5. Tilsynsrapporten

Etter hvert tilsyn på et asylmottak skal det utarbeides en skriftlig rapport som sendes asylmottaket, driftsoperatør og UDI, jf. tilsynsforskriften § 6 tredje ledd. Dersom tilsynet er rettet mot UDI, vil de være primærmottaker. Statsforvalteren skal bruke rapportmal for tilsyn med asylmottak som ligger i Nestor.

Formålet med rapporten er å formidle hva som ble undersøkt, hvilke faktiske opplysninger som ble innhentet, og vurderingen og konklusjonen på om det forelå lovbrudd på temaet tilsynet undersøkte. Rapporten er et av de viktigste virkemidlene tilsynet har i kommunikasjonen med virksomheten det er ført tilsyn med. At resultatet fra tilsynet og statsforvalterens begrunnelse for dette blir formidlet på en etterrettelig måte er viktig for statsforvalterens legitimitet, og grunnlaget for virksomhetens forbedringsarbeid med å rette eventuelle lovbrudd etter tilsynet.

Rapporten skal bygges opp etter strukturen i rapportmalen. Nedenfor følger en veiledning til rapportmalens ulike kapitler.

Som beskrevet i veiledningens del 4, skal tilsynet planlegges og gjennomføres ut ifra et tema. Temaet skal bestå av en eller flere problemstillinger som er knyttet opp mot et krav i lov eller forskrift. I rapporten skal statsforvalteren presentere hvilke tema de har undersøkt, vurdert og konkludert på under tilsynet.

I dette kapittelet skal statsforvalteren redegjøre for de aktuelle lov- og forskriftsbestemmelsene som er vurdert inn under tilsynets tema. Rapportmalen inneholder standardtekst som redegjør kort for innholdet i noen av disse. Statsforvalteren må velge ut de som er relevante og utdype kravene i regelverket gjennom å beskrive hva som menes med lovkravene. Der det foreligger faglige retningslinjer for hva som er god barnefaglig praksis og hvor dette er relevant å ha med, må dette også fylles inn av statsforvalteren selv.

Under et tilsyn må statsforvalteren forholde seg til ulike opplysninger, og fra flere forskjellige kilder, om situasjonsbildet på asylmottaket. Det vil kunne foreligge opplysninger fra samtalene med barna, de ansatte og leder, samt ulik skriftlig dokumentasjon, eller observasjoner fra befaring. Statsforvalteren må fortløpende sortere informasjonen de får under tilsynsbesøket, og vurdere om og på hvilken måte den skal gjengis og følges opp.

I rapportmalens kapittel 3 «Beskrivelse av fakta» skal statsforvalteren redegjøre for de opplysningene fra informasjonsinnhentingen som blir lagt til grunn. Det er med grunnlag i disse opplysningene statsforvalteren skal vurdere om asylmottaket oppfyller lovkravene som er undersøkt i tilsynet.

For å kunne bruke informasjonen som er innhentet som faktagrunnlag, må den være tilstrekkelig sannsynliggjort. Beviskravet er sannsynlighetsovervekt. Det betyr at statsforvalteren skal legge til grunn det faktum som er mest sannsynlig, det vil si at det skal være mer enn 50 % sannsynlighet for et faktum. I de tilfellene der det foreligger motstridende forklaringer, må statsforvalteren ta stilling til hvilket saksforhold de legger til grunn ut ifra en sannsynlighetsvurdering. Når slike situasjoner oppstår kan det være aktuelt å gjøre ytterligere undersøkelser, som å innhente mer informasjon for å sikre seg at saken er tilstrekkelig opplyst. Det er viktig at det fremkommer helt klart hva som legges til grunn av faktiske opplysninger før vurdering og konklusjon. Etter at statsforvalteren har konkludert med hvilket faktum som er mest sannsynlig, skal dette presenteres i rapporten. Ved motstridende opplysninger og en vurdering av sannsynlighet, må det komme fram tydelig hvilket faktum statsforvalteren har valgt å legge til grunn og hvorfor.

Når statsforvalteren presenterer fakta, må det komme tydelig frem hvor informasjonen kommer fra og den må presenteres på en objektiv og presis måte. For eksempel er det ved gjengivelse av opplysninger fra intervjuer viktig at påstander eller vurderinger fra beboere, fra ledelse eller medarbeidere ikke uten videre fremstilles som objektive faktaopplysninger som er lagt til grunn. Statsforvalterens vurdering av opplysningene skal heller ikke beskrives i dette kapittelet.

Det skal alltid foretas en konkret vurdering av hvilke opplysninger fra samtaler med barna som skal gjengis i rapporten. Informasjon fra samtalene som bidrar til å belyse tema for undersøkelsen, vurdering og konklusjon, skal framgå av rapporten. Statsforvalteren skal være varsom med å gjengi samtaler med barna. Statsforvalteren må også skille tydelig mellom hva barna sa, og hva de voksne sa.

Rapporter som inneholder opplysninger underlagt taushetsplikt, og som kan identifisere enkeltpersoner, må unntas helt eller delvis, jf. offentleglova. Statsforvalteren må særlig være oppmerksom på at det kan være lett å identifisere enkeltbeboere der det bor få barn, og der rapporten gir opplysninger om sensitive forhold.

Statsforvalteren skal vurdere om det de har funnet er i tråd med lovkravene som er undersøkt.

Alle problemstillingene for tilsynet må vurderes og konkluderes hver for seg. Det må være tydelig hva som er statsforvalterens begrunnelse for konklusjon om lovbrudd eller ikke. I en vurdering vil det ofte være flere hensyn som må vektes og veies og mot hverandre – det er viktig at statsforvalterens vurdering viser hva som vektlegges, og på hvilken måte.

En god vurdering kjennetegnes av at det fremkommer klart hva statsforvalteren vurderer om det som har kommer frem ved tilsynet. Det skal ikke være tvil rundt hvordan de ulike temaene er vurdert, og det må knyttes en vurdering til alle aktuelle temaer for tilsynsbesøket.

Statsforvalterens vurderinger skal ikke være en gjentagelse av faktum og rettsregler, men en vurdering av faktum opp mot lovkravene og en begrunnelse for statsforvalterens konklusjoner. Det kan gis en kort gjengivelse/oppsummering av opplysningene for å belyse hvorfor statsforvalteren vurderer slik det gjøres, men det er viktig at selve analysen og vurderingene kommer tydelig fram.

Hensikten med tilsyn med asylmottakene er å undersøke om asylmottaket er et trygt og godt sted å bo for barna. Statsforvalteren må derfor gi en tydelig konklusjon på temaet de har undersøkt i tilsynet. Konklusjonen skal bekrefte eller avkrefte om asylmottaket overholder kravene innenfor temaet som er undersøkt.

Dersom tilsynet konkluderes med lovbrudd, må dette komme tydelig frem slik at asylmottaket ved driftsoperatør og UDI får mulighet til å rette opp lovbruddet. Konklusjonen bør formuleres slik at det kommer klart frem hva som har sviktet, og hvilke konsekvenser dette kan ha for barna på mottaket.

Statsforvalterens konklusjon skal være knyttet til tema for tilsynet, og det må konkluderes på alle problemstillingene under hvert tema. Konklusjonen må stå i forhold til det som er undersøkt, slik at statsforvalteren ikke konkluderer videre enn det er grunnlag for. For eksempel kan det ikke i tilsynsrapporten konkluderes med at barn på asylmottaket i sin helhet «får forsvarlig omsorg» når statsforvalteren kun har undersøkt og vurdert innenfor et begrenset område. Ved lovbrudd må det vises til bestemmelsene som er brutt.

Der det konkluderes med lovbrudd, må det fremgå tydelig av rapporten at asylmottaket ved driftsoperatør og UDI skal rette opp lovbrudd. Det er asylmottaket ved driftsoperatør og UDI som har ansvar for å utarbeide en felles plan for å rette påpekt lovbrudd. Det må framgå rolle og ansvarsfordeling for gjennomføring av det enkelte tiltak. Statsforvalteren skal følge opp inntil virksomheten har rettet lovbruddet.

Statsforvalteren må beskrive hvilke aktiviteter de vurderer at er nødvendig for å rette lovbruddet. Statsforvalteren må sette en frist for oppfølgingen og når lovbruddet skal være rettet, og fristene må stå i forhold til lovbruddets alvorlighetsgrad.

Dersom statsforvalteren avdekker lovbrudd, kan statsforvalteren gi pålegg til UDI og driftsoperatøren om å rette forholdet eller nedlegge driften av asylmottaket jf. Utlendl. § 95 tredje ledd andre punktum. Statens helsetilsyn er klageinstans for statsforvalterens pålegg.

Pålegg skal forhåndsvarsles og begrunnes, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17. Dette gjøres i foreløpig rapport, mens pålegget gis i endelig rapport. Forhåndsvarsel kan i noen tilfeller unnlates, jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav a–c. Dette kan være aktuelt der det er nødvendig med øyeblikkelig inngrep, for eksempel der statsforvalteren pålegger mottaket tiltak for å beskytte barn mot overgrep i mottaket, jf. avvergeplikten i straffeloven § 196.

Ifølge tilsynsforskriften § 6 andre ledd skal asylmottaket ved driftsoperatøren og UDI få anledning til å uttale seg om de faktiske forholdene som statsforvalteren bygger sine vurderinger på, før tilsynsrapporten ferdigstilles.

Etter tilsynsbesøket må statsforvalteren sende en foreløpig tilsynsrapport til asylmottaket ved driftsoperatør og UDI, med en frist på to uker til å komme med korrigerende informasjon om de faktiske forhold i rapporten. I den foreløpige rapporten skal det varsles om eventuelle pålegg om å rette lovbrudd etter utlendl. § 95 og asylmottaket ved driftsoperatør og UDI skal få anledning til å uttale seg til dette.

Dersom statsforvalteren vurderer at de har avdekket lovbrudd, er det viktig at asylmottaket, driftsoperatør og UDI gjøres godt kjent med hvilket saksforhold statsforvalteren legger til grunn for lovbruddet. Videre må asylmottaket ved driftsoperatør og UDI gis mulighet til å komme med korrigeringer og supplerende opplysninger til saksforholdet før endelig konklusjon fattes og ferdigstillelse av rapport.

Som et ledd i statsforvalterens internkontroll, er det viktig at tilsynsrapporten kvalitetssikres juridisk og godkjennes etter gjeldende delegeringsreglement internt hos statsforvalteren.

Statsforvalteren må vurdere eventuelle korrigeringer og innsigelser fra mottaksleder, driftsoperatør og UDI og om det får følger for det faktagrunnlaget som presenteres i rapporten. Rapporten må etter dette ferdigstilles og sendes ut som endelig rapport til asylmottaket ved driftsoperatør og UDI.

Dersom statsforvalteren varslet pålegg i foreløpig rapport og det fremdeles er grunnlag for å gi pålegg, skal endelig rapport redegjøre for pålegget om å rette lovbruddene. Pålegget skal inneholde en frist for når forholdet skal være rettet. Hva som er rimelig frist, er avhengig av alvorlighetsgrad og kompleksitet. Pålegget rettes til driftsoperatør eller UDI.

Dersom pålegg ikke fører frem, kan statsforvalteren om nødvendig gi pålegg om å stenge asylmottaket. Statsforvalteren kan også stenge asylmottaket umiddelbart der situasjonen anses som svært alvorlig.

Vedtak om pålegg eller vedtak om å stenge en asylmottaket kan påklages til Statens helsetilsyn etter utlendl. § 95 tredje ledd.