4. Metode for tilsynet

I denne delen av veilederen gjennomgås praktiske forhold rundt planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av tilsynet.

Tilsyn med barneverntjenestenes oppfølging av barn i fosterhjem er et toårig landsomfattende tilsyn som skal gjennomføres i 2022 og 2023. 

Statsforvalterne skal i 2023 gjennomføre systemrevisjoner i til sammen 43 barneverntjenester - uavhengig av om det er kommunal-, bydel- eller interkommunal tjeneste. 

Krav til antall tilsyn i det landsomfattende tilsynet er redusert fra tidligere år. Grunnen er at Helsetilsynet har lagt opp til noe mer aktivitet i hvert tilsyn enn tidligere år, særlig knyttet til oppfølging av lovbrudd. 

Kontakt med kommunene når tilsynet planlegges og forberedes

Varsel sendes ut ca. to måneder før tilsynsbesøket. Statsforvalteren skal be om å få en kontaktperson i kommunen så raskt som mulig etter at tilsynet er varslet. Kontaktpersonen må ha god innsikt i barneverntjenestens organisering og oppgaver.

Statsforvalteren skal rett etter varselet om tilsynet er sendt opprette en muntlig dialog med tjenesten for å avklare eventuelle spørsmål. Målet er å klargjøre informasjon og forventning fra varselbrevet.

Egenrapportering

Et virkningsfullt tilsyn kjennetegnes av tidlig involvering av tjenestene i tilsynet. En egenrapportering innebærer at tjenesten rapporterer til statsforvalter hvordan de følger med på og styrer oppfølgingsarbeidet.

Statsforvalteren skal ved oppstart av tilsynet be tjenestene svare på et egenrapporteringsskjema med spørsmål som skal fange opp hvordan tjenesten sikrer sentrale arbeidsprosesser i arbeidet med oppfølging av barn i fosterhjem. Dette kommer i tillegg til at tjenestene oversender relevant styringsinformasjon. Egenrapporteringsskjemaet skal fortrinnsvis sendes ut sammen med varselbrevet. 

Egenrapporteringen utgjør en forberedelse av tilsynet både for statsforvalter og kommunen. Kommunens besvarelse kan danne grunnlag for å stille oppfølgingsspørsmål til tjenesten, og vil også kunne utgjøre selvstendige funn i tilsynet.

Gjennomgang av styrende dokumenter, resultatdokumenter og egenrapportering

Informasjon fra barneverntjenesten er viktig for å klargjøre faktum. Ved gjennomgang av styrings- og resultatdokumenter sammen med egenrapporteringen, vil statsforvalteren kunne få god informasjon om virksomheten i forkant av selve tilsynsbesøket.

Informasjonsmøte

For å sikre ledere og ansatte i kommunen god informasjon og tidlig involvering i tilsynet skal statsforvalter gjennomføre et informasjonsmøte med tjenesten og ledelse i kommunen. Informasjonsmøtet bør fortrinnsvis avholdes så raskt dialog er etablert med tjenestens kontaktperson. På informasjonsmøte skal det etterstrebes at ledere på alle nivå i virksomheten og alle medarbeidere som utfører oppgaver på fosterhjemsområdet deltar. For ikke å belaste tjenesten unødig, anbefales det at møtet legges til et møte i tjenesten, for eksempel et fagmøte. Møtet kan også avholdes digitalt. Statsforvalter kan benytte seg av vedlagte informasjonsmateriell i dialogen med tjenestene.

Særlig om utvalg og rekruttering av barn og fosterforeldre til intervju

Statsforvalteren skal intervjue:

• Barn som bor i fosterhjem jf. barnevernsloven § 5-1 (gammel barnevernlov §§ 4-12 og 4-8 annet og tredje ledd), eller barn som har flyttet ut av fosterhjem i løpet av de siste to årene. Fortrinnsvis har barnet bodd i fosterhjemmet i minimum ett år.
• Fosterforeldre, inkludert fosterforeldre fra barnets slekt og nettverk, som har barn boende hos seg nå, eller som har hatt det i løpet av de siste to årene. 
• Det anbefales å intervjue minimum 3 barn og 3 fosterforeldre 
• Barn og fosterforeldre trenger ikke være fra samme fosterfamilie.

Det kan være krevende å rekruttere tilstrekkelig antall barn og fosterforeldre som informanter i tilsynet. I en liten tjeneste med få barn som bor i fosterhjem, kan det være hensyn å ta når det gjelder taushetsplikt og barnets eller fosterforeldrenes opplevelse av grad av anonymitet. Uavhengig av tjenestens størrelse, kan fosterforeldre være opptatt av om det å snakke med tilsynet kan skade deres samarbeid med barneverntjenesten eller få konsekvenser for deres fosterbarn eller oppdraget som fosterhjem i kommunen. Statsforvalter bør derfor trygge barn og fosterforeldre om anonymitet og hvordan deres opplysninger vil bli benyttet i tilsynet.

Statsforvalter rekrutterer barn og fosterforeldre gjennom barneverntjenesten. Statsforvalter ber om at barneverntjenesten oversender en liste over samtlige fosterbarn og fosterhjem innen målgruppen, og som har/har hatt oppfølging fra tjenesten de siste to årene. Med utgangspunkt i listen, tar statsforvalteren kontakt med barn og fosterforeldre for å avtale tid og sted for samtale. Statsforvalteren må sørge for at nødvendig samtykke foreligger før samtale finner sted. Barneverntjenesten vil som utgangspunkt ha omsorgsretten over barna tilsynet omhandler, slik at det er barneverntjenesten som må gi sitt samtykke til samtale.

Ovennevnte liste kan også benyttes til utvelgelse av mapper for gjennomgang. Se nærmere beskrivelse under «Mappegjennomgang». Det trenger ikke være overlapp mellom mapper som gjennomgås, og barn og fosterforeldre som rekrutteres til intervju.

Bruk av informasjon fra barn og fosterforeldre

Barn og fosterforeldre er viktige informanter i statsforvalterens undersøkelse. Derfor skal statsforvalteren ha samtaler med barn og fosterforeldre med erfaring fra oppfølging av den barneverntjenesten det føres tilsyn med.

Barn og fosterforeldres opplevelser og individuelle erfaringer av oppfølgingen er relevant for å vurdere tjenestenes praksisutøvelse, selv om disse i seg selv ikke nødvendigvis er representative for barneverntjenestens oppfølging generelt. Kunnskap om praksisutøvelsen fra barn og fosterforeldre må likevel benyttes aktivt som del av faktagrunnlaget i tilsynet. Opplysninger fra barn og fosterforeldre kan også gi grunnlag for å stille gode og nødvendige spørsmål til barneverntjenesten.

Statsforvalteren bør snakke med barn i ulike aldre. Om mulig bør barna snakkes med sammen med barnets tillitsperson eller alene dersom barnet ønsker det.  Samtalene kan avholdes fysisk, per telefon, digitalt og som digitale gruppeintervjuer. Vi anbefaler at to fra tilsynslaget gjennomfører samtalen. Det vises til vedlagte intervjuguider for mer informasjon.

Alle opplysninger fra barn og fosterforeldre skal anonymiseres i tilsynsrapporten. Det må forutsettes at barn og fosterforeldre, og særlig fra mindre tjenester, er godt kjente for de ansatte, da manges oppfølging vil ha vart over flere år. Statsforvalterne må derfor være ekstra påpasselige med opplysninger eller utsagn som kan identifiseres. Der det er få fosterhjem i kommunen, bør opplysninger refereres til svært generelt. Formuleringer som: «Dette bekreftes også av barn og fosterforeldre …» kan for eksempel anvendes.

Utover tilsynsrapporten, kan det være av stor betydning for videre forbedringsarbeid i tjenestene at statsforvalter bruker informasjon fra barn og fosterforeldre i oppsummeringsmøte og i dialog med involverte ledere og ansatte fra tjenesten. Både positive og negative opplevelser med barneverntjenestens oppfølgingsarbeid kan være betydningsfulle å løfte frem. Kunnskap fra barn og fosterforeldre kan anvendes til å drøfte risiko i tjenesten, men også for å løfte frem budskapet om hvilke konsekvenser et eventuelt lovbrudd eller mangler kan ha for barn og fosterforeldre.

Mappegjennomgang

• Statsforvalteren skal gå igjennom minimum 5 mapper til barn som barneverntjenesten følger opp/har fulgt opp i fosterhjem de to siste årene jf. også omtale av utvalg av tjenester. I tjenester hvor det er mulig anbefales statsforvalter å gå gjennom 10 mapper.
• For at informasjonen skal gi et bilde av dagens praksis skal statsforvalter vektlegge oppfølgingsarbeidet tjenesten har utført de siste 2-3 år. Det kan likevel være aktuelt å gå enda lenger tilbake i tid for å undersøke grunnlagsdokumenter som vedtak, omsorgsplaner eller andre lignende dokumenter.

Statsforvalteren avgjør selv om barneverntjenesten skal sende kopi av barnets mappe eller om tilsynslaget skal gjennomgå mappene stedlig i tjenesten. Det gjøres oppmerksom på at enkelte mapper kan være svært omfangsrike. Statsforvalter bør derfor vurdere hva som er mulig og mest hensiktsmessig, med tanke på å ikke belaste tjenesten unødig. Det som er viktig er at statsforvalter setter av tilstrekkelig tid til å undersøke alle relevante dokumenter og systematiserer funn, bekymringer og spørsmål før intervjuene med ledere og ansatte i tjenesten og kommunen skal gjennomføres. Der hvor statsforvalter ber om kopi av mapper, må statsforvalter være særlig oppmerksom på at de får tilsendt samtlige nødvendige dokumenter i saken.

I lys av kravene i tilsynet er det relevant at statsforvalter i mappegjennomgangen gjennomgår blant annet barnets planer, vedtak, nyere kartlegginger og utredninger, rapporter (tilsynsfører, samvær og sakkyndig), referater fra oppfølgingsbesøk og annen skriftliggjort kontakt med barnet og fosterfamilien, journalnotater, møtereferater og korrespondanse med samarbeidende tjenester.

Intervju med ledere og ansatte

Statsforvalter skal intervjue ledere og ansatte i barneverntjenesten som arbeider med oppfølging av barn i fosterhjem. I tillegg skal statsforvalter intervjue ledere i bydel/kommune med styringslinje ned til barnevernsleder – herunder bydels/kommunedirektørnivå. Det er opp til statsforvalteren å vurdere hvor mange personer som skal intervjues for å belyse tema for tilsynet.

Oppsummerende møte

Tilsynsbesøket skal avsluttes med et oppsummerende møte slik det fremgår av punkt 5.8.4 i «Veileder for tilsyn utført som systemrevisjon» (Internserien 5/2023).

Særlig om formulering av konklusjon 

Statsforvalterens konklusjon skal være entydig – enten med lovbrudd eller at det ikke er avdekket lovbrudd. Lovbrudd skal beskrives så presist som mulig. Tilsynslaget må ta stilling til hva som er de riktige og mest hensiktsmessige formuleringer for å få den aktuelle kommunen til å forstå hva som må rettes opp. I dette ligger også å vurdere om det skal formuleres ett eller flere lovbrudd. Det må angis hvilke lovbestemmelser det er brudd på.  

Tilsynsrapport

Tilsynslaget skal benytte siste versjon av mal for rapport etter tilsyn gjennomført som systemrevisjon, som finnes i Nestor. Helsetilsynet har utarbeidet forslag til tekst til kapittel 1, 2 og 6 i rapporten, og vil gjøre disse tilgjengelig på Losen. Teksten til kap. 6 må tilpasses ut fra hvilke lovbrudd som er påpekt i det aktuelle tilsynet. Statsforvalteren skal sende kopi av endelig rapport i word-format til  for publisering på Helsetilsynets nettside. Rapportene skal sendes inn fortløpende.

Innsendelsesfrister:

• Endelige rapporter etter tilsyn utført i 2022 skal være mottatt senest 31.01.2023
• Endelig rapporter etter tilsyn utført i 2023 skal være mottatt senest 1.12.2023

Oppfølging av eventuelle lovbrudd

Dersom statsforvalteren påpeker lovbrudd i tilsynet, skal dette følges opp overfor tjenesten til forholdene er brakt i orden, og tjenesten drives i samsvar med lovgivningen. Oppfølgingen skal gjennomføres med utgangspunkt i «Veileder for oppfølging av forebyggende (planlagt) tilsyn – hvordan bidra til endring».

I tråd med ny kunnskap innen tilsynsfaget, er det sentralt at tilsynet følger med på at tjenesten har endret praksisen som førte til svikt. Det er ikke tilsynsmyndigheten, men tjenesten selv, som har ansvar for å rette lovbrudd, men tilsynsprosesser må likevel bidra til å styrke endringsarbeidet i tjenesten.

Statsforvalteren skal gjennom en dialogbasert tilnærming gjennomføre oppfølging i samarbeid med tjenesten, så langt det lar seg gjøre. Det gir best virkning dersom tjenesten får eierskap til problemet som skal løses. Dersom denne fremgangsmåten ikke fører frem, kan statsforvalteren gi pålegg om retting av forholdene, jf. kommuneloven § 30-4.

I dette tilsynet skal statsforvalteren følge opp kommuner med lovbrudd gjennom følgende prosess:

• Plan for retting av lovbrudd

Statsforvalteren skal be kommunen om en plan for hvordan de vil gå frem for å rette lovbruddet. Planen skal inneholde konkrete tiltak, frister og tydelig ansvarsplassering. Det skal fremgå hvordan kommunen vil gå frem, eller allerede har gått frem, for å iverksette nødvendige forbedringstiltak.

• Dialogmøter

Statsforvalteren skal snarlig etter oversendt endelig tilsynsrapport opprette en dialog med kommunen for å følge opp at de retter lovbrudd. Første dialogmøte bør avholdes raskt etter at statsforvalter har mottatt kommunens plan for retting av lovbrudd. Det anbefales at statsforvalteren i første dialogmøte gir en tilbakemelding på kommunens plan og at det avtales hvor mange møtepunkter som kan bli aktuelt å gjennomføre. Antallet dialogmøter bør ses i sammenheng med omfang og alvorlighet av lovbruddet/-ene. Agenda for øvrige dialogmøter med kommunen anbefales å være fremdrift og status på kommunens arbeid med å rette lovbrudd. Dialogmøtene kan også benyttes til å tilby råd og veiledning til kommuner.

• Kontroll av at lovbrudd er rettet

Formålet med dette tilsynet er å bidra til at barn i fosterhjem får forsvarlig oppfølging fra barneverntjenesten. Statsforvalteren må ta stilling til om iverksatte forbedringstiltak har ført til at tjenestene blir utført i samsvar med gjeldende krav. Statsforvalteren skal innhente informasjon som viser at tjenestene er endret og praksisen er i tråd med gjeldende regelverk. Det er ikke tilstrekkelig med en plan for hvilke tiltak kommunen har tenkt å iverksette.

Som ledd i kontrollen av om lovbrudd er rettet skal kommunen utføre en egenkontroll. Statsforvalteren må vurdere om det i tillegg er nødvendig at tilsynslaget utfører en stikkprøvekontroll.

Dersom lovbrudd etter kontroll ikke er rettet skal statsforvalteren følge opp kommunen med nytt dialogmøte.