vedtakene er tydelige på at NAV-kontoret ikke har realitetsbehandlet søknaden etter § 18 og § 19. I vedtaket informeres det om at familien kan søke på nytt dersom nødvendige opplysninger foreligger.

Oppfølging

I over halvparten av sakene vi har gjennomgått er det ikke dokumentert at det er gjennomført samtaler med mål om å gi oppfølging til familien. Som for kartleggingssamtaler, finner vi få journalnotat som viser om og eventuelt hvilken type oppfølging som er blitt tilbudt. Familiene vi har snakket med forteller at de ikke har fått tilbud om oppfølgingssamtaler og at mesteparten av kommunikasjonen foregår på telefon eller via nav.no. Der det er dokumentert at det er gjennomført samtaler, er samtalene ofte avgrenset til spørsmål om økonomisk stønad.

I de fleste saker vi har gjennomgått finner vi ikke at det er tilbudt samarbeid med andre tjenester. Vi har likevel sett noen saker der NAV-kontoret samarbeider med andre, for eksempel med flyktningetjenesten som det er inngått en samarbeidsavtale med. Avtalen inneholder rutiner for samarbeid og ansvarsfordeling, og det er satt opp faste møter på veileder- og ledernivå. Ifølge virksomhetsplan for 2023, er bedre samarbeid med barneverntjenesten og flyktningetjenesten en prioritet for kontoret.

I de fleste sakene vi har gjennomgått finner vi ikke at behov for tjenesten opplysning, råd og veiledning er kartlagt eller innvilget. I noen saker er det likevel gitt økonomisk råd og veiledning i egne vedtak.

Ifølge sjekkliste for vedtaksskriving skal alle veiledere kunne gi enkel råd og veiledning om budsjett. NAV- kontoret har i tillegg egne gjeldsrådgivere.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

NAV-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. En del av kartleggingen vil være å avdekke behov for stønad, også utover

de konkrete utgiftene som familien søker om stønad til. For å kunne fange opp og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge, må NAV-kontoret også kartlegge behov for oppfølging og samarbeid med andre tjenester.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret i liten grad gjør en selvstendig kartlegging av familiens behov for stønad eller oppfølging. Ved gjennomgang av saker finner vi stort sett kun informasjon om familiene i søknadene som de sender inn. I flere saker kan vi ikke se at NAV-kontoret har spurt familiene om de har andre utgifter eller om de har behov for oppfølging og samarbeid med andre.

Mye av ansvaret for at NAV-kontoret skal kunne gi riktig hjelp, blir derfor lagt på den enkelte familie som ikke alltid vet hva man kan søke om stønad til eller hvilke utgifter som er relevant for NAV-kontoret å vite noe om. Når NAV-kontoret ikke gjør en selvstendig kartlegging, er det sannsynlig at NAV-kontoret ikke avdekker og tar hensyn til alle nødvendige utgifter som familiene har.

Når NAV-kontoret ikke undersøker om familiene har andre behov enn det som kommer frem i søknader om økonomisk stønad, er det heller ikke mulig å få oversikt over familien og barnas samlede behov for bistand fra NAV eller andre hjelpetjenester. Dette gjenspeiles av sakene vi har sett, hvor det er lite opplysninger om familiens nettverk, barnas sosial- og helsesituasjon, skolesituasjon og behov for oppfølging og samarbeid. Når dette ikke undersøkes av NAV-kontoret, kan konsekvensen være at familier ikke får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Barns behov og eventuelle synspunkter skal som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte. Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret ikke har som praksis å undersøke hvilke synspunkter barna har, enten direkte eller gjennom foreldrene. At barnets synspunkter ikke blir undersøkt, innebærer en risiko for at barnets behov ikke blir tilstrekkelig kartlagt og vurdert.

Samlet sett viser tilsynet at Nærøysund kommune ikke sikrer en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Vurdering og beslutning

Selv om veiledende normer kan brukes som et utgangspunkt for å beregne om og eventuelt hvor mye stønad en familie har rett på, er det et krav at NAV-kontoret alltid foretar individuelle vurderinger basert på kartleggingen som er gjort i saken. Dersom kartleggingen er mangelfull, vil dette ofte føre til følgefeil når NAV-kontoret skal vurdere familiens behov for stønad.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontorets begrunnelser i vedtak inneholder lite informasjon om familiene og få individuelle vurderinger av familiens situasjon og behov. Begrunnelsene inneholder stort sett kun en økonomisk beregning som viser om familiene har et over- eller underskudd i henhold til den veiledende normen som er brukt i saken. I de sakene hvor de individuelle vurderingene er lite synlige og hvor vi ikke kan se at NAV-kontoret har gjort en tilstrekkelig kartlegging av familiens inntekter og/eller utgifter, er det sannsynlig at avgjørelsen om økonomisk stønad ikke er blitt gjort på riktig måte.

Individuelle vurderinger er også lite synlige i vedtak om hjelp i en nødssituasjon (nødhjelp). Dersom en familie står kortvarig uten mulighet til å skaffe seg det helt nødvendigste, kan stønaden begrenses til å dekke helt nødvendige utgifter slik som mat, nødvendige artikler til personlig bruk, nødvendige reiseutgifter og lignende. Fordi stønaden kun er ment å dekke det helt nødvendigste, vil nødhjelp ikke være forsvarlig i lengre tid enn noen få dager.

Statsforvalteren har sett flere eksempler der nødhjelp innvilges for klart lengre tid enn noen få dager. I disse sakene kan vi ikke se at NAV-kontoret har vurdert om det er forsvarlig at familien mottar en lavere stønad over såpass lang tid. Det at enkelte familier har mottatt nødhjelp over lengre tid uten synlige individuelle vurderinger, utgjør en risiko for at stønaden ikke har vært forsvarlig sett opp mot familiens situasjon og behov.

Økonomisk stønad til dekning av utgifter som er nødvendige for å sikre den enkelte et forsvarlig livsopphold skal innvilges etter § 18. NAV-kontoret må være særlig oppmerksom på at utgifter til barn og unge kan være en del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det. Dersom stønaden avslås etter § 18, skal NAV-kontoret vurdere om stønad likevel kan innvilges i særlige tilfeller etter § 19. Stønad etter § 19 kan innvilges i to typer situasjoner:

  • Når utgiften i det konkrete tilfellet ikke er nødvendig for søkers livsopphold
  • Når alle andre muligheter til selvforsørgelse ikke er forsøkt

Statsforvalteren har sett at NAV-kontoret i flere tilfeller har innvilget stønad etter § 19, uten at det er gjort en tilstrekkelig vurdering av om utgiften er eller kan være en nødvendig levekostnad for familien etter § 18. Sykler eller annet utstyr til vanlige uteaktiviteter for barn inngår i livsoppholdet og skal (hvis familien ikke kan betale for det selv) innvilges etter § 18. Utgifter til feiring av høytidsdager kan være en del av livsoppholdet etter en konkret vurdering. Sett i sammenheng med at det skal tas særlig hensyn til barn og unges behov, vil utgifter til eksempelvis feiring av jul normalt være en nødvendig levekostnad for familien.

Selv om NAV-kontoret i de eksemplene vi har vist til har vurdert at utgiftene ikke har vært nødvendige og dermed avslått søknaden etter § 18, får familiene innvilget stønad etter § 19. For familiene dette gjelder, har feil bruk av lovbestemmelse derfor ikke hatt betydning for utfallet av saken. Fordi stønad etter § 19 ikke er en pliktmessig ytelse, er likevel riktig bruk av § 18 og § 19 viktig for rettssikkerheten. Dersom NAV-kontoret gir avslag på nødvendige levekostnader som søker ikke kan betale for selv etter § 18, er det en risiko for at stønaden også kan bli avslått etter § 19 på grunn av feil i lovanvendelsen.

Sett bort fra enkelte saker der NAV-kontoret har vurdert utgifter etter § 18 på feil grunnlag, har vi sett gode og reelle vurderinger av om utgiften skal innvilges i særlige tilfeller etter § 19. Det er i flere av disse vurderingene vist uttrykkelig til barns behov og at stønad vil være til barnets beste. Det er i samsvar med lovendringen 01.09.2022 ikke tatt hensyn til barnetrygd i noen av sakene vi har gjennomgått, og NAV- kontoret bruker ikke stordriftsfordeler der familien har flere barn.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret stort sett gjør en reell vurdering av utgifter som NAV-kontoret er kjent med. Statsforvalteren har likevel sett to unntak fra dette:

  • NAV-kontoret vurderer ikke alltid utgifter som familien har informert om. Dette gjelder utgifter som familien ikke uttrykkelig har søkt om stønad til, men som kommer frem i samtaler eller andre plasser i søknaden.
  • NAV-kontoret avslår søknader uten en sannsynlighetsvurdering dersom familien ikke leverer etterspurt dokumentasjon.

Når personer søker om økonomisk stønad, er det vanlig å søke om stønad til faste utgifter slik som «livsopphold», «strøm» og «husleie». Samtidig kan søkeren opplyse å ha flere utgifter i søknaden. Utgifter som det informeres om i søknaden, men som det ikke nødvendigvis er søkt uttrykkelig om stønad til, må også vurderes av NAV-kontoret. På samme måte må NAV-kontoret vurdere utgifter som personer opplyser om i samtaler. Dersom det er uklart om vedkommende ønsker eller mener å søke om stønad til dette formålet, må NAV-kontoret undersøke dette nærmere med den det gjelder.

NAV-kontoret har behov for opplysninger om utgifter og inntekter for å kunne vurdere om en person har behov for økonomisk stønad, og eventuelt hvor mye. Personer som søker om økonomisk stønad, har imidlertid ingen dokumentasjonsplikt. NAV-kontoret kan derfor ikke avslå en søknad om økonomisk stønad, kun fordi søker ikke leverer dokumentasjonen som NAV har etterspurt. Selv om en person ikke leverer dokumentasjon, må NAV-kontoret vurdere (etter § 18 og § 19) om det er sannsynlig at søkeren har et hjelpebehov ut fra de opplysningene som er tilgjengelige.

At NAV-kontoret ikke foretar en sannsynlighetsvurdering av hjelpebehovet eller vurderer alle utgifter, er en saksbehandlingsfeil som medfører risiko for at noen familier ikke har mottatt nok stønad til å dekke sine nødvendige levekostnader på et forsvarlig nivå.

Samlet sett viser tilsynet at Nærøysund kommune ikke sikrer en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Selv om det ikke har hatt betydning for lovbruddet, vil vi gjøre kommunen oppmerksom på følgende:

  • Ifølge «Sjekkliste for vedtaksskriving» skal det settes opp en økonomisk Noen vedtak inneholder likevel ikke en økonomisk oversikt, samtidig som stønaden gis som et samlet beløp til hele familien. I disse sakene er det vanskelig å se hvordan stønaden er utmålt til hvert enkelt familiemedlem, noe som kan påvirke familiens mulighet til å klage. Vi anbefaler derfor at utmålingen tydeliggjøres i alle vedtak.

Oppfølging

Tema for dette tilsynet er NAV-kontorets ivaretakelse av barns behov ved søknad om økonomisk stønad, herunder at familiene får forsvarlig oppfølging. For å sikre at det blir lagt tilstrekkelig fokus på barns behov, er tilsynet avgrenset til å undersøke om NAV-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre og/eller fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning.

Som utgangspunkt skal NAV-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. I over halvparten av sakene vi har gjennomgått er det ikke dokumentert at det er gjennomført samtaler der målet er å gi oppfølging til familien. Statsforvalteren vurderer derfor at det ikke er sannsynlig at NAV-kontoret gir tilbud om eller gjennomfører oppfølgingssamtaler i alle saker der familier søker om økonomisk stønad.

For å gi forsvarlig oppfølging er det ofte nødvendig at NAV-kontoret samarbeider med andre. På samme måte som for oppfølgingssamtaler finner vi ikke at det er tilbudt samarbeid med andre i de fleste av sakene vi har gjennomgått. Selv om vi ser lite samarbeid med andre i enkeltsaker, er det imidlertid positivt at NAV-kontoret har inngått samarbeidsavtale med flyktningetjenesten og at samarbeid med andre opplyses å være er et prioritert område for kontoret.

Tjenesten opplysning, råd og veiledning kan enten gis i eget vedtak etter § 17, eller sammen med vedtak om økonomisk stønad. Sett bort fra enkelte saker der det er innvilget økonomisk rådgivning, vurderer Statsforvalteren at NAV-kontoret ikke har som praksis å fatte vedtak etter § 17 til familier som har behov for oppfølging.

I mer enn halvparten av sakene vi har gjennomgått, kan vi ikke se at NAV-kontoret har gitt oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre eller vedtak om § 17. Statsforvalteren vurderer at dette delvis har sammenheng med at NAV-kontoret ikke systematisk undersøker om familiene har behov for disse tjenestene som en del av kartleggingen og tilbyr oppfølging ved behov.

Samlet sett viser tilsynet at Nærøysund kommune ikke sikrer en forsvarlig oppfølging ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Krav til styring og ledelse

Internkontrolltiltak på systemnivå ofte vil være en forutsetning for riktig og lik lovforståelse, samt forsvarlig praksis. Det hører også til internkontrollen å styre på en måte som gjør at tiltakene har tilstrekkelig innvirkning på det daglige arbeidet og på tjenestene som gis. Rutiner som sier at det skal skrives journalnotat etter samtaler, vil eksempelvis ha liten effekt dersom det ikke er satt av tilstrekkelig tid eller ressurser til å gjøre det.

NAV-kontoret har i dag flere tiltak for internkontroll. Vedtak godkjennes av avdelingsleder, det er utarbeidet en egen sjekkliste for vedtaksskriving og ansatte har faste møter hvor de kan diskutere fag og enkeltsaker. NAV-kontoret har utarbeidet et eget kartleggingsskjema og har flere rutiner som omhandler de sosiale tjenestene.

Selv om NAV-kontoret har flere rutiner, viser tilsynet at kommunen likevel ikke sikrer forsvarlige tjenester i saker om økonomisk stønad til familier. Statsforvalteren vurderer at dette har sammenheng med at rutinene ikke er tilstrekkelig implementert i kontoret på tidspunktet for tilsynet. Vi kan heller ikke se at avvik fra forsvarlig praksis har blitt avdekket eller fulgt opp av kommunens internkontroll.

Samlet sett viser tilsynet at Nærøysund kommune sin internkontroll ikke er egnet til å sikre forsvarlige tjenester i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

5.    Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

  • Nærøysund kommune sikrer ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

    • Sosialtjenesteloven 18 og § 19, jf. § 1 og § 4.
    • Sosialtjenesteloven 43, jf. Forvaltningsloven § 17.
  • Nærøysund kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

    • Sosialtjenesteloven 18 og § 19, jf. § 4.
  • Nærøysund kommune sikrer ikke en forsvarlig oppfølging ved søknad om økonomisk stønad til

Dette er lovbrudd på:

    • Sosialtjenesteloven 17 og § 13 andre ledd første punktum.
  • Nærøysund kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlige tjenester i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

    • Kommuneloven 25-1, jf. Sosialtjenesteloven § 5.

6.    Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen sendes til Statsforvalteren innen 31.01.2024. Planen skal inneholde følgende:

  • hvilke tiltak som skal gjennomføres
  • frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
  • hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for et dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
underdirektør
Oppvekst- og velferdsavdelingen          

Sabrina Hammer
juridisk seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen          

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 30.05.2023.

Informasjonsmøte med virksomheten ble gjennomført 06.09.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Nærøysund. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.09.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart
  • Oversikt over ansatte
  • Oversikt over møtestruktur
  • Oversikt over fagsystemer
  • Beskrivelse av opplæring- og kompetansebehov
  • Beskrivelse av evaluering og forbedring av tjenestene
  • Årsmelding (2021)
  • Virksomhetsplan (2023)
  • Referat: Partnerskapsmøte 03.2021
  • Referat: Dialogmøte 06.2022
  • Risikovurdering (HMS)
  • Årshjul
  • Veiledende liste i forhold til dekning av diverse utstyr
  • Sosialhjelpssatser fra juli 2023
  • Kartleggingsskjema: Førstegangssamtaler
  • Sjekkliste vedtaksskriving
  • Retningslinjer for behandling av saker etter § 17, 18 og 19 i sosialtjenesteloven
  • Rutine: Gjeldsrådgivning
  • Rutine: Hjelp i en nødssituasjon
  • Rutine: Stenging av strøm
  • Rutine: Innkommende søknader og vedtak
  • Rutine: Individuell plan og deltakelse i ansvarsgruppe
  • Rutine: Opplæring av nyansatte
  • Rutine: Klagesaksbehandling
  • Rutine: Innkommende klage
  • Rutine ved melding om fravikelse av eiendom
  • Rutine: Avvikshåndtering
  • Vertskommuneavtale mellom Nærøysund og Leka kommuner
  • Samarbeidsavtale mellom NAV og flyktningetjenesten (MAKS) i Nærøysund kommune
  • Partnerskapsavtale
  • Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting

Det ble valgt 14 saksmapper etter følgende kriterier:

  • Nye familier
  • Langtidsmottakere (mer enn seks)
  • Familier med flere enn tre barn
  • Samvær
  • Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Sabrina Hammer, Statsforvalteren i Trøndelag, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Lise Marie Engbakken, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
  • seniorrådgiver, Petter Olden, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor

1 Dette tilsynet omfatter ikke sosiale tjenester gitt til innbyggere i Bindal kommune.

2 Tall fra Statistisk sentralbyrå (ssb.no)

3 Oppvekstprofiler for kommuner og bydeler (fhi.no)

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk