6. Manglende samsvar mellom jentens behov og tiltaket som ble valgt

For seks av de åtte jentene ble det meldt bekymring til barnevernet mens de var små. Bekymringene var knyttet til barnets atferd eller mulig manglende ivaretakelse og omsorg i hjemmet, noen med bekymring om mulig vold i hjemmet. Disse bekymringsmeldingene ble undersøkt, og for noen ble det iverksatt tiltak som råd og veiledning, eller de ble henlagt. Tiltakene som ble iverksatt ble i de fleste tilfellene avsluttet ganske raskt med begrunnelse at barnet og familien fikk bistand fra helsetjenesten, eller fordi barnevernet og foreldrene mente det ikke var behov for tiltak. For noen av barna kom det fram mistanke om at barnet eller søsken var utsatt for vold, men det ikke ble vurdert som nødvendig at jentene flyttet.

Bekymringsmeldinger som utløste ny undersøkelse eller akutte tiltak, kom først da jentene var blitt ungdommer. Bekymringsmeldingene kom enten fra helsevesenet, jentene eller foreldrene selv, anonyme privatpersoner, utekontakten, barnevernvakt eller PPT. I løpet av kort tid, og mens barnevernets undersøkelser pågikk, ble det sendt inn flere bekymringsmeldinger fra de samme instansene. Det ble også sendt bekymringsmeldinger etter at barna var flyttet ut av hjemmet.

Undersøkelsene som barnevernet gjennomførte i denne fasen, er svært forskjellige. Noen ganger ser vi at undersøkelsesrapporten kom sent i forløpet, fordi barneverntjenesten ikke hadde rukket å gjøre alle undersøkelsene før barnet flyttet ut av hjemmet. Andre ganger var undersøkelsene oppsummert i vedtak om hjelpetiltak eller plassering, eller i saksframlegg til fylkesnemnda og ikke som egne undersøkelsesrapporter.

Barns og foreldres deltakelse i arbeidet ble godt dokumentert i barnevernets journalsystem, møtereferat og ulike planer.

Samarbeid mellom flere tjenester kom først i stand når situasjonen hadde eskalert, og jentenes utfordringer hadde blitt store. En av familiene var i kontakt med familietjenesten i kommunen. Et annet barn ble tilbudt hjelp i et psykisk helsetiltak i kommunen. Ellers var det ingen andre kommunale tjenester som var involvert. Familievernet (som er en statlig tjeneste) var ikke koblet inn i noen av familiene, til tross for at dette skal være et lavterskeltilbud for familier som har utfordringer.

Pågående endringer

Det er gjort mange grep for å bedre saksbehandlingen i barnevernet. Ny barnevernslov er forenklet i sin form for å være enklere å bruke i praksis. I tillegg har barnevernet fått et nytt saksbehandlingsrundskriv, og Bufdir har utviklet et barnevernfaglig kvalitetssystem og foretatt en digitaliseringsdugnad i barnevernet (Digibarnevern). Et arbeid med en grunnmodell for hjelpetiltak er også i gang²⁹, og det er kommet en ny forskrift om barnevernets oppfølgingsansvar⁸.

Vurdering 

Helsetilsynet kan ikke ut fra materialet konkludere om de undersøkelsene barnevernet gjennomførte da jentene var små, skulle ført til flere tiltak. Det er flere år siden barneverntjenestene gjennomførte de første undersøkelsene i vårt materiale. Hvis de hadde vært gjennomført i dag, ville det etter vår vurdering vært naturlig i mange av disse sakene at barnevernet hadde initiert et samarbeid mellom barnevern, helsetjenesten og skolen i stedet for å henlegge saken. Det skal være lav terskel for å innkalle eller invitere andre sentrale instanser til konkrete avklaringsmøter, og instansene må være pålagt å stille. I slike avklaringsmøter må de som deltar ha myndighet til å forplikte egen virksomhet til samarbeid, og eventuelt til å la seg koordinere av en annen virksomhet.

Det at undersøkelsene som ble iverksatt flere år senere, da barnets problemer var blitt alvorlige og sammensatte, ble gjennomført etter at jentene hadde flyttet ut av hjemmet, er forståelig fordi situasjonen var alvorlig og akutt. Samtidig er det viktig at dette ikke fører til at barnevernets undersøkelse kun oppsummerer og beskriver det som er gjort, men at det beskrives tydelige mål basert på barnets behov, og en god plan for oppfølging av disse.  Undersøkelsene som ble gjort i flere av de åtte tilfellene bærer preg av at det ikke var anledning til den grundighet som er nødvendig.

Barns og foreldres medvirkning i undersøkelsesarbeidet ser ut til å være godt ivaretatt i de fleste barnevernssakene. Det er godt dokumentert hva barnet selv mente i ulike journaldokument. Barnevernet har hatt samtaler med jentene alene. Jentene ble invitert til møter, men deltok i varierende grad. Ett barnevernskontor la opp til at jenta, når hun ønsket det, kunne delta på Teams, uten bilde.

Barnevernsreformen har som mål at kommunene skal arbeide mer forebyggende, slik at familier får hjelp før barnevernet kobles inn. En del kommuner har opprettet tverrfaglige helseteam, men disse teamene er begrenset til arbeid med personer som har behov for omfattende helsetjenester²⁷. Tverrfaglige team er en god modell for samarbeid som også burde kunne etableres på et tidlig stadium i barnets liv, der problemene tilsier hjelp fra flere tjenester, men ennå ikke er definert som omfattende. I Helsedirektoratets veileder²⁴ om tjenester til barn, unge og deres familier gjøres det også tydelig at samarbeidsplikten i enkeltsaker starter når det er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

I flere familier ble råd og veiledning benyttet som hjelpetiltak, uten at vi ser noen drøfting av om dette var et godt tiltak, eller en vurdering av effekten når de ble avsluttet. Det er også i liten grad beskrevet hva innholdet i råd og veiledning var. Det ser for oss ut til å være et misforhold mellom bekymringsmeldingenes innhold og tiltakene som blir satt inn.

Det er kommunalt barnevern som vurderer hvilken type tiltak barna har behov for, om det er beredskaps- eller fosterhjem, akutt-, omsorgs- eller behandlingsinstitusjon. Når barneverntjenesten vurderer at barn trenger å flytte ut av foreldrehjemmet, sender de en henvisning til Bufetat.

I henvisningene i de åtte sakene beskrev barneverntjenesten det tiltaket de mente barnet hadde behov for, og begrunnet sine vurderinger. Konkretiseringen av behovene varierte. Noen av henvisningene var utfyllende, mens andre var svært knappe. I flere saker kom det nye henvisninger til Bufetat, ettersom fosterhjem eller institusjonsopphold ble avbrutt. Barnets behov ble mer utfyllende analysert og beskrevet i de senere henvisningene.

Det er Bufetat som bistår den kommunale barneverntjenesten med å finne rett tiltak. Det varierte hvordan henvisningene til omsorgsinstitusjon ble behandlet av Bufetat. I noen tilfeller ble henvisningene vurdert av psykolog, i andre tilfeller ble det søkt etter tiltak basert på henvisningen fra barneverntjenesten alene. Bufetat var ikke i direkte kontakt med barna når de vurderte hvilke tiltak de skulle tilby.

De fleste av de åtte jentene ble henvist til omsorgsinstitusjon. Noen ble også, enten som første institusjon eller senere, henvist til behandlingsinstitusjon.

Pågående endringer

Tverrfaglig helsekartlegging er i ferd med å bli innført som et nasjonalt tiltak for å vurdere helheten i behovene til de barna som skal flytte ut av hjemmet. Tverrfaglig helsekartlegging er et tiltak etter barnevernsloven¹⁵ og gjennomføres av Bufetat med et team bestående av barnelege, psykolog fra BUP, psykologer og en med barnevernfaglig kompetanse fra Bufetat.

Vurdering

En god analyse og beskrivelse av barns behov er essensielt for å finne rett tiltak. Barna i vårt materiale hadde ikke krav på tverrfaglig helsekartlegging da de flyttet ut av hjemmet. Når vi ser betydningen av helsesituasjonen til jentene, ville en kartlegging etter vår vurdering hatt potensial for å gi en mer omfattende og dekkende beskrivelse og vurdering av deres behov enn det de fikk.

Når barn flytter til en omsorgsinstitusjon har barneverntjenesten vurdert at barnet har behov for omsorg utenfor hjemmet, og at institusjonen skal gi den omsorgen foreldre vanligvis gir sine barn. Når barn har alvorlige atferdsvansker knyttet til rus, kriminalitet eller annen utfordrende atferd, henviser barneverntjenesten til behandlingsinstitusjon.

Når barneverntjenesten vurderer at barnet har behov for å flytte til en behandlingsinstitusjon, blir henvisningen gjennomgått av en egen enhet i Bufetat, Nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE), som beslutter hvilken type behandlingsinstitusjon barnet har behov for.

Verktøyet som NABE bruker er ikke ment for barn som skal flytte til omsorgsinstitusjon etter omsorgshjemler¹⁵. Noen av jentene ble vurdert av NABE siste gang de flyttet til ny institusjon, fordi de da flyttet til en behandlingsinstitusjon. NABEs vurderinger er systematiske, men det er en svakhet at vurderingene gjøres på bakgrunn av dokumenter og uten barnets medvirkning.

Etter vår vurdering viser en oppsummering av alle de åtte tilfellene i vårt materiale at det er behov for forbedring når det gjelder å beskrive og vurderer barnas behov når de skal flytte til en omsorgsinstitusjon. En bedre beskrivelse ville kunnet gitt grunnlag for gode målformuleringer, og ikke minst for regelmessig oppfølging av jentene for å vurdere endringer i deres situasjon sammen med dem.

De fleste jentene flyttet først i beredskapshjem. Dette fungerte dårlig, og de flyttet så til akuttinstitusjon. Det ble så lett etter fosterhjem, men nesten alle jentene flyttet etter kort tid til institusjon basert på samtykke fra dem selv eller foreldre. Deretter fulgte en rekke flyttinger, som til slutt endte med enten omsorgsovertakelse, plassering på tvang, samtykke til tvang eller fortsatt samtykke til plasseringen¹⁵.

Barneverntjenesten ga ifølge møtereferat og henvendelser til Bufetat, i flere tilfeller utrykk for at de var usikre på om jentene i den akutte fasen var for syke eller for dårlig fungerende for beredskapshjem. Etter en drøfting med Bufetat besluttet barnevernet i de enkelte tilfellene likevel å ta imot tilbud om beredskapshjem, ut fra tanken om at geografisk nærhet i undersøkelsesfasen er viktig, og at det ikke er ønskelig at barnet bor i institusjon.

Beslutningen om å velge fosterhjem var basert både på jentenes ønske om normalitet og på oppfatningen i barneverntjenesten om at dette skal forsøkes før institusjon blir aktuelt.

Det dokumenteres godt i materialet hvor vanskelig det var for beredskapshjemmene og fosterhjemmene å gi jentene trygghet og omsorg, og hvorfor de ga opp. Gjentatte rømminger, alvorlig selvskading, trusler om vold og selvmord er svært utfordrende, selv for et erfarent og forsterket hjem.

Pågående endringer

Bufdir og Helsedirektoratet arbeider nå med å løse de utfordringene som ble påpekt i Når barn trenger mer – Omsorg og rammer³⁰, og har foreløpig kommet fram til tre alternative løsninger på utfordringen med å sikre at tiltaket står i forhold til barnets behov ^{32 33}.  Forslagene er oversendt de respektive departementene.

Vurdering

Etter vår vurdering burde det vært undersøkt grundigere om fosterhjem var rett for disse jentene. Deres alvorlige og sammensatte problemer, kombinert med det barnevernet ellers vet om hyppig flytting og relasjonsbrudd, gir grunn til å stille spørsmål ved om det i første omgang ble valgt riktig type tiltak for disse barna.

Dette er også problematisert i Helsetilsynets rapport om Vestlundveien⁴⁵, hvor vi skriver at prinsippet om hjem før institusjon bør fravikes når det er åpenbare grunner til at omsorgsoppgavene er for store for de fleste hjem og risikoen for relasjonsbrudd er svært høy.

Begrunnelsen for frivillig plassering av jentene i omsorgsinstitusjon var blant annet at barnevernet vurderte foreldrenes omsorgsevne som tilstrekkelig, og at det på daværende tidspunkt ikke var rus, kriminalitet eller annen atferd som var årsaken til plassering. Det ble også tatt hensyn til at frivillighet alltid skal forsøkes først.

Muligheten til å trekke samtykket til plassering bidro for noen av jentene direkte til at de flyttet ofte, noe som var svært uheldig for dem og bidro til en ustabil omsorgssituasjon. Institusjonene ble også usikre på hvor langt de kunne gå i å sette grenser for jentene når de var avhengige av at samtykket til plasseringen ble opprettholdt.

I arbeidet med å skaffe til veie institusjonsplass til barnet, sendte Bufetat forespørsler til en rekke institusjoner. Statlige institusjoner ble forespurt først, men de kunne ikke gi tilbud til disse jentene av hensyn til gruppesammensetningen ved institusjonen, eller fordi jentenes behov ikke kunne ivaretas godt nok. Bufetat sendte dermed forespørsler til private institusjoner.

Bufetat fikk tilbud fra svært få av institusjonene de kontaktet. I tilbudene fra institusjonene beskrev de fleste at de benytter en traumebasert tilnærming i kombinasjon med opplæring i trygghet og sikkerhet. Det var få som beskrev hvordan dette skulle tilpasses det aktuelle barnet.

Som nevnt tidligere ble en av jentene søkt inn på en av de to felles helse- og barnevernsinstitusjonene Lunde og Bodø. For en annen ble det undersøkt om dette kunne være en mulighet. Ingen av jentene tilfredsstilte inntakskriteriene for disse institusjonene. Jentenes problematikk og mangel på egenmotivasjon var årsaker til at det ikke ble søkt eller ikke ble gitt plass.

I dokumentene ser vi at det hadde vært diskusjoner om hvorvidt Bufetats bistandsplikt hadde blitt oppfylt. I flere tilfeller mente jentene, Bufetat og barneverntjenesten at jentene trengte mer, og da særlig psykisk helsehjelp, enn Bufetat mente barnevernet kunne tilby. I disse tilfellene drøftet Bufetat og barneverntjenesten om det innebar at Bufetat ikke hadde bistandsplikt. Statsforvalteren avklarte i disse tilfellene at Bufetat sin bistandsplikt gjelder uansett hvilket helsebehov barnet har. 

Det fremgår av dokumentene at det var utstrakt kontakt mellom Bufetat og institusjonene. Kontakten var preget av meldinger om alvorlige hendelser og behov for akutte avklaringer. Det er lite skriftlig dokumentasjon på at Bufetat satte mål for institusjonsoppholdet og regelmessig evaluerte jentenes utvikling mot målene.

I anbuds- og avtaledokumentene fremgår det at institusjonene skulle oversende varsel om alvorlige hendelser, som Bufetat deretter la inn i sitt avvikssystem. Bufetat mottok mange rapporter og meldinger om alvorlige hendelser med jentene, uten av vi kan se at dette førte til annen endring enn økt bemanning, dersom institusjonen ba om det.

Manglende oppfølging av barn på barnevernsinstitusjon fra lokalt barnevern har vært et tema lenge². I vårt materiale er det stor variasjon når det gjelder dokumentasjon om dette. Noen kommunale barneverntjenester var tett på og hyppig kontakt med jentene ble dokumentert i form av møtereferater, referat fra telefonsamtaler og fra besøk. Andre dokumenterte liten eller ingen kontakt.

Pågående endringer

Med hjemmel i barnevernsloven er det nå gitt en egen forskrift, oppfølgingsforskriften⁸. Formålet med forskriften er at barneverntjenesten skal ivareta sitt ansvar for å følge opp barn når de bor i institusjon.

Vurdering

Institusjonene ga på Bufetats forespørsel tilbud hvor de i relativt generelle vendinger beskrev hvordan de ville imøtekomme barnets behov. De utviste fleksibilitet i den forstand at de raskt bygget opp tiltak som kunne ta imot jentene. Institusjonene var imidlertid for lite konkrete når det gjelder hvordan behovene til barnet skulle ivaretas.

Bufetat og institusjonene hadde utstrakt kontakt, men det var i de fleste tilfeller ikke gjort en skriftlig og konkret vurdering av jentenes behov opp mot tiltakets tilbud. I flere tilfeller var institusjonens faglige tilnærming beskrevet i generelle vendinger, for eksempel at de tilbød miljøterapi eller hadde en traumebevisst tilnærming, uten at dette ble satt i sammenheng med jentenes situasjon.

Intensjonen med å samle helse og barnevern i felles institusjoner i Lunde og Bodø var å svare ut behovet til blant annet denne gruppen barn, som har sammensatte behov. Det må arbeides videre med å utvikle modeller som ivaretar barn med behov for både psykisk helsehjelp og omsorg.

Helsetilsynet mener også at det er en utfordring at bistandsplikten til Bufetat vurderes som oppfylt når en institusjon er valgt, til tross for at institusjonen ikke er tilpasset barnets behov.  Flere av de pågående forbedringsaktivitetene i regi av Bufdir og Helsedirektoratet har som formål å bedre kartleggingen av barns behov. Når behovene er godt beskrevet og vurdert, må det legges til rette slik at de institusjoner barn skal bo i, kan ha fleksibilitet og ressurser til å tilpasse tilbudene sine til det enkelt barns behov.

I forarbeidene til forslag til ny barnevernslov³⁸ understreker departementet at tiltaket skal være tilpasset barnets behov og ha den ønskede effekt. Samtidig skal tiltaket vurderes mot ressursbehov, blant annet andre barns behov på institusjonene. I en tolkningsuttalelse fra Bufdir tydeliggjøres det at Bufetat skal gjøre vurdering av barnets behov opp mot kapasitet⁴³.  Tilgjengelig kapasitet og ressurser vil alltid være en ramme for valg av tiltak, samtidig skal det legges til rette for at barnevernsinstitusjoner kan være både fleksible og forutsigbare når det gjelder å ivareta det enkelte barns behov.