2. Statsforvalterens tilsyn med barneverninstitusjoner

Formålet med tilsyn er å forebygge og avdekke lovbrudd, og bidra til å styrke kvaliteten og ivareta barnas rettssikkerhet. Statsforvalternes tilsyn med barneverninstitusjoner er en lovpålagt oppgave etter barnevernloven § 2-3b og Forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling (tilsynsforskriften). Formålet med institusjonstilsynet er at statsforvalteren skal påse at barna som bor på institusjon får forsvarlig omsorg og behandling, og at institusjonene behandler barna hensynsfullt, og med respekt for sin integritet. Statsforvalteren skal i tilsynet rette oppmerksomhet mot alle forhold som kan ha betydning for hvordan barna trives, utvikler seg, og om barnas rettssikkerhet ivaretas. Dette skal bidra til å sikre at barn som bor på institusjon får bedre omsorg, og at deres rettsikkerhet og grunnleggende rettigheter ivaretas.

Barneverninstitusjon er ett av alternativene når det er behov for å flytte barnet i tiltak utenfor hjemmet. Barn kan bo på barneverninstitusjon gjennom samtykke fra foreldre, eller samtykke fra barnet selv etter fylte 15 år, i tråd med barnevernloven §§ 4-4 sjette ledd og § 4-26, eller ved beslutning fra fylkesnemnda, etter barnevernloven §§ 4-12 og 4-24. Barnevernet kan også fatte midlertidige vedtak i akuttsituasjoner i tråd med barnevernloven §§ 4-6 og 4-25.

Barneverninstitusjonene utøver den daglige omsorgen for barna i foreldrenes sted. Det gir institusjonene et særskilt ansvar for å gi barna forsvarlig omsorg. Hva denne omsorgen innebærer beskrives i Rettighetsforskriften, og utdypes i Rundskriv Q-19/2021 Retningslinjer til forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold på barneverninstitusjon. Det handler både om hva slags ansvar institusjonene har for å gi denne omsorgen, og hvilke rettigheter barna har for å få den omsorgen de har krav på. Omsorgsansvaret innebærer at barnevernsinstitusjonene skal gi barna:

• forsvarlig omsorg
• vern og beskyttelse
• tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling
• oppfølging av skole- og opplæringstilbud
• fritidsaktiviteter.

Barna skal oppleve stabil og god voksenkontakt, de skal oppleve mestring, og de skal bli sett og hørt. Målet er at barn på institusjon skal kunne leve et mest mulig normalt liv.

Når institusjoner utøver omsorg, er en viktig del å sette normale grenser for barna - som innetid, bruk av telefon og data og følge med på hvor barna oppholder seg og med hvem. Når institusjonene setter slike grenser skal dette dokumenteres i institusjonens journalsystem, og barnet kan også klage på disse begrensningene til statsforvalter.

I noen helt særskilte tilfeller har institusjonene mulighet for å gå lengre i grensesetting enn det foreldre har. Barnevernsinstitusjoner har mulighet for å utøve tvang, andre inngrep og begrensninger i tilfeller og situasjoner hvor det vurderes som nødvendig for å verne, beskytte og hjelpe barnet. Det krever imidlertid egne hjemler og oppfyllelse av strenge vilkår for at institusjonene skal kunne bruke tvang mot barn. Formålet skal være å forhindre at barna utsetter seg for fare, skader seg eller er til fare for andre.

Denne rapporten oppsummerer statsforvalternes tilsyn med barnevernsinstitusjoner fra 2020 og 2021, og er en videreutvikling av Helsetilsynets rapporter om oppsummering av tvangsbruk i barneverninstitusjoner. Tidligere rapporter har satt søkelys på omfanget av tvang. Denne rapporten vil i tillegg fremheve statsforvalternes egne vurderinger fra tilsyn med barneverninstitusjoner. Målet er å gi et bredere bilde av hvilke vurderinger og observasjoner statsforvalterne fremhever i sine oppsummeringer. Videre ønsker Helsetilsynet å synliggjøre noen av de utfordringene som er gjennomgående for statsforvalterne på landsbasis.

Statsforvalterne utarbeider årlig en rapport om tilsyn med barnevernsinstitusjon etter tilsynsforskriften § 14. Rapportene utarbeides med en felles mal for alle embeter med hovedvekt på følgende temaer:

• Samtaler med barn
• Bruk av tvang
• Statsforvalternes egne vurderinger av situasjonene og utfordringsbildet i institusjonene.

Årsrapportene fra 2020 og 2021 er sammen med tall om bruk av tvang, grunnlaget for denne rapporten. Innholdet fra årsrapportene er systematisert og registrert i et skjema og beskriver hvilke vurderinger og hva statsforvalter har vektlagt i sin oppsummering. Vi vil bruke sitater fra rapportene til å belyse særlig relevante momenter.

Kvantitative data, som antall tvangsprotokoller, klager, tilsyn og gjennomførte samtaler med barn er hentet inn fra statsforvalternes årsrapporter og genererte rapporter fra registrerings- og styringssystemet NESTOR^[3]. Rapporten bruker begrepet tvangsprotokoll som betegnelse på innsendte og protokollførte enkeltvedtak på tvang, og andre inngrep og begrensninger som er registrert av statsforvalter i tråd med rettighetsforskriften § 26. Begrepet institusjon vil referere til enheter og avdelinger som samlet omtales som institusjon eller barneverninstitusjon.

[3] I Nestor registrerer statsforvalterne forekomst av klagesaker, hvilken hjemmel avgjørelsen er fattet etter, hvilken type institusjon (statlig, ideell eller kommersiell) som har brukt tvangen, barnets kjønn og alder, utfallet av klagebehandlingen og begrunnelsen for utfallet.

Denne rapporten er basert på tilsynsmyndighetens observasjoner og vurderinger. Den gir en indikasjon på områder hvor det er gjennomgående utfordringer på landsbasis.

Rapporten er basert på antall tvangsprotokoller. Innholdet i tvangsprotokollene eller klagene er ikke gjennomgått. Det medfører at barnevernfaglige vurderinger som lå til grunn for tvangsbruken, varighet på tvangsbruken eller hvor omfattende og inngripende tvangen var, ikke er vurdert. Tilsvarende er det ikke vurdert hvilke forhold i tvangsbruken barnet klager på. Helsetilsynet har heller ikke tilgjengelige tall for å beskrive hvordan tvangsbruken fordelte seg på ulike institusjoner, eller antall unike barn som ble utsatt for tvang i 2020 og 2021. Statsforvalters vurderinger gir likevel grunnlag for å belyse noen av de elementene som kan forklare og gi en forståelse for omfanget av tvang, inngrep og begrensninger som barn og unge har vært utsatt for.

Helsetilsynet har i denne rapporten ikke hentet inn eller undersøkt barn og unges erfaring eller opplevelse av tvangsbruk, men vi benytter kunnskap fra rapporter utarbeidet av Barneombudet, Grenseløs omsorg^[4] og «De tror vi er shitkids^[5]», og Forandringsfabrikkens «Hvis jeg var ditt barn»^[6]. 

Rapporten vil først gi en oppsummering av gjennomføring av tilsynene, før vi presenterer en sammenstilling av statsforvalternes årsrapporter. Deretter gir vi en oversikt over antall tvangsprotokoller og klager. Avslutningsvis gir vi en samlet oppsummering av funn og anbefalinger.

[4] Grenseløs omsorg. Om bruk av tvang mot barn i barnevern og psykisk helsevern. Oslo: Barneombudet, 2015.

[5] De tror vi er shitkids. Rapport om barn som bor på barnevernsinstitusjon. Oslo: Barneombudet, 2020.

[6] Hvis jeg var ditt barn. Om tvang i barneverninstitusjon. Oslo: Forandringsfabrikken, 2019.