2. Bakgrunnen for det landsomfattande tilsynet

I eit landsomfattande tilsyn fører alle statsforvaltarane tilsyn med same tenesteområde eller tema over eitt eller to år. Formålet er å bidra til forbetring i tenestene gjennom å undersøke tenestene og avdekke svikt, og å skape nasjonal merksemd om temaet. I 2020 og 2021 vart det gjennomført landsomfattande tilsyn med tvungen somatisk helsehjelp i kommunale helse- og omsorgstenester. Til saman vart det gjennomført tilsynsaktivitetar i 55 kommunar.

Hovudregelen er at all helsehjelp berre kan givast med samtykke frå pasienten, med mindre det ligg føre lovheimel for å gi somatisk helsehjelp utan samtykke. Samtykkekompetansen kan bortfalle heilt eller delvis dersom pasienten på grunn av fysiske eller psykiske forstyrringar, demenssjukdom eller psykisk utviklingshemming openbert ikkje er i stand til å forstå kva samtykket omfattar (pasient- og brukarrettslova § 4-3) (2).

Kapittel 4 A i pasient- og brukarrettslova (heretter forkorta til pbrl.) regulerer når helsepersonell har høve til å gjennomføre somatisk helsehjelp med tvang. Formålet med føresegnene er å yte nødvendig somatisk helsehjelp for å hindre vesentleg helseskade, og å førebygge og avgrense bruk av tvang. For å oppnå dette er det stilt særskilte vilkår for når tvungen helsehjelp kan gjennomførast, og det er stilt strenge krav til saksbehandlinga. Eksempel på tvang i samband med somatisk helsehjelp kan vere tvungen innlegging på sjukeheim, tvungen medisinering og at pasienten blir halden i samband med sårstell og personleg hygiene.

Prioritering av tema for planlagde tilsyn skal bygge på ei vurdering av fare for svikt i tenestene. Område som er viktige for rettssikkerheita til enkeltmenneske der sannsynet for svikt er stort, der konsekvensane av svikt er alvorlege, eller der dei som treng tenester, ikkje sjølv kan forventast å vareta eigne interesser, skal prioriterast.

Personar med demenssjukdom og andre tilstandar som gir kognitiv svikt, inklusive personar med utviklingshemming, er grupper som oftast får vedtak om tvungen helsehjelp. Dette er generelt sårbare pasientgrupper. Mange av desse pasientane har redusert evne til å kommunisere, med påfølgjande risiko for ikkje å bli møtte ut frå eigne interesser og behov. Samtidig er dei avhengige av dei som yter hjelpa. 

Det å gi helsehjelp til personar som motset seg hjelpa, vil vere eit inngrep i sjølvråderetten deira, samtidig vil det å respektere motstand kunne føre til at pasienten ikkje får nødvendig helsehjelp. Avgjerder helsepersonell tar om å gi tvungen somatisk helsehjelp eller ikkje, kan få store konsekvensar for helsesituasjonen og livskvaliteten til den enkelte. I tillegg kan pasienten sin situasjon vere kompleks slik at vurderingane kan vere både fagleg og etisk utfordrande.

Pasientar som i liten grad er i stand til å vareta eigne interesser i helsespørsmål, vil tilsvarande vere sårbare når det gjeld å nytte seg av retten til å klage. Av denne grunn er næraste pårørande til pasienten gitt klagerett på vedtak om tvungen somatisk helsehjelp.

Trass i ein jamn auke i talet på innkomne vedtak om tvungen helsehjelp (5250 vedtak i 2020 og 5642 i 2021), tar statsforvaltarane mot få klagar på vedtaka. Talet på innkomne klagesaker i 2021 var 30, mot 22 i 2020.

Tilsyn er eit viktig verkemiddel for å bidra til at leiinga i verksemda sikrar at helsepersonellet er førebudd på og har nok kunnskap til å handtere situasjonar der pasientar utan samtykkekompetanse motset seg helsehjelpa, og at ho følgjer med på at praksis er i tråd med krava.

Tvungen helsehjelp til pasientar i sjukeheimar var tema for landsomfattande tilsyn i 2011 og 2012. Tilsynet undersøkte om pasientar som manglar evne til å gi samtykke og ikkje vil ta imot hjelp, får nødvendig og forsvarleg helsehjelp. Det vart gjennomført tilsyn med 103 kommunar. I 89 av dei undersøkte kommunane vart det påvist lovbrot.

Tilsynet avdekte utstrekt bruk av tvang i strid med regelverket og at lovføresegnene ikkje var godt nok kjende og innarbeidde i praksis. Det vart også avdekt manglar i gjennomføring av opplæringstiltak, oversikt over tilsette sine opplæringsbehov og rapporteringsrutinar på området. Mange av dei undersøkte kommunane hadde store utfordringar med å sikre tilstrekkeleg styring og kontroll med bruk av tvungen helsehjelp til pasientar i sjukeheimar (1).

Statsforvaltarane gjennomfører tilsynsaktivitetar i tillegg til dei landsomfattande tilsyna. Mellom det landsomfattande tilsynet i 2011–12 og det aktuelle landsomfattande tilsynet, vart det gjennomført over 150 tilsynsaktivitetar (systemrevisjonar, sjølvmeldingstilsyn, stikkprøvar og andre former for tilsyn) som hadde tvang i somatisk helsehjelp etter kapittel 4 A i pasient- og brukarrettslova som tema. Etter det landsomfattande tilsynet i 2011 og 2012 har Helsetilsynet laga ein rettleiar for tilsyn med om kommunane gir nødvendig somatisk helsehjelp med tvang til pasientar som tar imot helsetenester i heimen (3).

I 2011–12 var pasient- og brukarrettslova relativt ny, ho tok til å gjelde i 2009. Eit nytt landsomfattande tilsyn med området er nyttig for å undersøke om lovverket som har eksistert i lengre tid, har hatt noko å seie for korleis det blir praktisert. Det sentrale er å undersøke om det har skjedd ei forbetring av praksis i tenestene gjennom at pasientane får nødvendig helsehjelp og tenestene unngår bruk av tvang gjennom tillitsskapande tiltak. Vidare at nødvendige helsefaglege vurderingar blir gjorde der tillitsskapande tiltak ikkje fører fram og at det blir fatta eit gyldig vedtak.