1. Presentasjon av tilsynet

I Prop. 1 S (2020-2021:193) har Helse- og omsorgsdepartementet gitt føringer for hvordan Helsetilsynet skal prioritere temaer for planlagt tilsyn. Ifølge disse føringene skal tilsynsressursene styres mot områder

• av stor betydning for enkeltmenneskers rettssikkerhet
• der sannsynlighet for svikt er stor
• der konsekvensene av svikt for barn og deres familie og andre tjenestemottakere er alvorlig
• der de som trenger tjenester ikke selv kan forventes å ivareta sine interesserMed dette som utgangspunkt, har Helsetilsynet besluttet at temaet for det landsomfattende tilsynet med barneverntjenestene for 2022-2023, skal være barneverntjenestenes oppfølging av barn som bor i fosterhjem.

FNs barnekonvensjon gir barn og unge under 18 år et særskilt menneskerettighetsvern, og barns rettigheter, inkludert rett til medvirkning, er nedfelt i Norges Grunnlov. Formålet med barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97) jf. § 1-1 er at alle barn skal ha trygge og gode oppvekstsvilkår, og at barn og unge som lever under forhold som kan skade helsen og utviklingen deres skal få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Denne veilederen er for 2023 oppdatert til ny barnevernslov. Av pedagogiske hensyn oppgis hjemmel etter barnevernloven av 1992 i etterfølgende parentes fortløpende i teksten der det er aktuelt. Se også tekstboks på side 7 om betydningen av ny barnevernslov for øvrig.

Vi gjør oppmerksom på at ny fosterhjemsforskrift er på høring med frist 15. februar 2023. Endringer av betydning for tilsynet, vil bli innarbeidet i ny versjon av veilederen når forskriften er klar.

Oppfølging av barn i fosterhjem er en kjerneoppgave i barnevernet. Barn som bor i fosterhjem har behov for en trygg og stabil omsorgsbase, og da er god oppfølging fra barneverntjenesten avgjørende. Barneverntjenestens oppfølgingsansvar er løpende og helhetlig; de skal følge med på barnets utvikling, om barnet får god omsorg i fosterhjemmet og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak for barnet. Ettersom behov kan endres over tid, er det særlig viktig at oppfølgingen er forutsigbar og sikrer at man får den oppfølgingen man trenger, når man trenger det. En konsekvens av mangelfull oppfølging kan være brudd i fosterhjemmet og at barnet må flytte tidligere enn planlagt, og at barnet ikke får den hjelpen det har behov for.

Det er identifisert flere utfordringer knyttet til manglende eller utilstrekkelig oppfølging av fosterbarn eller fosterforeldre. I Regjeringens fosterhjemsstrategi for 2021-2025 pekes det på forskjeller mellom kommunene i hvordan fosterfamiliene blir fulgt opp, og forskere peker på stor diskrepans mellom faglig forankrede standarder og føringer, og hva som faktisk synes å være praksis i kommunene (Backe-Hansen m.fl., 2019). Da det i 2013-14 ble gjennomført landsomfattende tilsyn over samme tema ble alvorlige funn lagt frem; for få oppfølgingsbesøk fra barneverntjenesten, at barnets stemme ikke kommer godt nok frem, manglende barnevernfaglige vurderinger og dokumentasjon, manglende råd og veiledning til fosterforeldre og mangelfull ledelse og kontroll av arbeidet fra kommunens side (Helsetilsynet, 2015). Riksrevisjonen (2011-2012) foretok en undersøkelse av det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler, og fant blant annet at ikke alle barn i fosterhjem hadde oppdaterte omsorgsplaner, at planer ikke ble revidert eller ikke fulgt opp, og at barna og fosterforeldrene verken fikk tilstrekkelig informasjon eller ble involvert i planarbeidet.

Barneverntjenesten er generelt en høyrisikovirksomhet. Mange barn i fosterhjem kan ha sammensatte hjelpebehov og har ofte både flere privatpersoner og profesjonsgrupper involvert i sitt liv. Dette stiller høye krav til god kommunikasjon og samhandling hos barneverntjenesten slik at barnet får de samordnende og koordinerte tjenestene det trenger. Barneverntjenestens oppfølgingsarbeid krever at ledere og medarbeidere har en skjerpet bevissthet om risikostyring og risikohåndtering. Oppgavens kompleksitet medfører en sårbarhet knyttet til både kompetanse, faglig støtte og kvalitetssikring, personlig belastning og turnover.

Formålet med tilsyn på barnevernsområdet er å bidra til å styrke kvaliteten i barnevernet og til at barnevernsmyndighetene ivaretar barn og foreldres rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak.

Tilsynsfaget og tilsynsmetodikk er i stadig utvikling, og dette tilsynet inngår i et felles utviklingsprosjekt («Utvikling av LOT») i Helsetilsynet sammen med tilsynet med sosiale tjenester i Nav. Prosjektet tar utgangspunkt i Helsetilsynets strategiske plan (2020-25), policy for tilsynssaker og erfaringer fra sepsistilsynet (Rapport 8/2019).

Tilsynsprosessen det legges opp til er i all hovedsak basert på gangen i en systemrevisjon. Overordnet er derfor innrettingen av dette tilsynet gjenkjennbart for statsforvalterne. Utvikling av LOT-prosjektet har imidlertid vært opptatt av å identifisere hvordan tilsynet i enda sterkere grad kan rettes inn mot å undersøke det som er aller viktigst for at barnet skal få god hjelp og gode tjenester.

Kravene som skal undersøkes i dette tilsynet er færre og har en mer praktisk innretning enn hva som har vært vanlig i tidligere tilsyn. Kravene er rettet inn mot å undersøke arbeidsprosesser i barneverntjenesten. Det kan være utfordrende å føre tilsyn med komplekse arbeidsprosesser som innenfor barnevernet er høyst individuelt tilpassede. Grunnen til at denne innretningen likevel er valgt er at de aktuelle arbeidsprosessene anses å være særlig vesentlige for at barnet skal få den hjelpen det er i behov av. I dette tilsynet er vi derfor opptatt av prosessene med å innhente informasjon, vurdere og følge opp (beslutte og iverksette) et gitt behov barnet måtte ha. Hvorvidt antall oppfølgingsbesøk er i tråd med lovkravet eller om barnet har en plan (tidligere omtalt som omsorgsplan) eller ei – vil bli undersøkt, men er i seg selv ikke det vesentligste i dette tilsynet. Det som er vesentlig, er heller å undersøke innholdet i oppfølgingsbesøket og hvordan barnets planer benyttes i oppfølgingsarbeidet.

Det er et uttalt mål om et mer harmonisert og kvalitativt godt tilsyn. I dette tilsynet vil ulikt støttemateriell være tilgjengelig for tilsynslagene (se kap. 4 og vedlegg til veilederen).

Det er mange som har vært involvert og gitt innspill til veilederen i Utvikling av LOT-prosjektet. Prosjektet har hatt en drøftingsgruppe med utvalgte statsforvaltere, det har vært gjennomført enkelt- og gruppeintervjuer med fosterbarn og fosterforeldre, og vi har hatt innspillsmøter med et tjenestepanel bestående av ansatte og ledere i fem utvalgte barneverntjenester.

SHARE instituttet ved Universitetet i Stavanger skal forske på deler av dette tilsynet på vegne av Helsetilsynet og med økonomisk støtte fra Barne- og familiedepartementet. Målet er å frembringe forskningsbasert kunnskap om betydningen tilsynet har for praksisutøvelsen og forbedringsarbeidet i barneverntjenester som har fått påvist lovbrudd.

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen (den kommunen som har reist saken, jf. barnevernsloven § 15-5 fjerde ledd (gammel barnevernlov § 8-4 tredje ledd)) og fosterhjemsforskriften § 1 annet ledd) har ansvar for oppfølging og kontroll med hvert enkelt barn sin situasjon i fosterhjemmet jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd (gammel barnevernlov § 4-22 fjerde ledd). Dette gjelder også der fosterhjemmet ligger i en annen kommune enn omsorgskommunen. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for å følge opp fosterfamilien så lenge barnet er i fosterhjemmet jf. § 9-6 annet ledd.

Det er omsorgskommunens ansvar for oppfølging og kontroll som er gjenstand for dette tilsynet.

Etter barnevernsloven § 9-1 (gammel barnevernlov § 4-22) er fosterhjem private hjem som ivaretar omsorgen for barn på grunnlag av vedtak etter barnevernsloven. Dette tilsynet avgrenses til å omfatte de kommunale fosterhjemmene der det er snakk om omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1 (gammel barnevernlov § 4-12 og § 4-8 annet og tredje ledd). Frivillige plasseringer jf. barnevernsloven § 3-2 (gammel barnevernlov § 4-4 sjette ledd) omfattes ikke av tilsynet. Kommunale fosterhjem kan være et hjem i barnets familie eller nære nettverk, eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag. Kommunale fosterhjem har oppdragsavtale med omsorgskommunen til barnet/barna som bor hos dem, og de kan være både med og uten forsterkningstiltak.

Fosterforeldrene utøver den daglige omsorgen for barnet. Barneverntjenestens ansvar for å følge opp fosterforeldre gjennom råd, veiledning og støtte er derfor inkludert i tilsynet.

Figur 1: Avgrensning av tilsynet

Tilsynet avgrenses til å omfatte barneverntjenestens oppgaver i den grønne sirkelen. Samtidig vil tilsynets søkelys på arbeidsprosesser i barneverntjenesten (se figur 2) medføre at temaer tilsynet i utgangspunktet er avgrenset vekk fra, likevel kan bli aktuelt for undersøkelsen gjennom hvordan barneverntjenesten følger opp barnets behov.

En rekke ulike instanser og tjenester kan være involvert i fosterbarns liv. Øvrige tjenesters selvstendige ansvar og oppgaver overfor barnet, er ikke inkludert i dette tilsynet. Likevel vil barneverntjenestens oppfølging av barnets behov for hjelp fra tilgrensende tjenester være del av undersøkelsen, mens de tilgrensende tjenestene og hvordan de utfører sin del av hjelpen holdes utenfor dette tilsynet.

Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre er ikke inkludert i tilsynet, men dersom barneverntjenesten får informasjon om at barnet for eksempel ønsker mer eller mindre samvær med biologiske foreldre, så kan hvordan barneverntjenesten følger opp dette behovet bli gjenstand for undersøkelsen i tilsynet. Selv om en omsorgsovertagelse innebærer en sterk begrensning i forelderansvaret, beholder også foreldrene et restforelderansvar. Dette vil for eksempel være endring av navn, valg av skole og utdanning, religiøse handlinger og helsespørsmål.

Barn og foreldres rett til familieliv etter EMK art. 8 har hatt stor oppmerksomhet den siste tiden. Selve innholdet knyttet til prosessen om tilbakeføring er ikke en del av dette tilsynet. Likevel kan spørsmål om tilbakeføring bli aktualisert som en mulig endring av barnets omsorgssituasjon og gjennom at det er et forhold som barneverntjenesten skal vurdere regelmessig.

Prosessen med rekruttering, formidling, valg og godkjenning av fosterhjem og Bufetats ansvar for å gi grunnleggende opplæring til fosterhjemmet er ikke med i tilsynet.

Fosterkommunens ansvar for å føre tilsyn med fosterhjemmet, og tilsynsførers oppgaver er ikke en del av tilsynet. Likevel kan barneverntjenestens oppfølging av sentral informasjon fra tilsynsrapportene bli inkludert når det er relevant for å vurdere oppfølgingen.