3. Bakgrunn for gjennomgang av vedtak

Tiltak med bruk av tvang og makt kan være aktuelle i forskjellige situasjoner. Dersom det oppstår gjentatte nødsituasjoner hvor skadeavvergende tiltak må til for å forhindre en vesentlig skade, skal det fattes vedtak om planlagte skadeavvergende tiltak etter hol § 9-5 tredje ledd bokstav b. Dersom personens grunnleggende behov for mat og drikke, påkledning, hvile, søvn, hygiene eller personlig trygghet ikke blir ivaretatt slik at det på sikt utgjør en vesentlig skade, skal det fattes vedtak etter hol § 9-5 tredje ledd bokstav c.

Det er fire kumulative hovedvilkår i hol § 9-5 som må være innfridd for at et vedtak skal kunne godkjennes:

1. Andre løsninger skal være prøvd for å unngå bruk av tvang før det fattes vedtak. Dette henger tett sammen med kravet til forebyggende tiltak, for å unngå bruk av tvang i hol § 9-4. 
2. Skaden som skal forhindres må være av vesentlig art og kommunen må ha dokumentasjon  på omfanget av skaden som har oppstått og kan oppstå.  
3. Det må være forholdsmessighet mellom hvor inngripende tiltaket er overfor personen og hvilken vesentlig skade som forhindres. Tiltaket skal stå i forhold til det formålet som skal ivaretas.  
4. Tiltaket må kunne gjennomføres på en faglig og etisk forsvarlig måte. Kravet henger  sammen med kompetansekravet i hol § 9-9. Som en hovedregel skal to ansatte gjennomføre tiltaket og én av disse skal innfri kravet til minimumsutdanning. 

I 2023 overprøvde statsforvalterne 2 307 vedtak, mot 2 118 året før. Statsforvalterne godkjente 2 123 av vedtakene, en andel på 92 prosent, som er omtrent på samme nivå som i 2022. Det har vært en økning i antallet overprøvde og godkjente vedtak fra loven ble vedtatt til i dag. For ti år siden overprøvde statsforvalteren 1 300 vedtak, noe som er en økning på 1 000 vedtak siden da. Vi kan ikke si klart hva denne økningen skyldes, men vi antar at både kommuner og spesialisthelsetjenesten er blitt bedre på å avdekke behov for å fatte vedtak etter hol kapittel 9.

I tildelingsbrevet til statsforvalterne de siste årene er det stilt resultatkrav om at minst 90 prosent av vedtakene om bruk av tvang overfor personer med utviklingshemming skulle være overprøvd innen 3 måneder. Tilsvarende krav gjelder for behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskrav. I 2023 innfridde fire av ti statsforvaltere kravet om å overprøve minst 90 prosent av vedtakene innen tre måneder. De øvrige seks embetene overprøvde mellom 60 og 86 prosent av vedtakene innen tre måneder. Det har vært manglende oppnåelse av resultatkravene også i de foregående årene. Manglende dokumentasjon fra blant annet spesialisthelsetjenesten er en av årsakene til lang saksbehandlingstid.

Det har de siste årene blitt gjennomført flere besøk og tilsyn hvor tvang og makt overfor personer med utviklingshemming har vært tema. Resultatet av disse har vist alvorlige feil og mangler. 

I 2016 ble det gjennomført landsomfattende tilsyn (LOT) med tjenester til personer med utviklingshemming. I forbindelse med dette tilsynet intervjuet statsforvalterne mer enn 200 brukere og ca. 70 representanter for brukere som ikke selv kunne formidle erfaringene sine. Funnene fra tilsynet ble oppsummert i rapporten «Det gjelder livet» (2) fra 2017.  Det ble gjennomført tilsyn i 57 kommuner. I kun 12 av disse ble det konkludert med ingen lovbrudd, i de øvrige 45 fant statsforvalterne til dels alvorlig svikt.

Statsforvalterne fant at ansatte mange steder hadde lite kunnskap og at det manglet systematisk opplæring. Tjenesteytingen kunne være lite systematisk, og dokumentasjonen mangelfull og spredt. Ansatte kunne være dårlig informert om brukerne de skulle hjelpe og om de oppgavene de skulle utføre. Mange steder var det få spor av brukermedvirkning, og pårørende og verger var ofte ikke godt nok informert til å ivareta brukernes interesser. I etterkant av det landsomfattende tilsynet utarbeidet Helsedirektoratet i 2021 veilederen «Gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming» (3). Målet med veilederen er å bidra til at personer med utviklingshemming og familiene deres får leve gode liv i tråd med egne forutsetninger, ønsker og behov. Formålet er å bidra til kunnskapsbasert praksis, riktige prioriteringer, god samhandling og mindre uønsket variasjon i kommunene.

I 2019 undersøkte Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) tvangsvedtak fra et statsforvalterembete. Målet var å forstå hva slags tvang som brukes og hvordan rettssikkerheten fungerer i praksis(4). Funnene fra studien viste at det i liten grad var synlig i Statsforvalterens og kommunenes vedtak om, og hvordan, medvirkning har vært forsøkt. Personens syn var i liten grad gjengitt i Statsforvalterens begrunnelse for vedtaket.

Sivilombudets avdeling for forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling har fra 2020 til 2022 gjennomført besøk til boliger/bofellesskap i fire utvalgte kommuner og i statsforvalterembetene disse kommunene tilhører. Det er publisert fire rapporter fra disse (5-8). Rapportene avdekket en rekke mangler både hos kommunene, men også hos statsforvalterne. Sivilombudet reagerte på at Statsforvalteren brukte standardiserte vurderinger (standardtekster) i sin vurdering, noe som bidro til tvil om det var gjort tilstrekkelig individuelle vurderinger. Dette gjaldt også i sakene med de mest inngripende tvangstiltakene. Det var i tillegg en bekymring for at Statsforvalteren godkjenner alle kommunens tvangsvedtak uten å kommentere kommunens mangelfulle vurderinger og begrunnelser. Sivilombudet problematiserte også at Statsforvalteren kan blande sin veiledningsrolle og sin rolle som kontrollør på en uheldig måte.

I 2021 gjennomførte Helsetilsynet en kartlegging med samtlige statsforvaltere for å undersøke utfordringene deres med arbeidet med å vurdere vedtak etter hol kapittel 9, samt med de anbefalte stedlige tilsynene de har ansvar for å gjennomføre. Kartleggingen viste at kravet om saksbehandlingstid på 90 prosent vurdering av vedtak innen 3 måneder ikke ble holdt. Det var variasjon i hvor mye ressurser hver statsforvalter hadde for å gjennomføre kontroll og tilsyn. I tillegg kom det frem gjennom kartleggingen at det ble brukt skyggeregnskap for å holde oversikt over personer med vedtak om tvang. Et slikt skyggeregnskap vanskeliggjør den totale oversikten over saker og medfører risiko for at saker kan bli glemt eller forsinket, for eksempel ved fravær hos saksbehandlere.