8. Statsforvalterens undersøkelse og prøving av klagen

Når statsforvalteren vurderer at betingelsene som er beskrevet i punkt 6.1 til 6.4 er til stede, starter behandlingen av de problemstillingene som kommer frem i klagesaken.

Statsforvalteren har både rett og plikt til å prøve klager over vedtak fra Nav­-kontoret. Som hovedregel skal prøvingen skje etter reglene i forvaltningsloven. I tillegg gjelder normer for god forvaltningsskikk. I sosialtjenesteloven kapittel 5 er det gitt særlige regler som går foran reglene i forvaltningsloven, se forvaltningsloven § 41. Statsforvalteren må følge både de generelle og de særlige saksbehandlingsreglene i behandling av klager over sosiale tjenester.

Klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham», se forvaltningsloven § 34 annet ledd. Det betyr at:

• Statsforvalteren skal ta utgangspunkt i klagerens påstander ved prøvingen av Nav­kontorets vedtak.
• Statsforvalteren trenger ikke å ta stilling til påstander og kommentarer som er irrelevante for saken, men det må komme fram av vedtaket at alle påstander fra klageren er sett. I vedtaket kan statsforvalteren kort gi uttrykk for at påstandene ikke er relevante/har betydning for vurderingen av klagen, uten å kommentere dem nærmere.
• Statsforvalteren er ikke bundet av klagerens påstander, men kan også vurdere andre forhold og andre deler av vedtaket enn det som er tatt opp i klagen.

Statsforvalteren skal prøve alle sider av saken. Dette innebærer at det er fire ulike forhold ved Nav-­kontorets vedtak som kan prøves:

• om rett faktum er lagt til grunn
• om det er brudd på saksbehandlingsreglene
• om rett lovbestemmelse er brukt og om den er tolket riktig i den konkrete saken, det vil si rettsanvendelsen
• om det foreligger myndighetsmisbruk eller er tatt utenforliggende hensyn ved den eventuelle skjønnsutøvelsen som forvaltningen har utøvd, eller om skjønnsutøvelsen har vært åpenbar urimelig. Dette vil si prøving av forvaltningens frie skjønn

Som hovedregel skal statsforvalteren vurdere klagerens rett til tjenester for perioden Nav-kontoret har fattet vedtak for, med utgangspunkt i søknadstidspunktet.

Statsforvalteren har plikt til å ta hensyn til nye omstendigheter ved vurdering av saken, se forvaltningsloven § 34 annet ledd. Det betyr først og fremst at statsforvalteren må ta hensyn til nye opplysninger knyttet til den perioden som Nav-kontoret har fattet vedtak for. Opplysningene kan ha kommet frem i klagen eller ved innhenting av nye opplysninger under saksbehandlingen. Statsforvalteren må vurdere hvilken betydning opplysningene vil få for konklusjonen i vedtaket.

Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at uttrykket «nye omstendigheter» som er brukt i forvaltningsloven § 34 andre ledd, ikke bare sikter til nye opplysninger om forholdene i perioden for Nav­-kontorets vedtak, men også forhold som har endret seg etter vedtaksperioden. Det er med andre ord ikke bare snakk om en prøving av Nav­kontorets vedtak, men om en fullstendig ny prøving. Som en konsekvens av dette er statsforvalteren pliktig til å ta hensyn til endrede forhold hvis de kommer fram av dokumentene i saken.

Statsforvalteren må vurdere om det er nødvendig å gjøre nærmere undersøkelser for å slå fast om det er nye eller endrede forhold i saken. Forhold som kan tilsi at det er nødvendig å gjøre nærmere undersøkelser er sakens karakter, konkrete omstendigheter eller hvis det er nærliggende å anta at det kan ha skjedd endringer som kan få betydning for vurderingen. 

Plikten til å ta hensyn til eventuelle nye omstendigheter betyr at statsforvalteren alltid må gjøre en konkret vurdering av hvordan den enkelte klagesaken skal håndteres. At statsforvalteren kan ta hensyn til nye omstendigheter vil få ulike utfall avhengig av hva klageren har søkt om, hva Nav-­kontoret har tatt stilling til i vedtaket og hva klageren har klaget på. Punkt 9 og 10 beskriver nærmere ulike vurderinger som statsforvalteren må gjøre for enkelte av tjenestene.

Statsforvalteren skal ta stilling til om Nav-­kontorets vedtak bygger på riktig faktum. For å fatte en riktig avgjørelse, må statsforvalteren undersøke om saken er tilstrekkelig opplyst.

Statsforvalteren må alltid vurdere hva som er forsvarlig utredning individuelt ut fra klagerens situasjon og konkret ut fra hvilken tjeneste klageren har søkt om. Det kan tenkes at Nav­-kontoret ikke har sendt med all informasjon som er relevant for saken. I slike tilfeller må statsforvalteren etterspørre om Nav-kontoret har ytterligere relevant informasjon som kan ha betydning for klagesaken.

Det er viktig at situasjonen til alle som er omfattet av vedtaket er tilstrekkelig belyst. Hvis barn er berørte av tjenestetilbudet som er klaget på, må det komme fram opplysninger om barnet/barna i saken, og barnets/barnas situasjon må være beskrevet og vurdert.

Selv om Nav-­kontoret har plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, må statsforvalteren på et tidlig tidspunkt i saksbehandlingen undersøke om det er behov for å innhente enda mer informasjon. Statsforvalteren har en selvstendig plikt til å opplyse en klagesak, se forvaltningsloven § 33 femte ledd. Plikten til å opplyse saken gjør at statsforvalteren må sørge for at mer enn et minimum er kartlagt. For å kunne treffe en faglig riktig avgjørelse, må alle relevante opplysninger være til stede i saken. Se punkt 8.3 om at klageinstansen har plikt til å gjøre en fullstendig ny prøving.

Plikten til å opplyse en sak går ikke lenger enn det som er praktisk mulig å få til, og kan bli begrenset av klagerens situasjon. Klageren skal som hovedregel samarbeide om å skaffe opplysningene som er nødvendig for å kunne vurdere om hen har behov for tjenester, se sosialtjenesteloven § 43. Forutsetningen er at klageren er i stand til å ivareta sine interesser. Statsforvalteren må sørge for at klageren får tydelig informasjon om hvilke opplysninger eller dokumenter som skal leveres.  

Bidrar ikke klageren med opplysninger vil forvaltningens plikt til å opplyse saken likevel være oppfylt. Tilsvarende gjelder der forvaltningen ikke kan nå klageren lenger, for eksempel fordi adressen er ukjent.

Dersom statsforvalteren kommer til at nye opplysninger må innhentes, kan statsforvalteren enten innhente opplysningene selv eller pålegge Nav­-kontoret å gjøre det, se forvaltningsloven § 33 femte ledd. Hovedregelen er at statsforvalteren selv innhenter opplysningene som mangler for å sikre kortest mulig saksbehandlingstid. I noen tilfeller vil det likevel være mest hensiktsmessig at Nav­-kontoret innhenter opplysningene, som i tilfeller hvor

• lokalkunnskap, nærhet til bruker og fagkompetanse gjør at Nav-­kontoret er nærmest til å opplyse den konkrete saken
• det rent praktisk er problematisk for statsforvalteren å innhente opplysningene selv, for eksempel der det er nødvendig å gjøre et hjemmebesøk (etter samtykke fra klageren)

Hvis statsforvalteren har behov for å innhente nye opplysninger, må statsforvalteren sørge for at klagerens rett til vern mot spredning av personlige opplysninger blir ivaretatt. Dette følger av sosialtjenesteloven § 44 og forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Statsforvalteren kan for eksempel ikke innhente opplysninger fra tredjepart uten at klageren har samtykket i dette, se forvaltningsloven § 13, jf. § 13 a nr. 1.

Dersom statsforvalteren ber om at Nav-­kontoret innhenter nye opplysninger, må statsforvalteren sette en tidsfrist for innhentingen. Formålet er at saken skal bli ferdigbehandlet innen et forsvarlig tidsrom. Statsforvalteren må ha purrerutiner slik at saken blir fulgt opp raskt hvis opplysningene ikke kommer innen fristen.

I de tilfeller det er vanskelig å innhente opplysningene, må statsforvalteren vurdere om det er nødvendig å oppheve saken og sende den tilbake til Nav-kontoret. Dette kan være aktuelt der det mangler mange opplysninger. Se punkt 8.7.1 og 8.7.2 om oppheving.

Statsforvalteren må sørge for at klageren har fått anledning til å uttale seg og medvirke ved kartlegging av de faktiske forholdene i klagesaken, se sosialtjenesteloven §§ 42 og 43, forvaltningsloven §§ 18 og 33 og kontradiksjonsprinsippet. Nav-­kontoret bør også få anledning til å uttale seg om forhold de ikke har vært kjent med.

I praksis betyr dette at klageren alltid skal ha kopi/innsyn i klagesaken som er oversendt fra Nav­-kontoret. Hvis Nav-kontoret ikke har sendt kopi til klageren ved oversendelse av klagesaken til statsforvalteren, må statsforvalteren sende klageren en kopi av dokumentene til uttalelse.

Nye opplysninger som er hentet inn under klagebehandlingen hos statsforvalteren, må legges frem for den andre parten, det vil si Nav-kontoret eller klageren, med en kort frist for å komme med merknader.

Statsforvalteren bør sørge for at Nav-kontorene har en fast praksis med å sende en kopi til klageren før oversendelse av klagesaken til statsforvalteren.

Statsforvalteren skal i en klagesak undersøke om Nav-kontoret har behandlet saken i samsvar med saksbehandlingsreglene. Saksbehandlingsregler skal sørge for at det treffes riktige og gode avgjørelser.

Når Nav-­kontoret fatter vedtak om sosiale tjenester, må de følge

• forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak
• særlige saksbehandlingsregler fastsatt i sosialtjenesteloven
• ulovfestede regler om forsvarlig saksbehandling og krav til god forvaltningsskikk

Sosialtjenesteloven kapittel 5 gir på enkelte områder brukeren utvidede rettigheter sammenlignet med forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. I slike tilfeller skal sosialtjenestelovens regler følges fremfor forvaltningslovens regler. Dette følger av lex specialis-prinsippet, som innebærer at spesialiserte regler går foran generelle regler ved motstrid.

Et brudd på saksbehandlingsreglene betyr ikke nødvendigvis at Nav-kontorets vedtak er ugyldig. Hvis et vedtak har en saksbehandlingsfeil, er det likevel gyldig «når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold», se forvaltningsloven § 41. Dette betyr ikke at klageren må bevise eller sannsynliggjøre at saksbehandlingsfeilen har påvirket resultatet, det er nok at «det er grunn til å regne med» at feilen «kan» ha hatt betydning.

Det er større risiko for at saksbehandlingsfeil påvirker resultatet hvis vedtaket er basert på skjønnsmessige vurderinger. Dette skyldes at det er større grunn til å tro at vedtaket kan få feil utfall i de sakene der saksbehandleren ved Nav-kontoret har brukt eget skjønn, enn når vedtaket er basert på lovbestemte vilkår.

Saksbehandlingsfeil vil kun være et moment i en helhetsvurdering av om vedtaket er ugyldig. Hvilken konsekvens saksbehandlingsfeil får i den enkelte sak, vil variere. Saksbehandlingskravene er omfattende, og det er ikke mulig å beskrive alle tenkelige problemstillinger som kan oppstå i en klagesak i denne veilederen.

Hvis statsforvalteren vurderer at vedtaket er ugyldig, må statsforvalteren ta stilling til hva konsekvensen av ugyldighet skal være. Statsforvalteren kan enten opprettholde (ratihabisjon) eller endre det ugyldige vedtaket. For at det ugyldige vedtaket skal kunne opprettholdes, må det kunne treffes et nytt vedtak med likt innhold. Hvis bruker ikke kan klandres for at vedtaket er ugyldig, og endringen vil være til skade for bruker, kan dette tilsi at vedtaket skal opprettholdes.

Det skilles mellom konsekvensene «nullitet» og «angripelighet». Nullitet betyr at vedtaket ikke lenger gjelder, og at klager ikke trenger å rette seg etter vedtaket. Nullitet er mest aktuelt for begrensende vedtak, for eksempel vilkår som bruker må følge. Angripelighet betyr at vedtaket gjelder frem til det endres/opprettholdes. Angripelighet er mest aktuelt for begunstigende vedtak, for eksempel innvilgelse av midlertidig botilbud. Dette betyr at Nav-kontorets ugyldige vedtak vil gjelde for bruker frem til statsforvalteren endrer vedtaket.

I punkt 8.5.1 til 8.5.3 beskrives typiske saksbehandlingsfeil i en klagesak etter sosialtjenesteloven.

Utredningsplikten er regulert i forvaltningsloven § 17, og innholdet i utredningsplikten er nærmere beskrevet i punkt 8.4.

Nav-kontoret må sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst ved vurdering av om brukeren skal tildeles sosiale tjenester. Hvis Nav-kontorets vedtak ikke er tilstrekkelig opplyst før avgjørelse fattes, kan det føre til at vedtaket er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. 

I forvaltningsloven §§ 24 og 25 er det satt krav til begrunnelsen i vedtaket. I punkt 11.2 er kravet til begrunnelse nærmere beskrevet.

Mangelfull begrunnelse vil i seg selv sjelden føre til at vedtaket anses ugyldig. Innholdet i vedtaket kan være riktig selv om begrunnelsen er mangelfull. Mangelfull begrunnelse kan indikere at det også er andre feil ved vedtaket, for eksempel at Nav-kontoret har brukt feil faktum eller tatt utenforliggende hensyn. Hvis vedtaket bygger på Nav-kontorets skjønnsmessige vurderinger, er det viktig at vedtaket er begrunnet.

Kravet til brukermedvirkning består av flere elementer:

• Sosialtjenesteloven § 42 bestemmer at: «Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med bruker. Det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener.»
• Sosialtjenesteloven § 43 bestemmer at Nav­-kontoret skal innhente opplysninger så langt som mulig i samarbeid med brukeren.
• Forvaltningsloven §§ 17 og 18 bestemmer at brukeren skal få informasjon gjennom hele søknads- og klageprosessen og anledning til å uttale seg. Dette skal sikre at medvirkningsretten blir reell.

Nærmere beskrivelse av hva retten til medvirkning innebærer står i R35-00 punkt 5.42.1 og 5.42.2.

Kravet til medvirkning er helt sentralt ved tildelingen av sosiale tjenester. Tildelingen skjer primært gjennom en prosess der brukeren deltar aktivt i kartleggingen av økonomiske, sosiale og helsemessige forhold. Nav­-kontoret skal i alle vurderinger legge stor vekt på hva brukeren mener og ønsker.

Retten til brukermedvirkning kan ikke prøves som en selvstendig rettighet i en klagesak etter sosialtjenesteloven. Spørsmålet blir om mangelfull medvirkning fører til ugyldig vedtak. Statsforvalteren må vurdere hvilken betydning feilen har fått for innholdet i Nav-kontorets vedtak. Manglende medvirkning kan føre til at rettsanvendelsen eller skjønnsutøvelsen i saken ikke er korrekt, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig. Desto større betydning vedtaket har for brukeren, desto større betydning vil det ha at brukeren har fått anledning til å medvirke ved tildelingen og utformingen av tjenesten. Hvis tjenestetilbudet ikke er i samsvar med brukerens ønsker, skjerpes kravet til begrunnelse i Nav-kontorets vedtak, eksempelvis i de tilfeller der Nav-kontoret ensidig pålegger en bruker plikter gjennom vilkår.

Statsforvalteren har kompetanse til å prøve alle sider av Nav-kontorets vedtak, se sosialtjenesteloven § 48. Med «alle sider av vedtaket» menes opplysninger i saken, saksbehandlingen, rettsanvendelsen og skjønnsutøvelsen. Statsforvalterens prøving av saksbehandlingen er beskrevet i punkt 8.5.

Det må skilles mellom prøving av rettsanvendelsen, prøving av rettsanvendelsesskjønn og prøving av fritt skjønn.

Statsforvalteren må være tydelig på om begrunnelsen for å endre Nav-kontorets vedtak er at rettsanvendelsen er feil eller om det er utøvelsen av det frie skjønn som er åpenbart urimelig. Hvis begrunnelsen er feil rettsanvendelse, betyr det at Nav-kontoret må legge til grunn den riktige rettsanvendelsen i fremtidige saker. Hvis begrunnelsen for endring er åpenbart urimelig skjønnsutøvelse i den konkrete saken, vil vurderingen og avgjørelsen ikke nødvendigvis få konsekvenser for vurderingene i andre saker.

I klagebehandlingen skal statsforvalteren alltid prøve Nav-kontorets rettsanvendelse i saken. Med «rettsanvendelsen» menes Nav-kontorets valg og bruk av rettskilder i den aktuelle saken. Aktuelle rettskilder er eksempelvis forskrifter, lovforarbeider, dommer, uttalelser fra Sivilombudet, forvaltningsrundskriv, klageavgjørelser i forvaltningen og juridisk litteratur. Statsforvalteren må vurdere om Nav-kontoret har benyttet riktig lovhjemmel, om lovhjemmelen er tolket riktig og om vilkårene i loven er oppfylt ut fra faktum i saken. Statsforvalteren kan prøve Nav-kontorets rettsanvendelse fullt ut, se sosialtjenesteloven § 48.  

Rettsanvendelsesskjønn er tolkning av vage og skjønnsmessige begrep i en lovbestemmelse, for eksempel om stønaden sikrer et «forsvarlig» livsopphold. Rettsanvendelsesskjønn er en del av rettsanvendelsen som statsforvalteren kan prøve fullt ut.

Hvis Nav­-kontorets rettsanvendelse er feil, er vedtaket lovstridig. Statsforvalteren bør da selv treffe ny realitetsavgjørelse i saken.

Sosialtjenesteloven § 4 stiller krav om at tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven skal være forsvarlige.

Sosialtjenesteloven gir ikke veiledning i hva som er en forsvarlig tjeneste. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard og viser til en faglig målestokk som ligger utenfor loven. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Innholdet i forsvarlighetskravet vil endre seg over tid, i takt med utvikling av kunnskap og kompetanse innenfor fagområdet.

I forarbeid til helse­ og omsorgstjenesteloven, Prop. 91 L (2010–2011) punkt 20.5, omtales forsvarlighetskravet i helse­ og omsorgstjenesten på følgende måte:

«Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for tjenesten og viser til normer som beskriver hvordan tjenesten bør være. Disse utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig. Mellom god praksis og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger imidlertid av forsvarlighetskravet at tjenesten må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.»

Helsetilsynet legger til grunn samme forståelse av forsvarlighetskravet i sosialtjenesteloven.

I arbeidet med sosiale tjenester er det sosialfaglige arbeidet spesielt viktig.

The International Federation of Social Workers (IFSW, 2014) definerer sosialt arbeid på følgende måte:

«Sosialt arbeid er et praksisbasert yrke og en akademisk disiplin som fremmer sosial endring og utvikling, sosialt samhold, myndiggjøring og frigjøring av mennesker. Prinsippene om sosial rettferdighet, menneskerettigheter, kollektivt ansvar og respekt for mangfold er sentrale i sosialt arbeid. På grunnlag av teorier i sosialt arbeid, andre samfunnsvitenskapelige disipliner, humaniora og urfolkskunnskap involverer sosialt arbeid mennesker og strukturer for å møte utfordringer i livet og styrke menneskers livskår.»

Nasjonale faglige retningslinjer og veiledere utarbeidet av sentrale myndigheter vil være retningsgivende når god praksis skal beskrives.

Det er i liten grad utarbeidet nasjonale faglige retningslinjer for sosialtjenestens arbeid. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til sosialtjenesteloven er forvaltningens egen fortolkning av reglene i loven. Rundskrivet beskriver hva som er lovkravene til det materielle innholdet i de sosiale tjenestene, og hvordan politiske myndigheter og overordnet forvaltningsmyndighet ønsker at bestemmelsene skal forstås og praktiseres. Rundskrivet gir føringer for lovtolkningen statsforvalterne skal legge til grunn som klageorgan og tilsynsmyndighet.

Fagmyndighetene har utarbeidet flere faglige veiledere som kan være aktuelle i behandling av klagesaker.  Veiledningene ligger tilgjengelig på www.helsetilsynet.no.

• Som supplement til R35-00, har Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet
  
  • Veileder til sosialtjenesteloven § 17 – hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning. Veilederen er en utdypning av det som står i merknadene til sosialtjenesteloven § 17 i R35-00
  • Veileder for NAV-kontoret ved vurdering av lovlig opphold for EØS-borgere. Veilederen skal være en støtte ved vurdering av om en EØS-borger har dokumentert lovlig opphold ved søknad om tjenester og tiltak etter sosialtjenesteloven og arbeidsmarkedsloven
  • uttalelser og presiseringer til R35-00
  • Veileder om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven
• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet felles retningslinjer for samarbeid og ansvarsdeling mellom barneverntjenesten og NAV-kontoret. Formålet med retningslinjene er å bidra til bedre koordinering og samordning av tjenester overfor barn, unge og familier som har behov for hjelp fra begge tjenester.
  Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet har i fellesskap utarbeidet veilederen om samarbeid om tjenester til barn, unge og deres familier, og beskriver lovendringene som er relevante for samarbeid på tvers av velferdstjenestene.
• Arbeids- og inkluderingsdepartementets statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad til livsopphold er ment å bidra til å redusere forskjeller i stønadsnivået mellom kommuner og innad i den enkelte kommune. Retningslinjene er kun veiledende for utmålingen, og kan ikke erstatte den individuelle vurderingen. Retningslinjene vil likevel være et uttrykk for hvor normen for et nøkternt livsopphold bør ligge.

Oversikten er ikke uttømmende.

Statsforvalteren må sørge for å holde seg oppdatert på aktuelt regelverk, endringer i gjeldende regelverk og nye lovtolkninger.

Biblioteket i Helsetilsynet kan hjelpe til med å søke etter juridisk og faglig kunnskap (barnevern, sosial, helse og omsorg) i ulike kilder - bibliotek@helsetilsynet.no.

Statsforvalteren må vurdere konkret hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før det blir uforsvarlig. Mellom god praksis og forsvarlighetskravets ytre grense vil det være rom for at kommunen utøver skjønn. Det er ikke slik at enhver handling som avviker fra en norm for god praksis fører til uforsvarlighet. I praksis vil det være et visst rom for variasjon. Dette innebærer at yttergrensen for når lovlighetsgrensen passeres kan variere avhengig av hvilke faktorer som utgjør kjernen i normen for god praksis.

I klagesaker som gjelder avslag eller innvilgelse av sosiale tjenester, må statsforvalteren ta stilling til om klageren er gitt tjenester som ligger over grensen for uforsvarlig tjenester. Prøving av om tjenesten ligger innenfor det forsvarlige, hører inn under prøving av rettsanvendelsen.

Dersom statsforvalteren kommer til at tjenesten som er innvilget, ligger over minimumsgrensen for forsvarlig tjenester, men ikke kan bli ansett som å være i samsvar med god praksis, hører avgjørelsen inn under kommunens frie skjønn.

Med forvaltningens frie skjønn (også kalt forvaltningsskjønn eller fri skjønnsutøvelse) menes den valgfriheten forvaltningen har fått tildelt innenfor lovens rammer. Et eksempel på fri skjønnsutøvelse er ytelsens omfang.

Andre eksempler på forvaltningens frie skjønn er såkalte «kan»-bestemmelser. Sosialtjenesteloven § 19 bestemmer at Nav-kontoret «kan» i særlige tilfeller yte økonomisk stønad til personer som trenger det for å overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Nav-kontorets vurdering av om brukeren skal få økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 19 er en del av forvaltningens frie skjønn, fordi Nav-kontoret har et handlingsrom til å avgjøre om brukeren skal få stønaden innvilget eller ikke.

Ved prøving av Nav-kontorets frie skjønn er statsforvalterens kompetanse mer begrenset. Det følger av sosialtjenesteloven § 48 at statsforvalteren kun kan prøve Nav-kontorets frie skjønnsutøvelse når den er «åpenbart urimelig». Begrunnelsen er at Nav-kontorets individuelle vurdering i saken ikke nødvendigvis er feil, selv om statsforvalteren kanskje ville vurdert det annerledes. Nav-kontoret er nærmest bruker, og fritt skjønn vil kunne åpne for mer tilpassede tjenester til bruker. Se Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) side 15.

Lovens formål er utgangspunktet for statsforvalterens vurdering av om Nav-kontorets skjønnsutøvelse er åpenbart urimelig, se sosialtjenesteloven § 1. Statsforvalteren må vurdere om Nav-kontorets skjønnsutøvelse i tilstrekkelig grad fremmer formålene i loven.

Statsforvalteren kan også prøve Nav-kontorets frie skjønn dersom vedtaket bygger på myndighetsmisbruk. Med myndighetsmisbruk menes der Nav-kontoret har tatt utenforliggende hensyn, der det har funnet sted usaklig forskjellsbehandling eller der avgjørelsen er vilkårlig.

Forvaltningsloven § 34 fjerde ledd regulerer hvilke utfall saken kan få ved statsforvalterens klagesaksbehandling: «Klageinstansen kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling.»

Mulige utfall av statsforvalterens prøving er at

• saken avvises, klagen realitetsbehandles ikke
• Nav-kontorets opprinnelige vedtak opprettholdes (stadfestes) helt eller delvis
• Nav-kontorets vedtak endres helt eller delvis, og statsforvalteren treffer ny realitetsavgjørelse
• Nav-kontorets vedtak oppheves helt eller delvis, og saken sendes tilbake til Nav-kontoret for ny behandling
• en kombinasjon av flere av punktene

Det må alltid komme tydelig frem av statsforvalterens vedtak hvilket utfall saken har fått.

Forvaltningsloven § 34 regulerer ikke når klageinstansen skal endre underinstansens vedtak, eller oppheve og sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling. Statsforvalteren må selv vurdere hvilket utfall klagesaksbehandlingen skal få.

Helsetilsynet vurderer at hensynet til klagers rettssikkerhet og behovet for rask avgjørelse skal være avgjørende ved statsforvalterens vurdering av hvilket utfall klagesaksbehandlingen skal få. Statsforvalteren bør derfor så langt som mulig selv endre Nav-kontorets vedtak fremfor å oppheve det og sende saken tilbake for ny behandling. Dette gjelder særlig i de tilfellene hvor statsforvalteren har prøvd Nav­kontorets rettsanvendelse.

Statsforvalteren bør unngå å oppheve vedtak og sende saken tilbake for ny behandling dersom formålet er opplæring av Nav-kontoret.

Oppheving er aktuelt først og fremst i situasjoner hvor det foreligger saksbehandlingsfeil, særlig der saken ikke er godt nok opplyst, og det er vanskelig å få tilstrekkelige opplysninger innenfor rammene av en klagesaksbehandling.

Statsforvalteren må vurdere om tilbakesendelse er i klagers interesse ved at saken utredes på nytt ved Nav­kontoret, eller om behovet for rask avgjørelse tilsier at statsforvalteren likevel fatter nytt vedtak.

Hensynet til brukergruppen tilsier at statsforvalteren må følge opp at deres rettigheter blir ivaretatt ved oppheving. Det er ikke nødvendigvis klart for klageren at hen må levere ny klage hvis hen er uenig i det nye vedtaket. Sakene som statsforvalteren opphever, er ofte kompliserte. I mange tilfeller må statsforvalteren gi omfattende veiledning til Nav-kontoret om hva som skal til for at saken skal bli behandlet riktig. Statsforvalteren kan ha et ønske om å følge opp saken for å påse at Nav-kontoret fatter et nytt vedtak og at vedtaket er i tråd med statsforvalterens veiledning. Statsforvalteren har imidlertid ikke adgang etter forvaltningsloven å kreve at Nav-kontoret sender kopi av nytt vedtak til statsforvalteren til orientering. Dersom nytt vedtak sendes til statsforvalteren kan det gi klageren og Nav-kontoret en forventning om at statsforvalteren skal behandle saken. 

For å ivareta klageren må statsforvalteren sørge for at hen får god og tydelig informasjon om rettighetene sine. Statsforvalteren må vurdere å be Nav-kontoret kontakte klageren for å undersøke om hen ønsker å klage på det nye vedtaket.  

Forvaltningsloven har ikke regler som setter konkrete frister for å fatte nytt vedtak ved oppheving. Krav om at forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11a gjelder også ved oppheving. Statsforvalteren bør i vedtaket informere klageren om å kontakte statsforvalteren dersom Nav-kontoret ikke har fattet nytt vedtak innen rimelig tid.

Statsforvalteren kan bestemme at det skal settes i verk midlertidige tiltak som skal dekke et eventuelt øyeblikkelig behov i påvente av Nav­kontorets nye vurdering.

Det kan være vanskelig å vurdere hvilke saksutfall en klagesaksbehandling skal få, særlig når det er tvil om et vedtak skal endres eller oppheves.

Dersom statsforvalteren har en klar oppfatning om hva som er riktig avgjørelse, skal statsforvalteren endre Nav-kontorets vedtak fremfor å oppheve det, se punkt 8.7.1.

I vurderingen av om statsforvalteren skal endre eller oppheve Nav-kontorets vedtak og sende saken tilbake for ny behandling, vil aktuelle momenter være

• hensynet til klagers rettssikkerhet
• om mangelen er knyttet til saksbehandling, faktum, rettsanvendelsen etter utøvelse av fritt skjønn  
• hvor langt statsforvalteren selv vurderer å ha forutsetninger for å klarlegge og tilrettelegge det faktiske grunnlaget for avgjørelsen

I saker om økonomisk stønad kan statsforvalteren komme til at klageren har rett til stønad, men ikke fastslå hvor mye som skal innvilges. Hvis statsforvalteren kan konkludere med at klageren har rett på økonomisk stønad eller skal innvilges enda mer stønad, skal statsforvalteren endre Nav-kontorets vedtak. Statsforvalteren kan vise til at Nav-kontoret må effektuere statsforvalterens vedtak på bakgrunn av statsforvalterens føringer.

I saker om lovens virkeområde og oppholdskommunens ansvar, kan det være særlig aktuelt å kombinere endring og oppheving. Konkluderer statsforvalteren med at klageren oppfyller inngangsvilkårene eller at kommunen er ansvarlig for tjenester etter loven, skal denne delen av Nav-kontorets vedtak endres. Ved at Nav-kontoret ikke har tatt stilling til retten til den søkte tjenesten i kapittel 4, skal denne delen oppheves.

Forvaltningsloven § 34 tredje ledd begrenser klageinstansens rett til å endre vedtaket til skade for klageren. Hovedregelen er at statsforvalteren ikke kan endre vedtaket til skade for klageren, det vil si at statsforvalterens vedtak ikke kan bli dårligere for klageren enn Nav-kontorets vedtak. Helt unntaksvis kan klageinstansen gjøre en endring til skade «dersom hensynet til klagers interesser må vike for andre privatpersoners eller offentlige interesser». Det er imidlertid vanskelig å se at dette unntaket er aktuelt i saker etter sosialtjenesteloven, da sosialtjenesteloven ikke gir bruker rettigheter på bekostning av andres rettigheter. I forarbeidene til forvaltningsloven vises det til at unntaket kan være aktuelt dersom vedtak fører til forskjellsbehandling blant brukerne. En endring til skade for klageren må være sendt klageren innen tre måneder etter at Nav-kontoret mottok klagen, se forvaltningsloven § 34 tredje ledd.