2. Rettslig og faglig grunnlag for tilsynsaktiviteten

I denne delen av veilederen gis det en redegjørelse/forklaring for lovkrav, barnevernsfag og prinsipper for kvalitetsforbedring som er grunnleggende for å forstå og mestre de ulike trinnene i den tilsynsaktiviteten.

Statsforvalterens kompetanse til å føre tilsyn med den kommunale barnevernstjenesten er hjemlet i barnevernsloven (bvl.) § 17-3 første ledd. I samsvar med loven er statsforvalteren forpliktet til å utøve tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av barnevernslovens plikter i kapittel 1 til 15 og plikten til internkontroll etter kommuneloven § 25-1. 

Tilsynet har som formål å styrke kvaliteten i barnevernet, sikre at barnevernsmyndighetene ivaretar barn og foreldres rettsikkerhet, og leverer forsvarlige tjenester og tiltak, se bvl. § 17-1.

Kommunelovens generelle regler om tilsyn i kapittel 30 og forvaltningsloven gjelder når statsforvalteren utfører tilsyn.

Statsforvalterne må fortløpende vurdere informasjon som de får om praksis i tjenestene. Informasjonen kan følges opp på ulike måter, se veiledning om behandling av tilsynssaker på Losen. Dette gjelder generelt og uavhengig av denne tilsynsaktiviteten.

Kommunen har ansvaret for å utøve de oppgaver kommunen er tillagt etter barnevernsloven, se bvl. § 15-2. Barnevernstjenesten er forpliktet til å utføre oppgavene. Barnevernets saksbehandling, tjenester og tiltak skal være i tråd med kravene i barnevernsloven.

Kommunen er videre forpliktet til å ha internkontroll i samsvar med kommuneloven § 25-1. I tillegg stiller barnevernsloven særskilte krav til å sørge for nødvendig opplæring og veiledning av barnevernstjenestens personell.  Barnevernstjenesten skal også gi kommunestyret en redegjørelse om tilstanden i barnevernstjenesten minst en gang i året, se bvl. § 15-2 fjerde ledd.

Ansvaret for at arbeidet med undersøkelser gjennomføres forsvarlig, gjelder uavhengig av om statsforvalteren fører tilsyn. Dersom barnevernstjenesten avdekker svikt, er det barnevernstjenesten som har ansvaret for å vurdere og følge opp dette i tråd med kravene i barnevernsloven og kommuneloven.

Internkontroll

Virksomhetens leder har ansvaret for at tjenesten har rett kvalitet – at de er forsvarlige og at barn og familiers rettsikkerhet ivaretas. Ansvaret inkluderer også ansvaret for å etablere nødvendig systematisk styring av tjenesten. Det er dette vi kaller internkontroll, og summen av disse tiltakene omtales gjerne som styringssystem eller internkontroll. Styringssystemet er et verktøy for ledere på alle nivåer i virksomheten, og skal bidra til å sikre at virksomheten ivaretar gjeldende krav til kvalitet og sikkerhet i tjenestene. Formålet er at virksomheten skal drives forsvarlig, og at virksomheten arbeider aktivt for at svikt avdekkes og rettes opp.

Ifølge kommunelovens § 25-1 skal kommuner ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Det er kommunedirektøren som er ansvarlig for internkontrollen. Den lovfestede internkontrollplikten er en juridisk forpliktelse som kommunen må overholde.

Det er et krav at internkontrollen skal være systematisk og tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold etter bestemmelsens andre ledd. I tredje ledd er det i tillegg listet opp flere konkrete krav til hva internkontrollen skal inneholde. Det nærmere innholdet i disse konkrete kravene må avgjøres på bakgrunn av den enkelte barnevernstjenestens egenart, aktiviteter og risikoforhold, og den må være tilstrekkelig systematisk, slik det står i andre ledd. Dette forutsetter at kommunen kartlegger og vurderer risiko. 

I tillegg til kravene i § 25-1, skal kommunen sørge for nødvendig opplæring og veiledning av barnevernstjenestens personell etter barnevernsloven § 15-3. 

a. Internkontrollkravet innebærer at kommunen må sikre systematisk og tilpasset internkontroll med undersøkelsesarbeidet.

Kommunen må utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering, jf. § 25-1 tredje ledd bokstav a).

Arbeidet med undersøkelser er en viktig og sentral oppgave for barnevernstjenestene, og det må foreligge en beskrivelse av hvem som har ansvar for oppgaven på ulike nivåer i kommunen og barnevernstjenesten, hvordan styringslinjene er og hvordan det skal rapporteres innad i kommunen. Tilstanden i tjenesten må rapporteres videre til relevante nivåer i kommunen, dette må være klart. Videre må det fremgå hvem av personellet som utfører oppgavene i undersøkelsesarbeidet.

b. Ha nødvendige rutiner og prosedyrer, jf. § 25-1 tredje ledd bokstav b)

Kommunen må ha de rutiner og prosedyrer som er nødvendige. Det er nødvendig å etablere rutiner og prosedyrer i samsvar med de øvrige kravene i internkontrollbestemmelsen. Dette vil kreve en konkret vurdering som tar hensyn til risikoen for avvik. Det er underforstått i kravet om å ha rutiner og prosedyrer at disse må være relevante for virksomheten, være kjent for alle involverte og være lett tilgjengelige. Graden av dokumentasjon vil avhenge av dokumentasjonskravet i bokstav d. Et viktig moment i denne sammenheng er om det er risiko for avvik, eller om det er forhold ved virksomheten som tilsier at rutinene bør være skriftlige, for eksempel virksomhetens størrelse og ansattes kompetanse. Kravet om at internkontrollen skal være systematisk må også vektlegges i spørsmålet om rutiner og prosedyrer skal være skriftlige. En formalisering av arbeidet gjennom ulike rutiner og prosedyrer, kan bidra til at arbeidet blir mer systematisk.

c. Avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik, jf. § 25-1 tredje ledd bokstav c)

Kommunen er forpliktet både til å avdekke avvik og risiko for avvik, og kommunen har plikt til å følge opp konstaterte avvik/risiko for avvik, og forebygge at avvik forekommer. Et avvik i form av et lovbrudd skal alltid korrigeres og risiko for lovbrudd skal forebygges.

Kravet innebærer at kommunen må ha et system som sikrer at egen praksis kontrolleres og forbedres systematisk, slik at svikt og høy risiko for svikt fanges opp og nødvendige tiltak igangsettes for å rette svikt og redusere risiko for ny svikt. Kravet er ikke spesifikt på hvordan kommunen skal gjøre dette, men eksempler kan være saksgjennomganger og kontroller, eller at man etablerer avvikssystemer. Kommunen må vurdere hvorvidt og i hvilken grad kontrollen med praksis bør dokumenteres. Risiko, behovet for systematikk og at man skal kunne se hva som er gjort i kontrollene i etterkant, og sammenligne resultater fra kontrollene, er viktige momenter i denne sammenheng.

Egenkontrollen i tilsynsaktivitet er ment som et forslag til hvordan kommunen kan ivareta kravet med å kontrollere arbeidet, og oppdage om det er svikt og lovbrudd. Veiledningsmateriellet om forbedringsarbeid er ment å være en støtte til kommunens ivaretakelse av kravet om å rette opp svikt og lovbrudd som egenkontrollen eventuelt avdekker.

d. Dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig, jf. § 25-1 tredje ledd bokstav d)

Dokumentasjonskravet gjelder alle de ulike delene av internkontrollen etter denne bestemmelsen, og er også omtalt under hvert av de øvrige kravene til innhold. Hva som er nødvendig etter bestemmelsen må avgjøres etter en konkret vurdering. Kravene til systematikk og en tilstrekkelig tilpasset internkontroll basert på risiko og virksomhetens egne forhold er viktige momenter i denne sammenheng. Er det høy risiko for svikt vil det kunne tilsi at rutiner og prosedyrer må være skriftlige.

e. Evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll, jf. § 25-1 tredje ledd bokstav e)

Kravet innebærer en plikt til å evaluere internkontrollen og forbedre den ved behov. Behovet må sees i sammenheng med kravene i bestemmelsen for øvrig. Avdekket risiko vil utløse en plikt til å evaluere internkontrollens innhold og forbedre tiltakene. Dersom kravet til systematikk skal ivaretas, må det i tillegg gjøres regelmessig.

Tilsynsaktiviteten er utviklet på en måte som skal gi barnevernstjenester erfaring med regelmessig evaluering av praksis og implementering av systematisk forbedringsarbeid. Målet med tilsynsaktiviteten er å bidra til å styrke både undersøkelsesarbeidet og internkontrollen i de barnevernstjenestene som har behov for forbedring.

Egenkontrollen skal hjelpe barnevernstjenesten å vurdere om egen praksis med undersøkelser følger et utvalg lovkrav til undersøkelsesarbeidet. I dette punktet redegjøres det for hvilke lovkrav de utvalgte spørsmålene er forankret i. 

Barnevernstjenesten skal vurdere om bekymringsmeldinger skal følges opp med undersøkelser etter barnevernsloven § 2-2 første ledd.  I barnevernsloven kapittel 2 stilles det konkrete krav til hvordan en undersøkelse skal gjennomføres. I tillegg gjelder de grunnleggende bestemmelsene til barnevernstjenestens arbeid i lovens kapittel 1 og saksbehandlingsreglene i kapittel 12 og forvaltningsloven.

De utvalgte spørsmålene omfatter noen sentrale krav i barnevernsloven, men det utgjør ikke en fullstendig gjennomgang av alle kravene til undersøkelser. Hensikten med dette utvalget er å lette egenkontrollen og forbedringsarbeidet innenfor rammene av tilsynsaktiviteten. Det er viktig å være oppmerksom på at barnevernsloven inneholder flere krav til undersøkelser som kommunen og barnevernstjenesten må oppfylle, uavhengig av tilsynsaktiviteten. Spørsmålene i egenkontrollskjemaet er valgt ut på bakgrunn av funn fra det landsomfattende tilsynet i 2020 og 2021 om undersøkelser i barnevernet og annen kunnskap fra tilsyn.

Vi mener likevel at læringsutbyttet vil være større ved å fokusere på et utvalg tema som er noe mer begrenset enn de samlede kravene til undersøkelsen. Barnevernstjenesten er likevel forpliktet til å opprettholde alle lovens krav til undersøkelser, selv når man i denne sammenhengen avdekker feil og forbedrer praksis basert på et utvalg.

Spørsmålene i egenkontrollskjemaet bygger på og skal bidra til å belyse og vurdere følgende krav til undersøkelser i barnevernlovgivningen:

1. Kravet om at alle tjenester og tiltak etter barnevernsloven skal være forsvarlige i bvl. § 1-7.
2. Barnets beste i bvl. § 1-3.
3. Samarbeid med barn, familie og nettverk i bvl. § 1-9
4. Barnets rett til medvirkning i bvl. § 1-4.
5. Barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser i bvl. § 2-2.
6. Barnevernstjenestens utredningsplikt- og informasjonsplikt i forvaltningsloven § 17, jf. bvl. § 12-1.
7. Avslutning av undersøkelser i bvl. § 2-5.

De ulike spørsmålene i egenkontrollskjemaet er kommentert i kapittel 4 i veiledningen til barnevernstjenestene.