3. Kartlegging av barnets behov ved søknad om økonomisk stønad

Statsforvalterne undersøkte om Nav-kontorene gjorde en tilstrekkelig kartlegging av barnas behov ved søknad om økonomisk stønad. Se vedlegg I for mer detaljert informasjon om hvilke målepunkter statsforvalterne undersøkte.

Målsettingen med Nav-kontorenes kartlegging er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens materielle behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende der de bor. Samtaler er et viktig verktøy for å kartlegge brukernes behov.

Hva Nav-kontoret skal kartlegge i den enkelte familie, vil være avhengig av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Nav-kontoret skal innhente nok informasjon om barnets behov til at de kan gjøre en reell vurdering av hva som er til barnets beste, og til at de kan gjøre en konkret og individuell vurdering av familiens samlede behov for hjelp. Utmålingen av stønadsbeløpet skal gjøres med utgangspunkt i informasjonen og vurderingen av behovet.

Statsforvalterne konkluderte med lovbrudd i kartleggingen i 51 av 68 Nav-kontor. Det vil si at tre av fire Nav-kontor ikke sikret at sakene var tilstrekkelig opplyst før de fattet vedtak om økonomisk stønad.

Statsforvalterne undersøkte om Nav-kontorene gjennomførte og tilrettela for kartleggingssamtaler hvor barnets behov var tema.

I mange av Nav-kontorene fikk statsforvalterne opplysninger fra ledere og ansatte om at familiene fikk tilbud om kartleggingssamtaler, men ofte fant de lite dokumentasjon om samtalene da de gikk gjennom saksmapper. I flere av kontorene fant statsforvalterne få eller ingen referat fra kartleggingssamtaler. Ved disse kontorene var det vanskelig for statsforvalterne å få klarhet i omfanget av kartleggingssamtaler, og hva samtalene handlet om:

«Samlet sett, finner vi i flere saker svært få journalnotat eller annen dokumentasjon som viser om det er gjennomført samtaler med familiene. Selv om vedtak til familiene noen ganger viser til at det er gjennomført samtaler, fører manglende journalføring til at det ikke er mulig å vite hva samtalene handlet om eller hva som eventuelt ble kartlagt.»

Noen statsforvaltere påpekte at de sjelden fant informasjon i saksdokumentene om temaer som det ikke er så lett å sette ord på i en søknad, for eksempel hvordan familiens økonomiske situasjon påvirket barnas hverdag. Dette er forhold som best lar seg belyse i kartleggingssamtaler:

«Gjennomgang av saksmappene viste at kontoret behandler de behov som konkret er beskrevet i søknadene, og at samtaler ikke ble benyttet for å eventuelt avdekke andre behov.»

Tilsynsrapportene viser at det noen steder var stor variasjon i praksis innad på det enkelte Nav-kontoret. Noen Nav-kontor hadde ansatt egne familiekoordinatorer eller deltok i forsknings- og utviklingsprosjekter med egne ansatte som fulgte opp barnefamilier. Familier som var valgt ut til å delta i slike prosjekter, eller til å bli fulgt opp av en familiekoordinator, fikk ofte tilbud om flere samtaler enn andre familier. Det var også eksempler på at ansatte som behandlet søknader om økonomisk stønad for deltakere i prosjektet, ikke hadde direkte tilgang til opplysningene som familiens kontaktperson i prosjektet hadde, men måtte etterspørre slik informasjon:

«Familiekoordinator til den enkelte familie i prosjektet gjennomfører en systematisk kartlegging. Denne kartleggingen inngår i prosjektet, og er ikke synlig for saksbehandlere som behandler søknader om økonomisk stønad. Veileder kan ta kontakt med familiens kontaktperson i prosjektet dersom behov for informasjon om barna i familien.»

Noen steder fikk familier sjelden eller aldri tilbud om kartleggingssamtaler:

«Vi har også sett enkeltsaker der familier ofte søker om nødhjelp. I disse sakene finner vi få spor av at det er gjennomført kartleggingssamtaler for å undersøke hvorfor familiene ofte havner i en nødssituasjon. I en illustrerende sak som omhandler en aleneforsørger for ett hjemmeboende barn, søkes det om nødhjelp 18 ganger i en periode på ett år. Ut fra det vi kan se er bruker tilbudt et fysisk møte i løpet av perioden.»

I statsforvalternes intervjuer med brukere, kom det fram ulike erfaringer om de fikk tilbud om samtaler. Noen fortalte at Nav-kontoret ga dem tilbud om samtaler, mens andre sa at de fikk samtaler dersom de ba om det selv. Noen fortalte at de ikke fikk tilbud om samtaler, eller at planlagte samtaler ikke ble gjennomført.

Statsforvalterne undersøkte hva Nav-kontorene kartla om barnas behov når foreldrene søkte om økonomisk stønad.

Et gjennomgående funn i tilsynet, var at mange Nav-kontor bare forholdt seg til det foreldrene skrev i søknaden om økonomisk stønad, og kartla ikke barnas behov ut over dette. Det var ikke vanlig at Nav-kontorene på selvstendig grunnlag kartla de individuelle og helhetlige behovene til hvert enkelt barn i familien, dersom behovet ikke ble tatt opp av foreldrene i en søknad.

«I intervju med ansatte og brukere får vi bekreftet at det ikke gjøres en helhetlig kartlegging ved behandling av søknader om økonomisk stønad. I saksbehandlingen forholder man seg til det foreldrene søker om, og det foretas ikke noen kartlegging utover dette.»

Statsforvalterne har i flere av tilsynene påpekt at mye av ansvaret for å identifisere barnas behov ble lagt på foreldre, som ikke alltid visste hva de kunne søke stønad til. Dette ble bekreftet i intervju med brukere. Mange brukere opplevde at de ikke fikk tilstrekkelig informasjon og manglet kunnskap om hva de kunne søke om. Ikke alle brukere visste at Nav-kontoret skal innvilge stønad etter en individuell vurdering av hjelpebehovet, og at man kan ha krav på hjelp ut over veiledende sats for livsopphold.

«I intervju med brukerne etterlyste de mer informasjon om rettigheter og tjenester de hadde mulighet å søke på. Flere opplyste at de ikke informerte om hvilke behov barna eller familien har, fordi de ikke var kjent med at de kunne søke om stønad til det aktuelle formålet.»

Mange av statsforvalterne konkluderte med at Nav-kontorene ikke sikret at sakene var tilstrekkelig opplyst før de fattet vedtak om økonomisk stønad. Statsforvalterne vektla at stønaden skal ytes og utmåles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering av familiens helhetlige situasjon og faktiske behov, og hvor hensynet til barnets beste skal inngå i vurderingen.

Noen temaer var kartlagt i de aller fleste sakene som statsforvalterne gikk gjennom, som foreldrenes økonomiske situasjon i form av inntekter, bo- og strømutgifter. I de aller fleste tilfellene kartla Nav-kontoret antall barn i familien og barnas alder og kjønn, og om barna gikk i barnehage eller på SFO. Familiens bosituasjon ut over utgiftene kartla de sjelden.

«Brukere opplyser i intervju at Nav i liten grad spør hvordan de bor. Mappegjennomgangen viser få opplysninger om hvordan familiene bor og om de har en egnet bolig.»

I mange saker fant statsforvalterne informasjon om hvorvidt barna deltok i fritidsaktiviteter. Det varierte imidlertid om Nav-kontorene kartla dette på en systematisk måte. I noen tilfeller kartla de om barna deltok i aktiviteter, men de kartla ikke hva aktiviteten kostet, de praktiske mulighetene for å gjennomføre aktiviteten som transport, eller behov for utstyr knyttet til aktiviteten.

 «Statsforvalteren vurderer at selv om ansatte og Nav-leder uttrykker engasjement og fokus på barns behov, så er realiteten at barnas stemme er fraværende i saksdokumentene.»

Statsforvalterne undersøkte om Nav-kontoret innhentet barns synspunkter i saker som angikk dem, enten ved at ansatte ved Nav-kontoret snakket direkte med barn, eller ved at ansatte ved Nav-kontoret innhentet barnas synspunkter gjennom foreldrene.

Tilsynsrapportene viser at det var svært få Nav-kontor som innhentet barnas synspunkter direkte. Dette var heller ikke et krav i tilsynet. Det var noen Nav-kontor som i enkelte situasjoner snakket direkte med barn. Dette gjaldt særlig Nav-kontor der ansatte ofte dro på hjemmebesøk og snakket med barna i den forbindelse. I Nav-kontor som hadde egne prosjekt om oppfølging av barnefamilier, var det mer vanlig at de ansatte snakket direkte med barn.

Tilsynsrapportene viser imidlertid at det også var få Nav-kontor som innhentet informasjon om barnas synspunkter gjennom foreldrene.

«Fordi Nav-kontoret ikke har en praksis for å innhente barnets egne synspunkter, er det ofte hva Nav-kontoret eller foreldrene mener er det beste for barna som vurderes. I en illustrerende sak hvor foreldrene søker om stønad til flytting, vurderer Nav-kontoret at det på generelt grunnlag ikke er til beste for barn å flytte. Fordi barnas egne synspunkter ikke er undersøkt, er det etter vår vurdering heller ikke mulig å vurdere hva som er barnets beste i den konkrete saken.»

Det var noen eksempler på Nav-kontor som hadde gode rutiner for å innhente barns synspunkter:   

«Både dette tilsynet og forskning viser at husholdninger med lav inntekt som følge av dyrtid og prisstigninger, kan havne i en situasjon hvor de har måtte stramme inn på barnas fritidsaktiviteter. Statsforvalteren vil derfor trekke frem som svært positivt at vi i flere saker ser at Nav-kontoret er opptatt av at barn skal kunne delta på fritidsaktiviteter selv om familien har en utfordrende økonomi. Dersom barna ikke deltar på aktiviteter fra før, får foreldrene råd om å undersøke med barna om det er noe de ønsker å være med på og informasjon om at Nav kan bidra med støtte.»

«Fordi det er lite informasjon i vedtakene og svært få journalnotat, er det vanskelig å få innsikt i familien og barnas situasjon gjennom saksdokumentene»

Nav-kontorene kan innhente opplysninger både skriftlig og muntlig i forbindelse med en søknad om økonomisk stønad. Kontoret skal dokumentere muntlige opplysninger fra kartleggingssamtaler eller annen muntlig kommunikasjon med brukerne.

I mange Nav-kontor fant statsforvalterne at barnas behov i liten grad var nevnt i saksdokumentene. I intervjuer med ansatte, kom det fram at noen var usikre på hvilke opplysninger om barn de skulle dokumentere skrive ned, og hvor de skulle dokumentere notere (evt. skrive) opplysningene. I noen kontor fant statsforvalterne at opplysningene var spredt i ulike fagsystemer, noe som gjorde det vanskelig å få en helhetlig oversikt. Noen steder fortalte de ansatte at de hadde mye «taus kunnskap» om barn og familier som ikke ble dokumentert noe sted.

 «I intervju med avdelingsleder ble det bekreftet at praksis beskrevet i rutinen om kartlegging, er ønsket praksis og ikke faktisk praksis.»

Tilsynet viser at mange Nav-kontor manglet systematikk i styring og ledelse av arbeidet med å kartlegge barns behov. Det var uklart hvem som hadde ansvar for å følge med på om sakene var tilstrekkelig opplyst, og ledelsen sørget ikke for å systematisk følge med på om kartleggingspraksisen var forsvarlig. Flere av kontorene manglet rutiner, og de ansatte på samme kontor hadde ulik praksis uten at dette var faglig begrunnet. Noen ansatte påpekte at de ikke hadde fått tilstrekkelig opplæring.

I andre Nav-kontor var det utarbeidet rutiner og prosedyrer for hva de ansatte skulle kartlegge i barnefamilier, men disse ble ikke alltid brukt på en systematisk måte. Noen ansatte fulgte rutinene, og andre ikke. Det var også eksempler på utdaterte rutiner, rutiner som inneholdt feil eller rutiner som ikke var kjent blant de ansatte. Mange av Nav-kontorene hadde kartleggingsskjemaer, men det var stor variasjon i om de ansatte brukte dem. Noen ansatte oppga i intervjuene at de var usikre på når kartleggingsskjemaer skulle brukes, og hvordan de skulle brukes.

Til sammen 17 Nav-kontor hadde ikke lovbrudd i kartleggingen. Det som kjennetegner praksis i disse kontorene, var at de tok et tydelig ansvar for å kartlegge familienes helhetlige behov. De ansatte hadde samtaler med foreldrene der de aktivt spurte om barnas situasjon og behov. I samtalene ble det blant annet snakket om barnas hverdagssituasjon, deres trivsel, behov for klær og utstyr og deltakelse i fritidsaktiviteter og eventuelt spesielle behov. Kontorene var oppmerksomme på hvordan familiens vanskelige økonomiske situasjon påvirket barna. I noen tilfeller gjennomførte ansatte ved kontorene hjemmebesøk for å få en bedre innsikt i barnas bo- og levestandard.

Et gjennomgående funn i tilsynet, er at Nav-kontorene kartla behovet ut fra det foreldrene skrev i søknaden. Mye av ansvaret for å opplyse saken ble dermed overlatt til den enkelte familie. Helsetilsynet er bekymret for at Nav-kontorene legger for mye av ansvaret for å identifisere barns behov på foreldre som ikke alltid har kunnskap om hva de kan søke stønad til. Dette kan føre til at Nav-kontoret ikke fanger opp barnas hjelpebehov, og at familiene ikke får den hjelpen de har behov for.

Når kartleggingen ikke er grundig nok, kan det føre til følgefeil. Hvis Nav-kontoret ikke sørger for at saken er tilstrekkelig opplyst, kan det føre til at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad gjøres på feil grunnlag. Dessuten kan det føre til at Nav-kontorene ikke avdekker at familien kan ha behov for oppfølging, eller at det er behov for å innlede et samarbeid med andre tjenester. Helsetilsynet mener at Nav-kontorene må ta et tydelig ansvar for kartleggingsarbeidet.

Helsetilsynet vurderer at det er positivt at mange av Nav-kontorene sa at de ga brukerne tilbud om kartleggingssamtaler. Men fordi det ofte manglet journalnotater, var det i mange tilfeller vanskelig for statsforvalterne å få et klart bilde av omfanget av slike samtaler, og om barnas behov var tema i samtalene.

Helsetilsynet anbefaler at kartleggingssamtaler bør brukes til å få innsikt i barnas behov, slik at sakene blir bedre opplyst. Ikke alle behov er enkle å formulere i et søknadsskjema. Dette kan være opplysninger om hvordan familiens økonomiske situasjon påvirker barna, for eksempel om barna blir ekskludert fra sosiale arenaer som bursdager eller fritidsaktiviteter fordi foreldrene ikke har råd til å prioritere det. Samtaler er derfor viktige for å opplyse saken tilstrekkelig.

Samtaler er et viktig verktøy i det sosialfaglige motivasjons- og endringsarbeidet Nav-kontoret må gjøre for å oppfylle formålet med sosialtjenesteloven. I NTNU sin rapport «UTVEI – Utvikling av veiledningssamtalen i NAV Forskningsbasert utviklingsarbeid for og med veiledere» fra 2018, står det:  

«Samtalen er et uunnværlig arbeidsredskap for veilederne, spesielt i komplekse saker, og den gir veilederne anledning til å innhente og vurdere informasjon fra brukerne som ikke er tilgjengelig via andre kanaler» (s. 4).

Helsetilsynet mener at tillit er avgjørende for at brukerne skal føle seg trygge nok til å fortelle den ansatte på Nav-kontoret hva de trenger hjelp til.  Det er derfor viktig at Nav-kontorene sørger for at de ansatte har nødvendig kompetanse til å snakke med personer i vanskelige livssituasjoner.

Helsetilsynet anbefaler at samtalene også brukes til å gi foreldrene informasjon om sine rettigheter og plikter. Det er viktig at Nav-kontoret forklarer hvorfor de spør om barna, og forklarer at det er fordi de skal gi hjelp som er tilpasset behovene til alle i familien.

Barn har etter barnekonvensjonen artikkel 12 rett til å bli hørt i saker som har betydning for dem. Hensikten med barnets rett til å bli hørt, er at behovene til barn og unge blir tatt hensyn til i avgjørelser som angår dem. For å kunne vurdere hva som er til det beste for barnet, er det viktig å lytte til hva barnet selv mener er viktig. Kravene i artikkel 12 er sentrale i kartleggingsarbeidet. I Rundskriv 35 pkt. 5.42.2 står det at hvis barn er berørte av tjenestetilbudet, skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte.  

Ansatte i Nav-kontorene kan enten innhente barns synspunkter gjennom foreldrene, eller de kan snakke direkte med barnet. Tilsynet viser at Nav-kontorene i liten grad gjorde noen av delene.

Få Nav-kontor snakket direkte med barn, og dette var heller ikke et krav i tilsynet. Dette er som forventet, siden det ikke har vært vanlig at Nav-kontorene har direkte kontakt med barn, bortsett fra ved hjemmebesøk. Men det var også få Nav-kontor som innhentet barnets synspunkter gjennom foreldrene, slik det er formulert i Rundskriv 35 pkt. 5.42.2. Dette kan skyldes at det ikke har vært tilstrekkelig oppmerksomhet på denne delen av barns rettigheter i Nav-kontorene, og at de ansatte ikke har tilstrekkelig kompetanse om dette.

De ansatte i Nav-kontorene skal innhente barns synspunkter i saker som angår dem, og det er et ledelsesansvar å sørge for at barn blir hørt på riktig måte. Vi mener det er positivt at barns rett til å bli hørt er omtalt i Arbeids- og velferdsdirektoratets nye veileder «Barnets beste – en veileder for deg som jobber i NAV», og at dette vil være til hjelp i Nav-kontorenes arbeid. Helsetilsynet mener det også er positivt at Arbeids- og velferdsdirektoratet har levert en utredning til Arbeids- og inkluderingsdepartementet om når ansatte skal snakke direkte med barn som berøres av sosiale tjenester.

I tilsynet kom det fram at ansatte var usikre på hvilke opplysninger om barn de skulle nedtegne, og hvor de skulle nedtegne opplysningene. I noen Nav-kontor fant statsforvalterne at opplysningene var spredt i ulike fagsystemer. Noen steder fortalte de ansatte at de hadde mye «taus kunnskap» om familiene som ikke ble dokumentert.

En konsekvens av mangelfull dokumentasjon, er at det blir vanskelig for brukerne, ledere og andre ansatte å se hva som er kartlagt, og hva som danner grunnlaget for vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad og oppfølging. Manglende dokumentasjon kan føre til at familiene ikke får tjenester som er basert på en individuell vurdering av behovet for hjelp. Dette kan være et rettssikkerhetsproblem.

I de sosiale tjenestene registreres opplysninger om barn på foreldrenes sak. Samtidig har barn rett til personvern. Noen av Nav-kontorene problematiserte dette under tilsynet. Vi vurderer at noe av usikkerheten om registering av opplysninger kan ha sammenheng med usikkerhet om hvordan personvernreglene skal forstås. Funnene i tilsynet tyder på at ansatte trenger mer veiledning i hvordan de kan ivareta både hensynet til personvernet og hensynet til å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon.

I Nav sin nye veileder, «Barnets beste – en veileder for deg som jobber i NAV», står det at det kan være behov for å utarbeide egne rutiner for hvor og hvordan det Nav-ansatte skal dokumentere innenfor de ulike fagområdene. Helsetilsynet anbefaler at direktoratet vurderer om det er behov for egne rutiner for dokumentasjon av opplysninger om barn i de sosiale tjenestene. Vi vil påpeke at fagsystemene i Nav-kontorene må kunne ivareta både barns rett til personvern og samtidig ivareta kravet til forsvarlig dokumentasjon av opplysninger.