4. Forberedelse, gjennomføring og oppfølging av tilsynet

I denne delen av veilederen går vi gjennom hvordan statsforvalterne skal forberede, planlegge, gjennomføre og følge opp tilsynet.

Statsforvalterne skal i 2024 gjennomføre til sammen 43 tilsyn. Tabellen under viser fordelingen mellom embetene:

Helsetilsynet kommer tilbake til antall tilsyn i 2025.

Tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å gi økonomisk rådgivning til personer i vanskelige økonomiske situasjoner er et toårig landsomfattende tilsyn som statsforvalterne skal gjennomføre i 2024 og 2025. Tilsynsmetoden er systemrevisjon, se «Veileder for tilsyn utført som systemrevisjon» (Internserien 4/2018). Veilederen beskriver prinsipper for godt tilsyn, og hvordan statsforvalterne generelt planlegger og gjennomfører systemrevisjoner. Den gir også en gjennomgang av hvordan man skriver tilsynsrapporten.

Når statsforvalterne konkluderer med lovbrudd i en kommune, skal dette følges opp med et varsel og eventuelt vedtak om pålegg, med den fremgangsmåten som er beskrevet i *Veileder om pålegg*. [kommer]

Malen for tilsynsrappporter er i NESTOR. Helsetilsynet anbefaler å hente malen fra NESTOR hver gang man skal skrive rapport, slik at rapportene blir skrevet etter den siste versjonen av rapportmalen.

Vi forutsetter at veilederne nevnt over og rapportmalen i NESTOR er kjent for statsforvalterne. I denne veilederen beskriver vi derfor kun det som er særlig aktuelt for dette tilsynet. 

I tilsynet skal statsforvalterne undersøke de sentrale delene i arbeidsprosessen for tjenesteutøvelsen/praksis, med størst betydning for hvordan Nav-kontoret ivaretar behovene for økonomisk rådgivning. Prosessen skal ses i sammenheng med strukturen, det vil si styring og ledelse, og hvilke konsekvenser praksis får for brukeren. For å illustrere dette, kan vi ta utgangspunkt i Donabedians SPO-modell for kvalitetsforbedring:

Figur: Struktur – Prosess – Resultat

Strukturdimensjonen handler om forutsetningene for å yte gode tjenester, det vil si det som ligger innenfor styring og ledelse/internkontrollen. Prosessdimensjonen viser til tjenesteutøvelsen/praksisen som fører til gode tjenester. Resultatdimensjonen har søkelys på effekten av praksis for brukeren, for eksempel at brukeren får tjenestene hen har krav på og at tjenesten bidrar til at de økonomiske vanskene blir løst.

Helsetilsynet har det siste året laget kvalitetsindikatorer for planlagt tilsyn. Tre av indikatorene gjenspeiler dimensjonene i modellen over, og alle dimensjonene skal gi retning gjennom hele tilsynsprosessen, og komme tydelig fram når statsforvalterne formulerer konklusjon med lovbrudd.

En viktig forutsetning for at tilsyn skal bidra til forbedring av praksis, er at statsforvalterne involverer kommunene i tilsynsarbeidet. I oppstarten av tilsynet skal statsforvalterne etablere kontakt og ta initiativ til dialog med kommunen, og kommuner med avdekket lovbrudd skal få tett oppfølging til lovbruddet er rettet og praksisen er forbedret.

Helsetilsynet har laget støttemateriell som statsforvalterne skal bruke når de i gjennomfører tilsynene. Materiellet skal bidra til større likhet i gjennomføringen mellom embetene.

Tilsynslaget skal samlet ha sosialfaglig, juridisk og tilsynsfaglig kompetanse.

Statsforvalterne velger hvilke Nav-kontor de skal føre tilsyn med, ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser, statsforvalternes kjennskap til tjenesten økonomisk rådgivning og hensynet til statsforvalternes samordning av tilsynsaktiviteter i kommunene.

Noen kommuner har inngått interkommunalt samarbeid, vertskommunesamarbeid eller andre former for samarbeid. Hvis statsforvalterne ønsker å føre tilsyn med kommuner som deltar i slike samarbeid, er det viktig å avklare hvilken kommune som er pliktsubjektet i samarbeidet. Denne veilederen beskriver ikke hvordan statsforvalterne skal gjennomføre tilsynene for de ulike løsningene. Statsforvalterne kan ved behov kontakte Helsetilsynet for å drøfte framgangsmåten.  

Statsforvalterne skal sende varsel til kommunene ca. to måneder før tilsynsbesøket. Helsetilsynet lager mal for varselbrev. Innholdet i varselet går fram av vedlegg – Mal for varselbrev og gjentas ikke her [bare publisert på intranett].

Statsforvalterne skal sende egenrapporteringsskjema sammen med varselet (se mer om egenrapportering i eget punkt om egenrapportering).

Statsforvalterne skal ved oppstart av tilsynet be kommunen om å gjennomføre en egenrapportering av hvordan de styrer og leder arbeidet med tjenesten økonomisk rådgivning i Nav-kontoret.

Egenrapporteringen skal gi grunnlag for å stille oppfølgingsspørsmål til tjenesten og kan gi opplysninger om styring og ledelse som vil være funn i tilsynet. Helsetilsynet har laget egenrapporteringsskjema som statsforvalterne skal bruke (se vedlegg – Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting [bare publisert på intranett].

Dersom egenrapporteringen ikke gir et tilstrekkelig bilde av styringen i kommunen, skal statsforvalterne hente inn styringsdokumenter i tillegg. Med styringsdokumenter mener vi dokumenter som beskriver kommunens tiltak for å sikre kvalitet i tjenesten og brukernes rettsikkerhet.

Styringsdokumenter gir informasjon om

• organisatoriske forhold
• ansvars- og myndighetsforhold
• oppgavefordeling
• opplæringstiltak
• involvering av ansatte
• involvering av brukere
• vurderinger av risiko
• prosedyrer for å håndtere risiko, oppgaveløsning, oppfølging av uønskede hendelser og ledelsens gjennomgang av Nav-kontoret

Helsetilsynet anbefaler å gå gjennom styringsdokumentene i forkant av tilsynsbesøket. Det kan også være hensiktsmessig å gå gjennom noen vedtak hvor Nav-kontoret har innvilget økonomisk sosialhjelp, og noen vedtak hvor de har innvilget økonomisk rådgivning, i utgangspunktet fem vedtak i hver kategori.

I 2024 skal statsforvalterne gjennomføre samtaler med brukere. Vi kommer tilbake til om vi skal bruke samme metode for brukerinvolvering i 2025.

Statsforvalterne skal ha samtale med mellom 5-10 brukere før tilsynsbesøket. Antallet samtaler avhenger av størrelsen på kommunen. Brukerne skal rekrutteres fra utvalget statsforvalterne har fått fra Nav-kontoret. Statsforvalterne må sørge for at de snakker med nok brukere til å få et tilstrekkelig faktagrunnlag. Informasjonen fra samtalene kan brukes i gjennomføringen av tilsynet, og inngå i det samlede informasjonsgrunnlaget.

Statsforvalterne sender skriftlig invitasjon til samtalene. I invitasjonen skal det framgå:

• statsforvalternes rolle og formålet med samtalen
• at statsforvalterne vil ha dialog med bruker om hvor og hvordan samtalen skal foregå
• eksempel på spørsmål
• informasjon om at statsforvalterne dekker eventuelle reiseutgifter
• telefonnummeret statsforvalterne ringer fra

I dialog med brukerne skal statsforvalterne vurdere hvor og hvordan samtalene skal foregå.

Statsforvalterne skal snakke med brukerne enkeltvis. Brukerne kan ha med seg en støtteperson hvis de ønsker det. To fra Statsforvalteren skal delta i hver samtale, og det skal skrives referat.

Brukernes erfaringer skal komme tydelig fram i alle tilsynsrapportene, samtidig som personvernet blir ivaretatt.

Statsforvalterne skal ha informasjonsmøte med kommunen. Hensikten er å sikre at ledere og ansatte får nødvendig informasjon om tilsynet, og at de får mulighet til å stille spørsmål. Ledere på alle nivå og alle medarbeidere skal oppfordres til å delta. Helsetilsynet har laget presentasjon til informasjonsmøtet. (se vedlegg – PowerPoint-presentasjon for informasjonsmøte [bare publisert på intranett].

Dokumentene i brukersakene (tidligere kalt brukermapper/saksmapper) sier noe om praksis i Nav-kontoret er i tråd med gjeldende regelverk. Statsforvalterne skal gjennomgå brukersaker for å skaffe seg et bilde av praksisen ved kontoret. Med brukersaker mener vi i denne sammenhengen all dokumentasjon/informasjon som er relevant for sosiale tjenester i Nav, som tilhører én bruker/husstand. Brukersakene kan inneholde:

• vedtak
• journalnotater
• søknader
• sjekklister
• kartleggingsskjema
• møtereferater
• brev og annen kommunikasjon med brukere, samarbeidspartnere, kreditorer og namsmyndigheter

Statsforvalterne må være oppmerksom på at det kan forekomme relevant informasjon om hva som er gjort i den konkrete saken utenfor fagsystemet for sosiale tjenester. Dette gjelder særlig for personer som ennå ikke har fått tjenesten økonomisk rådgivning. Det er viktig at statsforvalterne ikke ber om mer informasjon, eller får tilgang til mer informasjon enn tilsynshjemmelen i sosialtjenesteloven gir adgang til.

Det er opp til statsforvalterne å vurdere hvordan Nav-kontoret skal gjøre brukersakene tilgjengelige. Helsetilsynet anbefaler statsforvalterne å ha dialog med Nav-kontoret om hva som er hensiktsmessig framgangsmåte i den enkelte kommune. Det kan enten være i form av relevante utskrifter på papir, eller ved at statsforvalterne leser digitalt.

Brukerne skal som utgangspunkt ha mottatt tjenestene i løpet av perioden fra kommunen mottok varsel om tilsyn og ett år tilbake i tid. Brukere med forsørgeransvar, og brukere under 30 år skal være representert i utvalget. Brukere med økonomiske problemer av ulik alvorlighetsgrad (de tre tiltaksnivåene) skal også være representert.

Statsforvalteren skal be om saker som handler om:

• kun økonomisk rådgivning
• kun økonomisk stønad
• både økonomisk rådgivning og økonomisk stønad

Noen av sakene bør handle om:

• strøm/husleierestanse
• nødhjelp

Hvor mange saker av hver type må vurderes ut fra hva som er mulig og relevant i den enkelte kommune.

Statsforvalterne skal intervjue et utvalg ledere i kommunens administrasjon og i Nav-kontoret, og et utvalg ansatte i Nav-kontoret. Det er opp til statsforvalterne å vurdere hvor mange personer de trenger å intervjue for å få belyst temaet i tilsynet. Statsforvalterne kan intervjue både statlige og kommunalt ansatte i Nav-kontoret, så lenge den ansatte har oppgaver som er knyttet til tjenestene som gis etter sosialtjenesteloven.

Tilsynsrapporten skal beskrive hvilke målepunkter som er undersøkt i tilsynet, hvilke kilder statsforvalterne har hentet informasjonen/faktagrunnlaget fra, hvilke fakta som ligger til grunn for vurderingene opp mot lovkravene, og hvilken konklusjon statsforvalterne har landet på.

Kapittel 3 i tilsynsrapporten (faktagrunnlaget) skal omfatte alle forhold som er relevante for tilsynstema, som hva Nav-kontoret gjør i praksis, og hvordan ledelsen styrer tjenesten. Både dokumenter, intervju med ansatte, ledere og brukersamtaler er aktuelle informasjonskilder. Faktagrunnlaget må være godt nok sannsynliggjort.

Brukernes erfaringer skal komme tydelig fram i alle rapporter.

Statsforvalterne skal bruke «mal for rapport etter tilsyn gjennomført som systemrevisjon» i NESTOR, og Helsetilsynets tekst til rapportmalens kapittel 1 og 2. Vi har også utarbeidet forslag til tekst til kapittel 6 i rapporten om hva oppfølging av lovbrudd skal innebære. Denne teksten må tilpasses ut fra hvilke lovbrudd som er påpekt i det aktuelle tilsynet.

Når statsforvalterne konkluderer med lovbrudd, skal formuleringen av lovbruddet knyttes til kravene som er stilt i veilederen, og det skal komme fram hvilke lovbestemmelser som er brutt.

For å presisere innholdet i lovbruddet skal formuleringen av lovbruddet også beskrive:

• hvor i praksis det svikter (hvilke av deler av tjenesteutøvelsen det er funnet lovbrudd i)
• hvilke konsekvenser lovbruddet kan ha for brukerne
• hvilke mangler ved styring og ledelse som kan ha ført til svikt i praksis

Dette er i tråd med kvalitetsindikatorer for planlagt tilsyn (Veileder for kvalitetsmål og kvalitetsindikatorer for planlagt tilsyn. Internserien 4/2024 (bare publisert på intranett)).

Statsforvalterne skal sende kopi av endelig rapport for publisering på Helsetilsynets nettside. Rapporten sendes i word-format til . Rapportene sendes inn fortløpende, så snart de er ferdigstilt. Endelige rapporter etter tilsyn utført i 2024 skal sendes Helsetilsynet senest 10. desember 2024. 

Endelige rapporter etter tilsyn utført i 2025 skal sendes Helsetilsynet senest 1. desember 2025.

Helsetilsynet og statsforvalterne skal i 2024 ta i bruk felles praksis for bruk av pålegg når det konkluderes med lovbrudd i tilsyn på sosial og barnevernområdet. Landsomfattende tilsyn med økonomisk rådgivning vil være det første tilsynet hvor praksisen tas i bruk.

Statsforvalterne har hjemmel til å pålegge kommunen å rette forhold som er i strid med bestemmelsene statsforvalterne fører tilsyn med i kommuneloven § 30-4 første ledd, se også sosialtjenesteloven § 9 andre ledd. Vedtak om pålegg kan påklages av kommunen, se kommuneloven § 30-5. 

Dersom statsforvalterne påpeker lovbrudd i tilsynet, skal dette følges opp ved at det varsles og vedtas et pålegg om retting overfor kommunen, og at statsforvalterne følger opp pålegget til forholdet er rettet, og tjenesten drives i samsvar med lovgivningen. Oppfølgingen av vedtak om pålegg skal gjennomføres med utgangspunkt i *veiledning om pålegg* [kommer].

Hvordan vedtak om å pålegge retting skal forhåndsvarsles, utstedes og følges opp er beskrevet i *veiledning om pålegg* [kommer]

I tråd med ny kunnskap innen tilsynsfaget, er det sentralt at tilsynet følger med på at tjenesten har endret praksisen som førte til svikt. Det er ikke tilsynsmyndigheten, men tjenesten selv, som har ansvar for å rette lovbrudd.Tilsynsprosesser må likevel bidra til å styrke endringsarbeidet i tjenesten.

I *veiledning om pålegg* [kommer] er det beskrevet hva pålegget skal bestå av og hvordan det skal følges opp. Dette innebærer blant annet at statsforvalterne skal kreve at kommunen forbedrer tjenesteutøvelsen. Statsforvalterne skal også kreve at kommunen beskriver hvilke tiltak de skal iverksette og lager en plan med frister. Kommunen skal evaluere om tjenesteutøvelsen er forbedret. Statsforvalteren må sette en frist for når pålegget skal være oppfylt.

I tillegg til det som er beskrevet i *veiledning om pålegg* [kommer] skal statsforvalterne i dette tilsynet gjennomføre dialogmøter og en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Dialogmøter

Statsforvalterne skal snarlig etter endelig tilsynsrapport er oversendt og vedtak om pålegg er fattet, opprette en dialog med kommunen for å følge opp at de retter lovbrudd. Første dialogmøte bør avholdes raskt etter at statsforvalterne har mottatt kommunens plan for retting av lovbrudd. Det anbefales at statsforvalterne i første dialogmøte gir en tilbakemelding på kommunens plan og at det avtales hvor mange møtepunkter som kan bli aktuelt å gjennomføre. Antallet dialogmøter bør ses i sammenheng med omfang og alvorlighet av lovbruddet/-ene. Agenda for øvrige dialogmøter med kommunen anbefales å være fremdrift og status på kommunens arbeid med å rette lovbrudd. Dialogmøtene kan også benyttes til å tilby råd og veiledning til kommuner.

Dersom lovbrudd etter fristens utløp ikke er rettet skal statsforvalterne følge opp kommunen med nytt dialogmøte, for så sette ny frist slik det er beskrevet i *veiledning om pålegg* [kommer].