3. Aktuelt lovgrunnlag og faglige normeringer

Statens helsetilsyn er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten. Tilsynet skal bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten, og styrke befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten, jf. helsetilsynsloven § 1.

Bruk av velferdsteknologi er en måte å yte helse- og omsorgstjenester på, og et verktøy/hjelpemiddel i tjenestene. Bruk av velferdsteknologi i tjenestene følger derfor de alminnelige reglene som gjelder ved ytelse av helse- og omsorgstjenester, herunder regler om forsvarlighet, journalføring, samtykke, vedtak m.m.

I det følgende presenteres regelverket for våre vurderinger i tilsynssaken, og forventninger til virksomhet og helsepersonell ved bruk av GPS for sykehjemsbeboere med demens.

Sentralt regelverk for dette tilsynet:

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.(helsetilsynsloven)
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (helse og omsorgstjenesteloven)
• Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerettighetsloven)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie
• Forskrift om en verdig eldreomsorg

De sentrale spørsmålene i denne tilsynssaken er om kommunen la til rette for forsvarlig bruk av GPS for sykehjemsbeboere med demens, slik at brukeren fikk forsvarlig helsehjelp.

Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Dette innebærer en plikt for helsepersonell til å opptre i samsvar med gjeldende faglige normer og lovbestemte krav til yrkesutøvelsen. Kommunen har ansvar for å tilrettelegge slik at helse- og omsorgstjenesten, og personell som utfører tjenestene, blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. Kommunen skal videre legge til rette for at tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 c og d, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring.

Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 pålegges enhver som yter helsetjenester å arbeide systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Virksomhetens plikt understøttes nærmere i helsetilsynsloven § 5 og i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9 (internkontroll).

Kommunens øverste leder har det overordnede ansvaret for at det etableres og gjennomføres systematisk styring av kommunens aktiviteter. Et virkemiddel for at øverste leder skal kunne oppfylle sitt systemansvar, og sørge for at kommunen arbeider innenfor lov- og forskriftsbestemte rammer, er at det føres en god internkontroll. Ved innføring av velferdsteknologi som del av tjenestetilbudet/helsehjelpen, må kommunen sørge for at dette planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres godt, slik at bruken blir forsvarlig.

Systematisk arbeid med kvalitet og brukersikkerhet er et ansvar for ledere på alle nivåer i tjenesten. Arbeidet skal forankres og etterspørres av toppledelsen, og et godt styringssystem innebærer at det ikke skal være tvil om hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Styringssystemet skal videre tilpasses kommunens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

Kommunen skal ha oversikt over områder hvor det er fare for svikt, eller der en spesiell type svikt eller hendelse kan få fatale konsekvenser. Plikten til å ha oversikt over risikobildet innebærer at det gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyser før innføring av velferdsteknologi. Det er viktig at tjenestene, som har lokal kunnskap, involveres. Avdekket risiko må minimaliseres, og kommunen må planlegge hvordan svikt som kan oppstå skal håndteres. Som en del av denne plikten må kommunen utarbeide rutiner og system for de virksomheter som skal ta i bruk GPS. Disse må bygge på risikoanalyser, slik at bruk av GPS blir et forsvarlig tjenestetilbud. Risiko- og sårbarhetsanalysene vil videre gi grunnlag for å utarbeide en beredskapsplan, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 3 og § 4. Sentrale spørsmål ved beredskapsarbeid for bruk av GPS er mobilnett, strømbortfall, batteri m.m.

Ved anskaffelse av velferdsteknologi må kommunen legge til rette for at utstyr og løsninger som velges er pålitelig og fungerer godt i det miljøet teknologien skal benyttes. Det forventes at de som anskaffer utstyr er kjent med anskaffelsesprosesser, slik at lover og regler hensyntas.

Tydelige tildelingskriterier er et viktig hjelpemiddel for forsvarlig bruk og nytte av velferdsteknologi. Kommunen må sikre at oppgaver, organisering, planer og prosedyrer er kjent i virksomheten og gjennomføres. De må sørge for at ledere og helsepersonell har nødvendig kompetanse om bruk av GPS, relevant regelverk og kriterier for bruk. Kommunen plikter å medvirke til undervisning og praktisk opplæring av helsepersonell, og det må sørges for at oppgavefordeling og samarbeidet mellom de ulike aktører er avklart.

Kommunen må kontrollere at virksomhetens oppgaver, tiltak, planer og mål gjennomføres. Velferdsteknologien må evalueres opp mot avvik og erfaringer fra brukere, pårørende, helsepersonell og ledere. Kommunen må sørge for å iverksette nødvendige korrigerende tiltak, og jobbe systematisk for bedre brukersikkerhet.

Ved vurdering av om helsehjelpen har vært forsvarlig, skal det tas utgangspunkt i hva som er god praksis, og hvordan helsepersonellet burde ha opptrådt i en tilsvarende konkret situasjon. Det tas utgangspunkt i helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og hvilke rammer og betingelser som var satt av ledelsen. Helsepersonellets handlinger vurderes ut fra hvordan situasjonen fortonte seg der og da, og ut fra hvilke alternativer helsepersonellet hadde. Fagutøvelsen må ut fra omstendighetene avvike klart fra god praksis før helsehjelpen anses å være uforsvarlig.

Beboere i institusjon skal gis adgang til å bevege seg både i og utenfor institusjonen, med nødvendige begrensninger for å ivareta trygghet og trivsel, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4, forskrift om en verdig eldreomsorg.

Det må legges til rette for at personer med demens skal kunne opprettholde sin personlige autonomi, gjennom bruk av personsentrert omsorg og behandling. Hvis nivået av selvbestemmelse reduseres, må det tilstrebes å finne løsninger som ivaretar brukernes muligheter til å utøve ønskede aktiviteter.

Når en bruker med demens kommer på sykehjem, må helsepersonellet kartlegge og vurdere behov for helsehjelp, tilrettelegging, oppfølging og hjelpemidler. For å vurdere funksjonsnivå, er det som regel nødvendig å foreta kartlegging i de reelle omgivelsene hvor brukeren skal fungere i det daglige.

Å helhetlig vurdere behov innebærer også å kartlegge og vurdere om det foreligger forhøyet risiko for at uønskede hendelser kan inntreffe for brukeren. Ved forhøyet risiko må det vurderes å sette inn risikoreduserende tiltak. I tillegg er det god praksis å vurdere om det er skadeforebyggende tiltak som kan settes inn, altså tiltak som kan redusere risiko for skade hvis hendelsen inntreffer. Velferdsteknologi er tiltak som kan understøtte og forsterke brukeres trygghet og selvstendighet.

Kommunen har plikt til å sørge for at journal- og informasjonssystemene på tjenestestedene er forsvarlige, jf. hol § 5-10. Det påligger tjenestenes ledelse å ha en styring av dokumentasjonspraksisen i virksomheten, herunder følge med på at journalen fungerer som et hensiktsmessig arbeidsverktøy, i samsvar med blant annet formålet med dokumentasjonsplikten og taushetsplikt. Det enkelte helsepersonell har videre ansvar for å journalføre alle relevante og nødvendige opplysninger, jf. helsepersonelloven § 39, jf. § 40.

Oppfølging av brukere på sykehjem overføres fra helsepersonellet på èn vakt til helsepersonellet som kommer på neste vakt. Det må derfor sikres at oppdatert brukerinformasjon til enhver tid er tilgjengelig for helsepersonellet som er på vakt, og at tilstander som må følges opp formidles til ansvarlige på neste aktuelle vakt. Hvis informasjonsoverføringen mellom helsepersonell baseres på skriftlig dokumentasjon, er det ekstra viktig at den skriftlig dokumentasjon er tilstrekkelig utfyllende.

Ut fra hva som er kartlagt og vurdert for den enkelte bruker, er det god praksis å utarbeide en individuell tiltaksplan som beskriver aktuelle tiltak og hvordan disse skal utføres og evalueres. Tiltaksplanen bør være så konkret utformet at det skapes forutsigbarhet for brukeren, samtidig som den bør være så fleksibel at det tas høyde for normale svingninger i hjelpebehovet.

Bruk av velferdsteknologi/GPS, som del av helsehjelpen, må ha et rettsgrunnlag i form av samtykke eller hjemmel i lov. Når helse- og omsorgstjenesten vurderer å ta i bruk GPS for en bruker, må det først tas stilling til om brukeren er samtykkekompetent, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§4-1 til 4-3. For en person med demens og som ikke har samtykkekompetanse, kan bruk av velferdsteknologi/GPS hjemles i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 4-6 a hvis brukeren ikke motsetter seg tiltaket. Det må vurderes konkret om GPS er nødvendig for å hindre eller begrense risiko for skade på brukeren, og om dette er i brukerens interesse. I vurderingen skal det legges vekt på om tiltaket står i rimelig forhold til den aktuelle risikoen, jf. § 4-6 a.

Forvaltningslovens regler gjelder for avgjørelse om bruk av GPS som varslings- og lokaliseringsteknologi etter § 4-6 a, og slike avgjørelser skal fattes i form av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2.

Ved tildeling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 skal det fattes enkeltvedtak når tjenesten er ment å vare lenger enn to uker, jf. pasient- og brukerettighetsloven § 2-7 andre ledd, jf. § 3-2a. Dette gjelder også for tildeling av velferdsteknologi. Det bør fremgå av vedtaket hva slags teknologi som skal brukes, og hvilket behov teknologien skal dekke for brukeren.

Brukere og pårørendes rettigheter til medvirkning og informasjon fremkommer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 3 og i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 a.

Dersom en bruker ikke har samtykkekompetanse, skal tjenestene sikre at nærmeste pårørende tilbys informasjon og medvirkningsmuligheter sammen med brukeren, før avgjørelser om helsehjelp og tiltak fattes. Helsepersonell skal spørre pårørende om hva de tror at brukeren hadde ønsket i den gitte situasjonen.

Etter en alvorlig hendelse kan pårørende ha informasjon som er relevant for å belyse og forstå saken, og som kan være avgjørende for kommunens forbedringsarbeid og tilsynsmyndighetenes vurderinger. Pårørende skal tilbys møte med helse- og omsorgstjenesten så snart som mulig etter hendelsen, og senest ti dager etter hendelsen. Nærmeste pårørende har rett til informasjon om tiltak som iverksettes i etterkant av en alvorlig hendelse.