3. Lovgrunnlaget for tilsyn med enslige mindreårige i asylmottak

Omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere og tilsynsansvaret er lovfestet i Utlendingsloven § 95 og i tilhørende forskrifter. Statsforvalteren skal føre tilsyn med at omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak utføres i samsvar med utlendingsloven og forskrift jf. Utlendingsloven (utlendl.) § 95 tredje ledd.

I dette kapittelet beskrives de lov- og forskriftskrav som Statsforvalteren skal føre tilsyn med, etter utlendl. § 95 tredje ledd.

Menneskerettighetene har stor betydning på dette området og blant menneskerettighetskonvensjonene har barnekonvensjonen størst betydning. Ifølge menneskerettsloven §§ 2-3 gjelder barnekonvensjonen som norsk lov. Blant de mest relevante artiklene i barnekonvensjonen kan nevnes:

• Artikkel 3 nr. 1 om barnets beste
• Artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt
• Artikkel 2 om forbud mot diskriminering
• Artikkel 3 nr. 2 om å sikre barn beskyttelse og omsorg
• Artikkel 22 om beskyttelse av barn med flyktningstatus
• Artikkel 20 om barn på flukts særskilte rett til beskyttelse

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste framkommer av barnekonvensjonen artikkel 3, Grunnloven § 104. Barnets beste må avgjøres fra sak til sak. Det skal tas utgangspunkt i barnets spesifikke situasjon, personlige kontekst, situasjon og behov. Rent konkret må asylmottakene når de foretar en handling som angår barnet, identifisere hvilke interesser barnet har i den konkrete saken (kartlegging) og gjøre en helhetsvurdering av hva som vil være til barnets beste. Når barnets beste er konstatert, skal det avveies mot andre hensyn i saken. Barnets beste skal ha stor vekt i denne avveiningen. Vurderingen av barnets beste skal dokumenteres. FNs barnekomité sine anbefalinger i Generell kommentar nr. 14 er viktige retningslinjer for hvordan regelen skal forstås (10).

Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Barnekomiteen nevner i tillegg forhold som barnets identitet, bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner, omsorg, beskyttelse og trygghet for barnet, sårbarhetssituasjonen, barnets rett til helse og barnets rett til utdanning, som kan være relevante for en nyansert vurdering av barnets beste (Generell kommentar til Barnekonvensjonen nr. 14, 2013) (10)

Prinsippet om barnets beste finnes også i forskriften om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak (heretter omsorgsforskriften). I § 2 første ledd er det slått fast at under den enslige mindreåriges opphold i asylmottak skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn for den omsorgen som gis.

Barnets rett til medvirkning

Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Retten til medvirkning betyr at beslutningstakerne har en plikt til å gi barnet en mulighet til å medvirke.

Det er tett sammenheng mellom retten til å bli hørt og barnets beste. FNs barnekomité har uttalt at en forsvarlig vurdering av barnets beste først kan skje når barnet har fått anledning til å uttale seg, og det er lagt tilstrekkelig vekt på barnets synspunkter. Barnekomiteen uttaler videre at de to prinsippene utfyller hverandre; barnets beste skal være målet, og fremgangsmåten for å nå dette målet er å høre på barnet.

Retten til medvirkning er tatt inn i omsorgsforskriftens § 5.

UDI har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, mens asylmottaket ved driftsoperatør utøver den daglige omsorgen for de enslige mindreårige på vegne av UDI jf. utlendl. § 95 andre ledd. Omsorgsansvaret innebærer å sørge for at barna får forsvarlig omsorg under oppholdet, og at omsorgen skal være tilpasset barnets behov.

Kravets innhold er sparsomt kommentert i forarbeidene (Prop. 82 L (2020-2021)). Før lovfestingen fulgte kravet av instruks fra Justisdepartementet til UDI. UDI hadde også i Rundskriv om krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige i asylmottak (11) beskrevet rammene for forsvarlig omsorg. Departementet la til grunn at lovreguleringen ikke skulle innebære en heving av nivået på den omsorgen som gis for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år, men at daværende standard og nivå skulle videreføres.

Omsorgsforskriften regulerer kravene til forsvarlig omsorg på asylmottak. Formålet med forskriften er å gi enslige mindreårige som bor på asylmottak et tilbud om forsvarlig omsorg under oppholdet, tilpasset den enslige mindreåriges individuelle behov, alder og modenhet, se § 1.

Kravene til forsvarlig omsorg er nærmere regulert i omsorgsforskriften § 2.

I første ledd framgår prinsippet om barnets beste. Det heter at «Under den enslige mindreåriges opphold i asylmottak skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn for den omsorgen som gis.» Vi viser til fremstillingen under menneskerettslige forpliktelser.

Asylmottaket skal ha en skriftlig plan for hvordan de skal drive omsorgsarbeidet ved mottaket, og sikre at de ansatte gir forsvarlig omsorg i samsvar med planen jf. omsorgsforskriften § 2 andre ledd. I tillegg må asylmottaket gi et tilbud som omfatter de mer spesifikke kravene i bestemmelsens tredje ledd bokstav a til g.

Asylmottaket skal også arbeide for å forebygge at barn forsvinner fra mottaket uten å oppgi nytt oppholdssted, jf. omsorgsforskriften § 2 tredje ledd f. Asylmottak som botilbud er frivillig, men mottaket skal etter egne rutiner opplyse politiet, representant, advokat og barneverntjeneste, i tillegg til varsling internt i UDI om forsvinningen.

Mottaket kan utlevere opplysninger om den enslige mindreårige til barnevernet, se utlendingsforskriften § 17-6 og barnevernsloven § 13-2 første ledd. Det er utarbeidet et eget skjema for melding til politi (12) ved forsvinning fra mottak og et eget skjema for melding til barneverntjenesten (13)

Asylmottaket skal etter forskriften § 3 behandle barnet hensynsfullt og med respekt for barnet sin integritet under oppholdet. Asylmottaket har ikke adgang til å utøve tvang utover handlinger som faller inn under straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge jf. strl. § 17 og 18.

Barnets rett til informasjon er en sentral del av oppholdet i asylmottaket. Retten er fastslått i forskriften § 4. Formålet med informasjonsarbeidet er å bidra til trygghet, og å få informasjon om rettigheter og plikter knyttet til mottaksoppholdet. Videre skal asylmottaket sikre at den enslige mindreårige blir hørt og gis mulighet til å medvirke under oppholdet, gjennom deltakelse og innflytelse i daglige rutiner, aktivitetstilbud mv jf. forskriften § 5. Se beskrivelsen av barnets rett til å bli hørt under menneskerettslige forpliktelser.

I tråd med omsorgsforskriften § 6 skal asylmottaket så snart som mulig etter ankomst kartlegge barnets behov og situasjon, og utarbeide en tiltaksplan sammen med barnet.  Tiltaksplanen danner grunnlaget for videre individuell oppfølging under hele oppholdet i asylmottak.

Omsorgsforskriftens § 6 sier også at asylmottaket skal følge opp planen. I dette ligger det krav til planmessig oppfølging av det enkelte barnet.

Omsorgsforskriften § 7 om bemanning og kompetanse setter krav til forsvarlig bemanning, barnefaglig kompetanse, turnus og særkontakt. Asylmottaket skal ha tilstrekkelig barnefaglig kompetanse.

Omsorgsforskriften stiller også krav til utformingen av asylmottaket i § 8, som også kan være gjenstand for tilsyn.

Videre skal asylmottaket og UDI i tråd med § 9 bidra til at barnet under oppholdet får nødvendig oppfølging fra representanten og andre sektormyndigheter som helse-, skole og barnevern.

Barn på asylmottak har ikke lovfestet klagerett på omsorgen de får på asylmottaket.

Bestemmelsene må tolkes og gis et nærmere innhold ved bruk av andre relevante rettskilder. Disse rettsreglene skal brukes når Statsforvalteren skal vurdere om mottakets praksis er i tråd med aktuelle lov- og forskriftskrav. De mest sentrale rettskildene på dette området er ordlyden i utlendingsloven og forskriftens bestemmelser (dette inkluderer også relevante krav i barnekonvensjonen), forarbeidene til loven og reelle hensyn.  Det er foreløpig ikke utarbeidet egne faglige retningslinjer for asylmottakenes omsorgsansvar.

I regi av Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) er det utarbeidet et eget kompetanseutviklingsprogram for traumebevisst og relasjonsbasert omsorg for ansatte på asylmottak. Her er det utviklet en veileder for mottaksansatte for enslige mindreårige asylsøkere – en veileder som sier noe om behov og god praksis (14).

Det finnes også en veileder om kjønns- og seksualitetsmangfold for ansatte på omsorgssentre og mottak for enslige mindreårige asylsøkere (15).

Dokumentene er relevante ved statsforvalterens informasjonsinnhenting, og vil utgjøre en del av det faktiske grunnlaget ved gjennomføring av tilsyn. UDIs veiledere, rutiner og kravspesifikasjoner er imidlertid ikke rettslige dokumenter og kan ikke brukes som normerende materiale i vurderingen av om det ved tilsyn foreligger lovbrudd eller ikke.

Tilsynsansvaret utdypes i forskrift om tilsyn med enslige mindreårige som bor i asylmottak (heretter tilsynsforskriften). Tilsynet er en lovlighetskontroll med asylmottakenes etterlevelse av kravene i utlendingsloven med forskrifter, jfr § 2. Forhold utenfor dette regelverket skal ikke inngå i tilsynet (Prop. 80 L (2021-2022)).

Statens helsetilsyn avgjør hvilke statsforvaltere som til enhver tid skal ha tilsynsoppgaven, jfr § 3. Per nå er det Statsforvalteren i Oslo og Viken som har fått oppdraget med å føre tilsyn med asylmottak hvor det bor enslige mindreårige asylsøkere, uavhengig av hvor i landet mottaket ligger

Tilsynet retter seg både mot UDI og aktuell driftsoperatør ved de enkelte asylmottakene.

Tilsynet gjelder kravene i omsorgsforskriften og relevante krav i utlendingsloven.

Dersom tilsynet avdekker forhold som er i strid med denne loven eller forskrifter til loven, kan statsforvalteren gi pålegg til UDI eller driftsoperatøren om å rette forholdet eller nedlegge driften jf.  Utlendl. § 95 tredje ledd.

De neste kapitlene gir nærmere veiledning om gangen i tilsynet.